【內(nèi)容摘要】? 2008年以來，發(fā)展中國家的債務(wù)增長引起了廣泛關(guān)注，但對(duì)債務(wù)問題的關(guān)注呈現(xiàn)出明顯的政治化趨勢(shì)。發(fā)展中國家債務(wù)問題的政治化是其國內(nèi)政治和國際政治共同作用的結(jié)果。在國內(nèi)政治層面，債務(wù)問題正成為發(fā)展中國家重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)議題，也是不同政治集團(tuán)和利益群體之間相互博弈的重要工具。在國際政治層面，債務(wù)被視為介入、影響甚至塑造發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)政策和議程的重要工具，也被視為國家間在發(fā)展中世界競爭的重要領(lǐng)域。因此，全面客觀理解債務(wù)政治化的影響尤為重要?？傮w而言，債務(wù)政治化雖然具有一定負(fù)面影響，但其強(qiáng)化了對(duì)債務(wù)問題的關(guān)注和研究需求，反而促使人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)逐漸回歸理性。具體而言，債務(wù)政治化推動(dòng)發(fā)展中國家構(gòu)建債務(wù)問題認(rèn)識(shí)體系、提高債務(wù)管理能力，促進(jìn)其對(duì)國際債務(wù)治理體系的反思。此趨勢(shì)有助于國際社會(huì)更理性認(rèn)識(shí)中國與發(fā)展中國家的債務(wù)關(guān)系，同時(shí)，對(duì)債務(wù)問題政治化的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)可以為新時(shí)代中國在發(fā)展中國家的融資合作提供有益啟示。

【關(guān)鍵詞】? 發(fā)展中國家? 債務(wù)? 債務(wù)政治化? 債務(wù)治理

【作者簡介】? 周玉淵，上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副研究員（上海? 郵編：200233）

【中圖分類號(hào)】 F814.246?? D815??? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2020）01-0085-23

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.202001005

債務(wù)問題是發(fā)展中國家在發(fā)展過程中面臨的一個(gè)重要問題。20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)給發(fā)展中國家?guī)砹司薮鬀_擊，也留下了深刻的教訓(xùn)和啟示。21世紀(jì)初，得益于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及國際社會(huì)的減債努力，發(fā)展中國家的債務(wù)狀況得到了較大改善。然而，受2008年美國次貸危機(jī)的影響，歐美經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，國際需求下降，原油、礦產(chǎn)等大宗商品價(jià)格暴跌。發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大，一些國家的債務(wù)狀況快速惡化。債務(wù)問題再次受到高度關(guān)注。^[①]

在此過程中，世界經(jīng)濟(jì)和融資格局也在發(fā)生重大變化。長期以來，發(fā)展中國家的債務(wù)融資主要由國際金融機(jī)構(gòu)、巴黎俱樂部國家及西方的金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，然而，隨著新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起，它們正成為新的重要的國際融資來源，尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中國在發(fā)展中國家中的融資規(guī)模和影響力得到了巨大提升。這對(duì)傳統(tǒng)融資體系尤其是西方大國在發(fā)展中國家的地位和影響力構(gòu)成重要挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致中國融資成為國際上尤其是美國等大國關(guān)注的焦點(diǎn)。

在這樣的背景下，對(duì)于發(fā)展中國家的債務(wù)問題，開始出現(xiàn)明顯的政治化趨勢(shì)。債務(wù)問題與國內(nèi)政治、國際政治乃至大國博弈之間的關(guān)系比以往更加密切，這導(dǎo)致債務(wù)問題的政治化呈現(xiàn)出復(fù)雜、多維度的特征。在國內(nèi)政治層面，債務(wù)政策是執(zhí)政者提高合法性和能力建設(shè)的重要因素，同時(shí)也是反對(duì)黨進(jìn)行國內(nèi)政治斗爭的重要議題和工具。在國際政治層面，債務(wù)問題則是傳統(tǒng)大國和國際金融機(jī)構(gòu)塑造和影響發(fā)展中國家政策的重要切入點(diǎn)。而且，債務(wù)問題也已經(jīng)成為傳統(tǒng)融資者與新興融資方、傳統(tǒng)大國與新興大國在發(fā)展中國家競爭的重要領(lǐng)域。那么，在這樣一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境中，債務(wù)政治化將對(duì)發(fā)展中國家的債務(wù)觀、債務(wù)政策和債務(wù)治理體系產(chǎn)生什么樣的影響？我們應(yīng)該如何思考和應(yīng)對(duì)？這些是本文探討的核心問題。

一、債務(wù)政治化：根源與表現(xiàn)

債務(wù)政治化是目前發(fā)展中國家債務(wù)問題發(fā)展的典型特征。從發(fā)展中國家的角度看，對(duì)債務(wù)的依賴和敏感是其面臨的現(xiàn)實(shí)問題。從國際債務(wù)治理的角度看，債務(wù)可持續(xù)性是推動(dòng)發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)切。從全球政治的角度看，發(fā)展融資成為大國國際合作戰(zhàn)略的重要組成部分，同時(shí)也成為大國間競爭的新領(lǐng)域。因此，目前發(fā)展中國家的債務(wù)政治化有著深刻的國內(nèi)和國際根源。

（一）債務(wù)政治化的國內(nèi)根源

發(fā)展中國家債務(wù)政治化有其明顯的國內(nèi)根源。作為債務(wù)關(guān)系中的直接相關(guān)方，債務(wù)問題政治化是發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的現(xiàn)實(shí)反映。從20世紀(jì)80年代起，大規(guī)模的債務(wù)危機(jī)以及隨之而來的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，使發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題的認(rèn)識(shí)發(fā)生重要變化。債務(wù)問題成為關(guān)系國家主權(quán)安全、發(fā)展安全乃至生存安全的新的重要議題。^[②]概言之，債務(wù)問題的國內(nèi)政治化主要基于三個(gè)層面的威脅認(rèn)知和反應(yīng)：一是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國家發(fā)展安全的沖擊，二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)主權(quán)安全的沖擊，三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政權(quán)安全的沖擊。

第一，債務(wù)問題對(duì)發(fā)展中國家構(gòu)成重大發(fā)展挑戰(zhàn)。從二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代，大部分新獨(dú)立的發(fā)展中國家經(jīng)歷了短暫的經(jīng)濟(jì)繁榮。在這一階段，發(fā)展中國家的債務(wù)比重很小，債務(wù)幾乎不是一個(gè)問題。然而，20世紀(jì)70年代，全球經(jīng)濟(jì)開始動(dòng)蕩。隨著布雷頓森林體系的解體，石油美元地位得以確立。與此同時(shí)，兩次中東石油戰(zhàn)爭導(dǎo)致油價(jià)和通脹高企，西方經(jīng)濟(jì)陷入衰退。這對(duì)發(fā)展中國家的債務(wù)增長和風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)產(chǎn)生了重要影響。一是產(chǎn)油國巨額財(cái)富的金融化導(dǎo)致巨大的資本出借需求。20世紀(jì)70年代石油財(cái)富的積累使國際流動(dòng)性大大增強(qiáng)，這些主要儲(chǔ)存于西方金融機(jī)構(gòu)的資金有著強(qiáng)烈的逐利需求。由石油財(cái)富推動(dòng)的國際借貸者將目光轉(zhuǎn)向了新獨(dú)立的發(fā)展中國家。然而，這一時(shí)期的國際借貸以商業(yè)貸款為主，一般為短期債務(wù)，這大大增加了債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。二是西方國家經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致國際需求下降。這對(duì)主要依賴出口獲取外匯進(jìn)而履行債務(wù)償還義務(wù)的發(fā)展中國家是重大打擊。負(fù)債的發(fā)展中國家只能以借新債來還舊債和填補(bǔ)財(cái)政赤字。三是西方國家為應(yīng)對(duì)本國經(jīng)濟(jì)衰退采取以加息為手段的金融舉措。美元利率上升導(dǎo)致發(fā)展中國家還債成本進(jìn)一步攀升，這就是著名的“沃爾克沖擊”（Volcker Shock）。^[③]從1971年到1983年，欠發(fā)達(dá)國家的外債規(guī)模從900億美元激增至8 170億美元，增長了8倍多。債務(wù)清償額也從110億美元增至1 313億美元，增長超過10倍。債務(wù)開始從不是問題發(fā)展成為發(fā)展中國家面臨的重大發(fā)展問題，“1974—1979年間，債務(wù)危機(jī)的種子已經(jīng)埋下”^[④]。20世紀(jì)80年代，發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)開始爆發(fā)，1982年，墨西哥政府率先宣布無力償還債務(wù);1989年，巴西成為第一個(gè)宣布停止償還利息的國家。隨后，其他國家紛紛效仿。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，債務(wù)危機(jī)并未緩解，反而進(jìn)一步加劇。以1994年墨西哥爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)為起點(diǎn)，先后爆發(fā)了1997年東南亞金融危機(jī)、1998年俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)、1999年巴西債務(wù)危機(jī)，而2002年的阿根廷債務(wù)危機(jī)幾乎導(dǎo)致國家破產(chǎn)。20世紀(jì)80年代開始的債務(wù)危機(jī)使拉美和非洲大多數(shù)國家經(jīng)歷了“失去的十年……更準(zhǔn)確地說，是四分之一個(gè)世紀(jì)”。^[⑤]

第二，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)發(fā)展中國家的主權(quán)構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。獨(dú)立和主權(quán)完整是新獨(dú)立發(fā)展中國家最敏感的問題，反對(duì)武力和直接的主權(quán)干涉是戰(zhàn)后發(fā)展中國家普遍的共識(shí)。然而，在提防直接的主權(quán)干涉的同時(shí)，發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)和發(fā)展危機(jī)卻給西方宗主國和大國重新介入乃至控制其國家事務(wù)提供了重要條件。通過債務(wù)問題來控制和影響發(fā)展中國家成為一些國家和機(jī)構(gòu)的重要方式。例如，在東南亞金融危機(jī)時(shí)，國際貨幣基金組織官員坦言，“對(duì)基金而言，債務(wù)危機(jī)簡直是一個(gè)禮物，因?yàn)檫@為基金參與改善這些國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政策提供了機(jī)會(huì)。”^[⑥]國際金融機(jī)構(gòu)、西方國家，尤其是巴黎俱樂部成員，利用建立在債務(wù)關(guān)系上的強(qiáng)勢(shì)地位，重新成為發(fā)展中國家發(fā)展議程的主要塑造者。一個(gè)基本的事實(shí)是，無論是非洲、拉美，還是東南亞，國際金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)應(yīng)對(duì)方案完全超出了債務(wù)問題本身。例如，“重債窮國計(jì)劃”倡議基本上是以發(fā)展中國家主權(quán)的系統(tǒng)性弱化為代價(jià)，欠發(fā)達(dá)國家的政策制定幾乎完全以國際金融機(jī)構(gòu)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)。^[⑦]“發(fā)展中國家自身的政策空間也被壓縮，在很多情況下，國家的政策和倡議幾乎完全是由主要外部行為體主導(dǎo)的?！?sup>^[⑧]

第三，債務(wù)問題成為影響發(fā)展中國家政權(quán)安全的重要議題和工具。對(duì)于發(fā)展中國家而言，深陷債務(wù)泥潭意味著執(zhí)政集團(tuán)可支配資源的減少、公共部門工資和支出的縮減、普通民眾稅收負(fù)擔(dān)的增加。這無疑將加劇社會(huì)的不滿，從而帶來政治的不穩(wěn)定。這一現(xiàn)實(shí)使債務(wù)成為一國國內(nèi)政治斗爭的重要工具。一方面，債務(wù)是執(zhí)政集團(tuán)鞏固政權(quán)、維護(hù)穩(wěn)定的重要選擇。執(zhí)政集團(tuán)往往會(huì)通過由外部債務(wù)支撐的政策和項(xiàng)目在國內(nèi)“購買”權(quán)力和政治支持，這在一國大選前后往往表現(xiàn)得非常明顯。而對(duì)于處于政治不穩(wěn)定狀態(tài)的執(zhí)政集團(tuán)，外債則是重要的維穩(wěn)資源。蘇爾·奧茲勒（Sule Ozler）等學(xué)者通過對(duì)1972—1981年期間發(fā)展中國家債務(wù)的研究得出結(jié)論，政治不穩(wěn)定的國家相對(duì)于國家信用更好的國家反而得到了更多貸款，政治不穩(wěn)定與債務(wù)規(guī)模增長存在著正相關(guān)關(guān)系。^[⑨]另一方面，債務(wù)問題也越來越成為在野黨攻擊執(zhí)政黨乃至贏得大選的重要議題和工具，馬來西亞是一個(gè)典型案例。即使在很多債務(wù)可控的國家，債務(wù)問題也會(huì)被反對(duì)黨用來攻擊政府。另外，債務(wù)危機(jī)也促使執(zhí)政者和利益集團(tuán)加快轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾，從而引發(fā)更大規(guī)模動(dòng)蕩甚至暴力。

（二）債務(wù)政治化的國際根源

20世紀(jì)80年代債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，應(yīng)對(duì)發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)成為歐美國家和國際金融機(jī)構(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)，但也為其重新介入發(fā)展中國家政策提供了重要機(jī)遇。在此背景下，債務(wù)問題開始成為重要的國際政治經(jīng)濟(jì)議題。國際金融機(jī)構(gòu)和西方國家應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)經(jīng)歷了三個(gè)階段。這一過程也是美國等西方大國塑造國際金融機(jī)構(gòu)議程、國際金融機(jī)構(gòu)深度介入發(fā)展中國家政策制定的過程。

第一階段的核心是財(cái)政收縮，即國際金融機(jī)構(gòu)要求發(fā)展中國家通過增稅和減少開支來控制財(cái)政赤字。第二個(gè)階段是以“貝克計(jì)劃”（Baker Plan）為代表的增長刺激階段，即通過結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃來刺激增長，包括擴(kuò)大貿(mào)易、金融和國有企業(yè)私有化、放松經(jīng)濟(jì)管制和擴(kuò)大投資。以此為條件，國際貨幣基金組織和西方國家向發(fā)展中國家提供新的融資和債務(wù)重組支持。這一時(shí)期的一個(gè)重要變化是，通過一系列操作，使國際多邊金融機(jī)構(gòu)的貸款迅速超過私人商業(yè)貸款，并成為發(fā)展中國家的主要債權(quán)方。第三個(gè)階段是以“布拉迪計(jì)劃”（Brady Initiative）為代表的債務(wù)減免階段。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃基礎(chǔ)上，西方發(fā)達(dá)國家和國際金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了在債務(wù)問題上的協(xié)調(diào)和規(guī)范建設(shè)，債務(wù)減免成為應(yīng)對(duì)債務(wù)問題的主要方式。1996年，世界銀行和國際貨幣基金組織主導(dǎo)推出了“重債窮國倡議”（Heavily Indebted Poor Countries， HIPC）;1999年，這一倡議進(jìn)一步擴(kuò)大;2005年，世界銀行和國際貨幣基金組織又提出了多邊債務(wù)減免倡議（Multilateral Debt Relief Initiative， MDRI），這一計(jì)劃使39個(gè)HIPC國家中的35個(gè)獲得了全部債務(wù)減免。直接債務(wù)減免倡議在解決欠發(fā)達(dá)國家的債務(wù)上發(fā)揮了重要作用。2006年之后，重債窮國的債務(wù)指標(biāo)大幅回落至合理區(qū)間，債務(wù)狀況得到明顯改善。

國際社會(huì)對(duì)債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對(duì)在當(dāng)時(shí)的歷史背景下有著特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略目的。20世紀(jì)80年代債務(wù)危機(jī)的重災(zāi)區(qū)是拉美，而拉美是美國的后院，因此對(duì)美國的出口、金融利益造成直接沖擊，同時(shí)也對(duì)西半球的戰(zhàn)略穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)。為此，美國積極通過雙邊和多邊途徑應(yīng)對(duì)發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)。一方面，國際金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)治理理念深受美國經(jīng)濟(jì)政策的影響。國際金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的“貝克計(jì)劃”和“布拉迪計(jì)劃”都是由美國財(cái)政部直接提出的。^[⑩]另一方面，通過債務(wù)危機(jī)，西方國家在國際債務(wù)治理上確立了主導(dǎo)權(quán)。然而，更重要的是以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)為契機(jī)，西方國家和國際金融機(jī)構(gòu)獲得了在發(fā)展中國家尤其是非洲國家發(fā)展問題上的主導(dǎo)話語權(quán)。例如，1985年的“貝克計(jì)劃”雖然在應(yīng)對(duì)債務(wù)問題上是失敗的，但是它確立了債務(wù)國、債權(quán)國和私人債權(quán)方三方合作安排的重要原則，確立了以IMF的批準(zhǔn)以及貸款上限作為包括國家和私人資本在內(nèi)的所有債權(quán)方?jīng)Q定是否提供新貸款的重要依據(jù)。這意味著債務(wù)國如果想獲得新的貸款（包括私人機(jī)構(gòu)的貸款），就必須接受IMF的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方案，包括自由化、貨幣貶值以及其他緊縮舉措。^[11]由此可見，西方國家和國際金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)治理方案已偏離債務(wù)問題本身，變成了對(duì)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展道路的介入和塑造。顯然，這種方案不僅未能解決債務(wù)問題，相反，實(shí)施了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的非洲和拉美國家的經(jīng)濟(jì)卻遭遇了重大災(zāi)難。^[12]相比之下，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案影響較小的東亞國家卻成功地應(yīng)對(duì)了債務(wù)危機(jī)，并迅速實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

（三）債務(wù)治理的政治化

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，國際政治經(jīng)濟(jì)格局以及發(fā)展中國家的債務(wù)本身都發(fā)生了重要變化，國際債務(wù)治理也面臨著重要的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，從2008年起，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國際需求下降影響，發(fā)展中國家尤其是資源出口國的經(jīng)濟(jì)增速開始大幅回落，出口收益銳減，外匯儲(chǔ)備持續(xù)減少。但與此同時(shí)，發(fā)展中國家的建設(shè)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求導(dǎo)致國際債務(wù)大幅增加，其債務(wù)開始進(jìn)入新一輪上升期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體債務(wù)規(guī)模達(dá)7.64萬億美元，比2009年增加80%（見圖1）。發(fā)展中國家的債務(wù)償還與出口比從2011年的8.7%增加到2016年的15.4%，而在最不發(fā)達(dá)國家，債務(wù)與政府收入比從2008年的5.7%增加到2016年的14%。^[13]在撒哈拉以南非洲地區(qū)，外債總量從2009年的2 630億美元增加到2013年的5 241億美元，增加了近1倍（見圖2）。同時(shí)外債指標(biāo)包括優(yōu)惠性質(zhì)貸款比重、短期債務(wù)比重、外債償付比等指標(biāo)都出現(xiàn)了不同程度惡化的趨勢(shì)。^[14]

另一方面，由西方大國主導(dǎo)的國際債務(wù)治理格局正經(jīng)歷重大變化。進(jìn)入新時(shí)期后，隨著中國等新興經(jīng)濟(jì)體綜合國力的增強(qiáng)以及與發(fā)展中國家合作的不斷擴(kuò)大和深化，中國逐漸成為國際債務(wù)治理體系中的重要一員。2009年和2010年，中國在發(fā)展中國家的貸款規(guī)模均達(dá)到1 100億美元，超過了世界銀行的貸款規(guī)模。^[15]2013年，中國的全球發(fā)展融資（援助+貸款）水平基本接近美國。除了傳統(tǒng)的政策性金融工具，如中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行外，一大批新的發(fā)展融資機(jī)制開始出現(xiàn)，如金磚國家新開發(fā)銀行、亞投行、絲路基金、產(chǎn)能合作基金、海洋合作基金等。這些新的融資機(jī)制和工具極大提升了中國在發(fā)展中國家的影響力。首先，中國為傳統(tǒng)由西方國家和國際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的發(fā)展融資模式提供了新的重要替代方案，豐富了現(xiàn)有的國際債務(wù)治理體系。其次，中國的發(fā)展融資對(duì)現(xiàn)有債務(wù)治理體系也構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。在發(fā)展融資的模式、規(guī)范、原則和效果上，中國與西方傳統(tǒng)的融資模式相比有著較大的獨(dú)特性。中國發(fā)展融資具有務(wù)實(shí)性、靈活性和有效性的特點(diǎn)，這與傳統(tǒng)發(fā)展融資的條件性、強(qiáng)制性和低效性形成了鮮明對(duì)比。因此，在傳統(tǒng)西方大國看來，中國的發(fā)展融資對(duì)其在發(fā)展中國家的影響力造成重大挑戰(zhàn)。

這一趨勢(shì)加速了國際債務(wù)治理的政治化，并集中體現(xiàn)在兩個(gè)層面的競爭與合作中。一是傳統(tǒng)發(fā)展融資與新興發(fā)展融資在模式、制度規(guī)范、債務(wù)實(shí)踐及有效性方面的競爭與合作。為了維持和提升在發(fā)展中國家的影響力，傳統(tǒng)融資主體包括世界銀行、國際貨幣基金組織以及區(qū)域性金融機(jī)制都需要與中國等新興融資主體開展合作。但與此同時(shí)，它們又希望通過制度設(shè)計(jì)、規(guī)范引領(lǐng)以及所謂道德約束來影響中國在發(fā)展中國家的融資。二是傳統(tǒng)大國與新興大國在發(fā)展融資方面的競爭乃至斗爭明顯加劇。尤其是在中國提出“一帶一路”倡議以來，中國的發(fā)展融資被美國等一些西方國家視為中國增強(qiáng)在發(fā)展中國家影響力、挑戰(zhàn)美國霸權(quán)的重要工具。加強(qiáng)與中國發(fā)展融資的競爭，限制和抵消中國發(fā)展融資的影響力，正成為美國等西方國家的政策目標(biāo)。目前，一方面，美國提出與發(fā)展中國家合作的新模式，打造以美國國際發(fā)展融資公司為核心的新機(jī)制，創(chuàng)新國家資本與私人資本的整合，加強(qiáng)與中國的競爭。^[16]另一方面，美國則不遺余力地渲染“債務(wù)陷阱論”“債務(wù)威脅論”等論調(diào)，攻擊和抹黑中國的融資模式，以此來抵消中國的影響。^[17]

綜上所述，債務(wù)政治化已經(jīng)成為一個(gè)突出現(xiàn)象。債務(wù)問題的國內(nèi)政治化反映了其在發(fā)展中國家國內(nèi)政治中重要性的上升。債務(wù)問題國際政治化則是西方大國和國際金融機(jī)構(gòu)借助債務(wù)問題重新介入、塑造乃至控制發(fā)展中國家發(fā)展話語權(quán)和議程的重要方式。債務(wù)治理的政治化則反映了債務(wù)治理已經(jīng)成為傳統(tǒng)融資模式與新興融資模式、傳統(tǒng)大國與新興大國競爭的重要議題和領(lǐng)域。債務(wù)政治化深刻影響著發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題的認(rèn)識(shí)、債務(wù)管理能力和國際債務(wù)治理體系的發(fā)展。這三者是認(rèn)識(shí)發(fā)展中國家債務(wù)問題的核心，也是理解和評(píng)估國際融資環(huán)境的重要指標(biāo)。

二、發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題認(rèn)識(shí)的變化

債務(wù)問題在國際和國內(nèi)層面的政治化過程造成債務(wù)議題的社會(huì)化，并塑造和建構(gòu)了發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題的認(rèn)識(shí)主要集中于三個(gè)層面的變化。其一，債務(wù)問題從經(jīng)濟(jì)議題擴(kuò)大到政治議題。其二，對(duì)債務(wù)問題的負(fù)面情緒持續(xù)上升。其三，人們的關(guān)注點(diǎn)從西方轉(zhuǎn)向新興國家尤其是中國。

（一）從經(jīng)濟(jì)議題擴(kuò)大到政治議題

債務(wù)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題，但在很多發(fā)展中國家，債務(wù)問題已經(jīng)成為重要的國內(nèi)政治議題和工具。這體現(xiàn)在三個(gè)層面，一是債務(wù)支撐的項(xiàng)目是執(zhí)政者贏得政治資本和民眾支持的重要工具。執(zhí)政者希望通過國家投入尤其是收益可見的項(xiàng)目來獲得支持，在國家財(cái)政有限的情況下，國際借貸支持的項(xiàng)目成為重要方式。二是債務(wù)問題是反對(duì)黨攻擊執(zhí)政者的重要靶子。例如，在肯尼亞大選期間，反對(duì)黨超級(jí)聯(lián)盟就指責(zé)肯雅塔政府造成國家債務(wù)激增，稱“肯雅塔政府正在把國家質(zhì)押給其他國家”^[18]。 在馬來西亞，借債務(wù)議題攻擊政治對(duì)手的做法更加明顯。根據(jù)IMF的報(bào)告，馬來西亞在2014—2018年經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體穩(wěn)定，且債務(wù)總量及償還能力相比于其經(jīng)濟(jì)總量和出口基本處于合理區(qū)間。^[19]然而，在2018年大選前，馬哈蒂爾領(lǐng)導(dǎo)的“希望聯(lián)盟”極力指責(zé)納吉布政府向中國舉債將加劇馬來西亞的債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至制造馬來西亞將被中國控制的輿論。將債務(wù)與中國議題結(jié)合的策略不僅塑造了納吉布政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)管理能力低下的形象，并利用國內(nèi)對(duì)中國的疑慮達(dá)到了政治目的。^[20]三是債務(wù)議題成為一個(gè)全民關(guān)注的公共議題。盡管債務(wù)償還主要基于國家出口和外匯收入，但在媒體和政治渲染語境下，一國的債務(wù)負(fù)擔(dān)很容易被轉(zhuǎn)化為國民個(gè)人的負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)全民的焦慮和不滿。例如，在肯尼亞，有媒體通過將國家所欠債務(wù)（政府和企業(yè)債務(wù)）宣傳為個(gè)人債務(wù)的方式，導(dǎo)致國內(nèi)民眾認(rèn)為自己必須為政府和企業(yè)的舉債行為承擔(dān)責(zé)任，從而加劇了對(duì)政府的不滿。與此同時(shí)，一些媒體誤導(dǎo)性地將蒙內(nèi)鐵路建設(shè)與所謂中國攫取肯尼亞港口資產(chǎn)相聯(lián)系，不僅導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)政府的不滿，也激起了肯尼亞國內(nèi)的民族主義情緒。這種情況在馬來西亞則更有代表性，2018年5月，新政府上臺(tái)后，其財(cái)政部長公開宣稱馬來西亞有總額超過1萬億林吉特（約合3 654.1億美元）的債務(wù)?！斑@是馬來西亞獨(dú)立60年來的第一次?！?sup>^[21]一方面，這反映了馬來西亞國內(nèi)對(duì)債務(wù)問題日益關(guān)注;另一方面，債務(wù)問題成為抨擊納吉布政府、樹立新政府形象的重要工具。

（二）對(duì)債務(wù)問題的負(fù)面情緒總體呈上升趨勢(shì)

在債務(wù)政治化的背景下，當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)問題的話語具有明顯的碎片化和負(fù)面取向。在債務(wù)問題上，國際金融機(jī)構(gòu)、政府、非政府組織、媒體都有各自的一套債務(wù)話語體系和各自關(guān)注的焦點(diǎn)和議題。例如，國際金融機(jī)構(gòu)關(guān)注債務(wù)可持續(xù)性，政府則過分解讀債務(wù)背后的政治和戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)，非政府組織則更關(guān)注微觀和具體問題，媒體則偏好“債務(wù)陷阱論”“債務(wù)威脅論”等吸引眼球的議題。因此，不難理解，當(dāng)前關(guān)于債務(wù)問題的話語基本是負(fù)面為主，更強(qiáng)調(diào)債務(wù)的不可持續(xù)性、債務(wù)負(fù)擔(dān)、債務(wù)陷阱、債務(wù)的消極影響等，較少關(guān)注債務(wù)在促進(jìn)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)等方面的積極作用。

最具代表性的一個(gè)例子是中國對(duì)肯尼亞蒙內(nèi)鐵路的商業(yè)貸款。2017年5月，由中國進(jìn)出口銀行提供貸款、中企承建的蒙內(nèi)鐵路正式通車。這是肯尼亞國家發(fā)展史上具有重要意義的事件。蒙內(nèi)鐵路在解決就業(yè)、促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展和拉動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)增長上發(fā)揮了重要作用。^[22]然而，在國際和肯尼亞國內(nèi)媒體的聯(lián)合炒作下，對(duì)債務(wù)問題的關(guān)注很快超過了對(duì)蒙內(nèi)鐵路本身經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的關(guān)注。負(fù)面的評(píng)論和情緒不斷上升，甚至激發(fā)了民族主義情緒。2018年9月，在中非合作論壇期間，肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔向中國尋求蒙內(nèi)鐵路二期（內(nèi)馬鐵路）的貸款支持。這很快又引發(fā)國際和肯尼亞國內(nèi)輿論的關(guān)注和質(zhì)疑，媒體大肆報(bào)道“這是中國設(shè)置的債務(wù)陷阱”^[23]。

然而，這些指責(zé)完全無視肯尼亞本身在債務(wù)關(guān)系中的自主性，也缺乏對(duì)肯尼亞債務(wù)可持續(xù)性的基本常識(shí)。2009年，肯尼亞外債總量為85億美元，到2017年上升至264億美元，增加了約211%。2009—2017年，肯尼亞的外債負(fù)債率從23.1%上升至35.7%，外債存量與出口比從113%上升至243.8%。債務(wù)償付與出口比從5.1%上升至14.8%，外匯與外債比從45%下降至27.8%。盡管優(yōu)惠貸款比重從71.9%下降至56.2%，但優(yōu)惠貸款依然維持著較高水平（見圖3）。根據(jù)IMF2016年的報(bào)告，肯尼亞的外債指標(biāo)總體比較健康，債務(wù)形勢(shì)總體可控，發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小。^[24]IMF2018年的報(bào)告再次對(duì)肯尼亞的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和債務(wù)指標(biāo)表示肯定。作為東部非洲乃至非洲經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長支撐了政府財(cái)政支出的擴(kuò)大和公共債務(wù)需求的上升?？夏醽喺皖I(lǐng)導(dǎo)人更清楚本國的需求和發(fā)展方向。針對(duì)不實(shí)報(bào)道，肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔專門通過西方主流媒體進(jìn)行回應(yīng)，對(duì)各種不負(fù)責(zé)任的妖魔化論調(diào)進(jìn)行了駁斥。^[25]同時(shí)，為了讓國內(nèi)民眾對(duì)國家債務(wù)能夠有更理性和清晰的認(rèn)識(shí)。2018年，肯尼亞國內(nèi)也圍繞國家債務(wù)問題進(jìn)行了大辯論。

（三）關(guān)注的焦點(diǎn)從西方轉(zhuǎn)向東方

20世紀(jì)八九十年代，國際金融機(jī)構(gòu)和西方大國利用債務(wù)危機(jī)加大對(duì)發(fā)展中國家的融資，這成為當(dāng)今發(fā)展中國家債務(wù)問題的存量和債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要根源。即使是在中國等新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展融資快速增長的當(dāng)下，多邊金融機(jī)構(gòu)依然是大部分發(fā)展中國家的主要債權(quán)方。同時(shí)，國際金融市場和私人融資在發(fā)展中國家的債務(wù)增長迅速，正在成為發(fā)展中國家的主要債務(wù)來源。根據(jù)世界銀行的國際債務(wù)統(tǒng)計(jì)，2018年，低收入國家的全部長期外債總量約為1 316億美元，其中多邊金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)存量為643億美元，雙邊債務(wù)為393億美元。來自私人部門的債務(wù)則從2010年的68.9億美元增至2018年的近280億美元，增長了3倍多。^[26]具體到不同地區(qū)，這一數(shù)字會(huì)更高。以撒哈拉以南非洲為例，2009年，私人部門債務(wù)占非洲長期外債的比重為17%，到2018年底已增至41%，超過了多邊金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，成為非洲最大的債務(wù)來源。^[27]

中國等新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)發(fā)展中國家貸款迅速增長，成為當(dāng)今國際債務(wù)形勢(shì)變化的一個(gè)重要特征。這導(dǎo)致國際社會(huì)對(duì)中國的關(guān)注度快速上升，反而一定程度上忽視了對(duì)多邊金融機(jī)構(gòu)和其他重大債務(wù)問題的關(guān)注。相應(yīng)地，中國開始成為由多邊金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部國家催生的債務(wù)問題的“替罪羊”。^[28]以肯尼亞為例，在其外部債務(wù)構(gòu)成中，多邊債務(wù)為8 322.2億先令、商業(yè)貸款為7 991.9億先令，雙邊債務(wù)為7 410.4億先令、擔(dān)保公共債務(wù)為1 400.4億先令。中國對(duì)肯尼亞貸款為5 340.7億先令，占肯尼亞全部外債的比重為21.3%。而多邊債務(wù)和商業(yè)貸款的比重則為33.2%和31.8%。然而一些媒體將中國貸款占肯尼亞雙邊債務(wù)的比重（72%）故意混淆為占肯尼亞全部外債的比重，從而達(dá)到中國是導(dǎo)致肯尼亞債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的主要原因的目的。^[29]以馬來西亞為例，2009年以來，該國外債出現(xiàn)了較快增長。2009年馬來西亞外債存量為3 883億林吉特，2018年底增加到9 249億林吉特，占GDP的比重從54.5%上升到64.7%。其中銀行、企業(yè)和中央政府是外債的主要借款方，三者借款占比為83.4%。根據(jù)IMF和馬來西亞央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年以來馬來西亞外債規(guī)模的增長主要由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的寬松貨幣政策以及全球資金流動(dòng)性的增加所導(dǎo)致。^[30]因此，馬來西亞的重點(diǎn)任務(wù)是如何應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和國際利率變化所帶來的外債壓力。但是，在“一帶一路”合作的大背景下，馬來西亞國內(nèi)和國際上通過炒作東海岸鐵路等中國融資項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，反而將其債務(wù)問題的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了中國。

三、重新認(rèn)識(shí)發(fā)展中國家的債務(wù)治理能力

當(dāng)前，“債務(wù)陷阱論”“債務(wù)威脅論”“債務(wù)不可持續(xù)論”都將矛頭對(duì)準(zhǔn)了外部借貸方，認(rèn)為造成發(fā)展中國家債務(wù)問題的根源主要來自外部。這造成一個(gè)假象是發(fā)展中國家的債務(wù)是由外部強(qiáng)加或誘導(dǎo)產(chǎn)生的，發(fā)展中國家自身在債務(wù)管理上是被動(dòng)、低效甚至是無能的。顯然，這忽視了發(fā)展中國家在債務(wù)選擇、利用和管理上的自主性。因此，正確認(rèn)識(shí)發(fā)展中國家的債務(wù)管理能力變化很有必要。

21世紀(jì)第二個(gè)十年以來，發(fā)展中國家在債務(wù)利用上的認(rèn)識(shí)和能力正在發(fā)生積極變化。發(fā)展中國家正在改變以往通過債務(wù)來解決國家生存問題的做法，大多數(shù)國家已經(jīng)從生存需求轉(zhuǎn)向了國家發(fā)展需求的階段。債務(wù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高了債務(wù)的使用效果，并通過促進(jìn)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)性。例如，肯尼亞2012年制定了《公共財(cái)政法案》，對(duì)債務(wù)管理做出了規(guī)定，其中明確禁止將債務(wù)資金用于消費(fèi)和經(jīng)常性支出領(lǐng)域。在肯雅塔政府執(zhí)政后，也反復(fù)強(qiáng)調(diào)肯尼亞借貸的唯一目的是投資，將債務(wù)用于生產(chǎn)性、增長性、帶動(dòng)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。同樣，在馬來西亞，雖然債務(wù)問題是馬哈蒂爾政府攻擊前總理納吉布的重要工具，但馬哈蒂爾也宣布，馬來西亞政府的目的不是一味控制債務(wù)規(guī)模，而是更強(qiáng)調(diào)債務(wù)的使用效果。

債務(wù)管理能力集中體現(xiàn)在借債自主性、債務(wù)使用和應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)三個(gè)層面。第一，發(fā)展中國家的債務(wù)自主意識(shí)和管理能力總體上不斷提升。相比于20世紀(jì)七八十年代發(fā)展中國家被動(dòng)和草率的借貸，目前發(fā)展中國家在債務(wù)問題上相對(duì)更加理性，債務(wù)的產(chǎn)生多取決于本國的實(shí)際發(fā)展需求。發(fā)展中國家制度建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃能力的提升在很大程度上降低了其盲目借貸的概率。因此，一味指責(zé)中國等借貸方顯然是忽視了發(fā)展中國家的自主性需求，也是對(duì)其發(fā)展能力的不尊重。以肯尼亞為例，《公共財(cái)政法案》對(duì)其債務(wù)管理提出了明確要求。根據(jù)這一法案，肯尼亞政府成立了國家債務(wù)管理辦公室，每年都根據(jù)國家財(cái)政預(yù)算、《公共政策法案》及相關(guān)法律制定和公布債務(wù)管理戰(zhàn)略，并提交國會(huì)審議。債務(wù)管理戰(zhàn)略最大程度地保障國家債務(wù)的透明度和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。^[31]“肯尼亞公共債務(wù)管理的核心戰(zhàn)略之一是通過持續(xù)減少財(cái)政赤字，確保債務(wù)維持在合理區(qū)間和可持續(xù)水平?！?sup>^[32]自2012年以來，肯尼亞政府已經(jīng)連續(xù)7年發(fā)布《中期債務(wù)管理報(bào)告》。同時(shí)，《公共財(cái)政法案》以及廣泛的社會(huì)監(jiān)督在很大程度上又保證了在債務(wù)問題上的民主程序和科學(xué)決策?？傮w而言，肯尼亞政府對(duì)本國債務(wù)的自主選擇意識(shí)和管理能力已經(jīng)獲得了很大提升。

第二，債務(wù)使用效率和水平明顯提升。債務(wù)本身不是問題，問題是債務(wù)能否轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的催化劑，而不是變成發(fā)展的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，發(fā)展中國家尤其是借款國都有更清醒的認(rèn)識(shí)。然而，發(fā)展中國家將債務(wù)轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展的能力在現(xiàn)實(shí)中取決于多重因素，包括國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，也與借貸方的條件和政策干預(yù)有密切關(guān)系。作為融資工具，債務(wù)工具如果使用得當(dāng)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長能夠發(fā)揮積極作用。其中一個(gè)重要的指標(biāo)是在債務(wù)總量相對(duì)穩(wěn)定的情況下，生產(chǎn)性領(lǐng)域的債務(wù)占全部債務(wù)的比率。用于生產(chǎn)性領(lǐng)域的債務(wù)比重越高，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越積極，債務(wù)的使用效果就越好。反之，債務(wù)的使用效果就越差。這一認(rèn)識(shí)直接體現(xiàn)在國家的債務(wù)管理上。例如，肯尼亞總統(tǒng)多次明確表示其債務(wù)本身不是問題，因?yàn)榭夏醽喌膫鶆?wù)主要是用于生產(chǎn)性領(lǐng)域。根據(jù)2019年《中期債務(wù)管理報(bào)告》，肯尼亞債務(wù)政策的根本目的是服務(wù)《2030年展望》以及“四大計(jì)劃”等國家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。

第三，應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的能力持續(xù)增強(qiáng)?？夏醽喺哂泻軓?qiáng)烈的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。根據(jù)2019年國家預(yù)算報(bào)告，肯尼亞政府繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，致力于減少財(cái)政赤字、穩(wěn)定公共債務(wù)、優(yōu)先加大發(fā)展支出、保障社會(huì)投入和投資，同時(shí)也采取各種擴(kuò)大收入的舉措。每年公布的《中期債務(wù)管理報(bào)告》都將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析作為報(bào)告的重點(diǎn)?？夏醽喒矀鶆?wù)的可持續(xù)性總體上取決于宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、財(cái)政赤字和物價(jià)水平（匯率、通脹和利率）。根據(jù)2019年《中期債務(wù)管理報(bào)告》，肯尼亞面臨的主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是匯率風(fēng)險(xiǎn)，新的短期債務(wù)將增加總體債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。為此，肯尼亞政府致力于控制財(cái)政赤字并降低債務(wù)比例。為降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府明確提出以長期債務(wù)為主的債務(wù)重組戰(zhàn)略。同時(shí)，政府也通過立法規(guī)范和管理國有企業(yè)的借貸行為，防范潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府也通過制定《財(cái)政承諾和專項(xiàng)債務(wù)管理框架》，加大對(duì)以PPPs項(xiàng)目為代表的融資項(xiàng)目的管理。

綜上所述，從肯尼亞的案例來看，發(fā)展中國家在自身的債務(wù)問題上有著非常清楚的認(rèn)識(shí)，債務(wù)管理的法律、制度和工具也在不斷完善，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范已經(jīng)成為其國家債務(wù)管理的重要目標(biāo)。這與20世紀(jì)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時(shí)的情形完全不同。事實(shí)上，對(duì)發(fā)展中國家在債務(wù)關(guān)系中的地位一直存在著一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為發(fā)展中國家在債務(wù)關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，或認(rèn)為債務(wù)關(guān)系是由債權(quán)國主導(dǎo)。一項(xiàng)最新的案例研究表明，中國在債務(wù)談判中的手段非常有限，相比之下，發(fā)展中國家則可以借助貸款來源的多元化、政治外交壓力、輿論壓力等多種方式使談判結(jié)果有利于本國。^[33]因此，對(duì)發(fā)展中國家債務(wù)問題的認(rèn)識(shí)應(yīng)充分考慮變化了的現(xiàn)實(shí)，才能真正理解發(fā)展中國家債務(wù)問題的本質(zhì)。

四、對(duì)國際債務(wù)治理體系的反思

債務(wù)問題政治化提升了其國際關(guān)注度。這促使人們?cè)俅畏此?，過去近40年的國際債務(wù)治理體系在發(fā)展中國家的債務(wù)問題乃至發(fā)展問題上到底發(fā)揮了什么作用？相對(duì)于當(dāng)前對(duì)中國等新興融資者的指責(zé)和污名化，為什么對(duì)傳統(tǒng)債務(wù)治理體系的反思和質(zhì)疑很少？為什么傳統(tǒng)債務(wù)治理體系未能預(yù)測(cè)當(dāng)前仍在不斷上升的債務(wù)？為什么傳統(tǒng)的債務(wù)政策并未轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展的動(dòng)力，反而卻造成低收入國家債務(wù)形勢(shì)和發(fā)展前景的惡化？基于此，無視債務(wù)問題主要根源，將發(fā)展中國家的債務(wù)問題歸咎于中國等新興國家是否是尋找“替罪羊”的行為？事實(shí)上，學(xué)界已經(jīng)對(duì)當(dāng)前的債務(wù)治理體系進(jìn)行了反思，并發(fā)出了要求改革的聲音。凱瑟琳·貝倫斯曼（Kathrin Berensmann）指出，“當(dāng)前全球債務(wù)治理體系既不能預(yù)防也不能解決發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)，因此，必須將改革這一體系并建立有效的全球債務(wù)治理體系提上日程?！?sup>^[34]

（一）現(xiàn)有國際債務(wù)治理體系的不足

全球債務(wù)治理體系并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的實(shí)體機(jī)構(gòu)，而是由國際金融機(jī)構(gòu)和西方發(fā)達(dá)國家為主要借貸方以及發(fā)展中國家作為舉債方共同構(gòu)成的一個(gè)松散的債務(wù)治理體系。這一體系的核心目標(biāo)是預(yù)防發(fā)展中國家重蹈20世紀(jì)八九十年代的債務(wù)危機(jī)覆轍，維護(hù)借貸方利益，確立公共債務(wù)危機(jī)預(yù)防機(jī)制、融資管理原則和債務(wù)危機(jī)操作規(guī)范。這一體系主要由三部分組成：債權(quán)主體（行為體）、債務(wù)治理平臺(tái)（權(quán)力機(jī)制）、債務(wù)相關(guān)規(guī)則和規(guī)范（游戲規(guī)則）。然而，當(dāng)今全球債務(wù)治理體系在上述三個(gè)層面都存在很大問題。

第一，國際債務(wù)治理模式的路徑依賴。以國際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部為代表的西方國家是發(fā)展中國家債務(wù)的主要來源，尤其是在絕大多數(shù)最不發(fā)達(dá)國家，國際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部則是最主要的債權(quán)方。相比之下，中國的貸款往往流向中等收入國家，流向最不發(fā)達(dá)國家的比重很小。根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，目前處于債務(wù)危機(jī)或債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的國家主要集中于最不發(fā)達(dá)國家。^[35]因此，作為這些最不發(fā)達(dá)國家長期、主要的債權(quán)方，國際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部國家對(duì)此難辭其咎。^[36]從這個(gè)意義上講，國際金融機(jī)構(gòu)等在最不發(fā)達(dá)國家長期以來推動(dòng)的債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略基本上是失敗的，并未真正幫助發(fā)展中國家建立實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)性的發(fā)展模式。^[37]然而，即使存在這一缺陷，國際金融機(jī)構(gòu)和西方國家也很少去反思和改變其債務(wù)治理模式。^[38]

第二，債務(wù)管理機(jī)制和工具之間缺乏有效協(xié)調(diào)。全球?qū)用娴膫鶆?wù)治理機(jī)構(gòu)缺失。一方面，國際金融機(jī)構(gòu)是主要的債務(wù)治理主體，其在一定程度上扮演著全球債務(wù)管理平臺(tái)的作用，但是這一平臺(tái)不僅很難影響發(fā)達(dá)國家的政策，相反卻深受大國的影響。另一方面，巴黎俱樂部國家尤其是大國各自有著不同的政策主張，有自己獨(dú)立的發(fā)展融資和債務(wù)管理機(jī)制，同時(shí)也有各自關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域和國家。例如，多邊金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持以津巴布韋償還多邊機(jī)構(gòu)債務(wù)作為向其提供新融資的條件，美國則繼續(xù)維持對(duì)津巴布韋的制裁，而英國和德國等歐洲國家則在嘗試推動(dòng)對(duì)津巴布韋新的貸款，以應(yīng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)困境。目前，處于債務(wù)危機(jī)中的津巴布韋迫切需要外部支持來為恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)創(chuàng)造條件。然而，西方國家的方案是要求津巴布韋必須優(yōu)先償還債務(wù)，而非紓困，這對(duì)處于經(jīng)濟(jì)困境中的津巴布韋無疑是雪上加霜。顯然，這種不以借款國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的債務(wù)管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，并不能真正解決發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展問題。

第三，規(guī)則制定與實(shí)踐需求的錯(cuò)位。在應(yīng)對(duì)發(fā)展中國家債務(wù)問題的過程中，國際債務(wù)治理體系形成了一套規(guī)則和行為規(guī)范。主要包括債務(wù)評(píng)估和監(jiān)督框架、債務(wù)條件性規(guī)范和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)范。首先，債務(wù)評(píng)估和監(jiān)督是國際借貸的重要前提。國際金融機(jī)構(gòu)是國際債務(wù)評(píng)估和監(jiān)督規(guī)范的主要塑造者，由其制定的債務(wù)可持續(xù)性分析框架是目前分析發(fā)展中國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要框架。^[39]這一框架得到多邊金融機(jī)構(gòu)、巴黎俱樂部國家乃至新興債權(quán)國的認(rèn)可和接受。但是這個(gè)框架存在的一個(gè)問題是過于關(guān)注債務(wù)流量變化，相對(duì)忽視債務(wù)使用效果，即只關(guān)注建立債務(wù)可持續(xù)性監(jiān)控體系，但未建立債務(wù)效果評(píng)估體系。而很多發(fā)展中國家的債務(wù)問題本質(zhì)上是債務(wù)的不合理使用問題。另一個(gè)重要問題是國際債務(wù)治理體系采取以債務(wù)控制為導(dǎo)向的操作規(guī)范，這與低收入國家經(jīng)濟(jì)增長需求不匹配。一些研究指出，“適度規(guī)模新增債務(wù)只要合理使用，會(huì)促進(jìn)債務(wù)國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而增強(qiáng)其償債能力，形成潛在的良性循環(huán)。但目前的債務(wù)可持續(xù)性框架更多考慮債務(wù)水平的上限控制，忽視了適度債務(wù)理念的運(yùn)用，這使國際金融機(jī)構(gòu)可能做出不恰當(dāng)?shù)馁J款或資金援助決策，并強(qiáng)迫債務(wù)國接受為實(shí)現(xiàn)這些決策而實(shí)施的強(qiáng)制性貨幣政策和財(cái)政政策?！?sup>^[40]其次，國際多邊金融機(jī)構(gòu)以及西方國家對(duì)發(fā)展中國家的貸款附加了比較苛刻的條件。國際貨幣基金組織等以控制債務(wù)為理由，介入相關(guān)國家的財(cái)政、金融、新增外債、營商環(huán)境等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行。然而，國際貨幣基金組織設(shè)置的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)、財(cái)政赤字目標(biāo)、新外債紅線等一定程度上限制了債務(wù)國的政策空間，這在很大程度上抑制了債務(wù)國內(nèi)生性的經(jīng)濟(jì)增長。^[41]

（二）中國為國際債務(wù)治理體系提供新動(dòng)力

中國不斷壯大的國際融資正在對(duì)傳統(tǒng)的國際債務(wù)治理體系產(chǎn)生重要影響。隨著全球化的推進(jìn)，中國對(duì)外融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，融資工具和模式也在不斷創(chuàng)新和發(fā)展，并逐漸形成了有中國特色的發(fā)展融資模式。這一模式具有三個(gè)重要特征。其一，融資領(lǐng)域比較聚焦。中國貸款和融資主要集中于發(fā)展中國家迫切需要、且具有良好經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域和行業(yè)，如電力、能源、基礎(chǔ)設(shè)施和信息通信技術(shù)等。其二，融資條件相對(duì)比較靈活。綜合考慮發(fā)展中國家的實(shí)際困難以及中國融資機(jī)構(gòu)的收益和風(fēng)險(xiǎn)，中國融資機(jī)構(gòu)和企業(yè)逐漸形成了包括商品、資源、股權(quán)等為貸款抵押和擔(dān)保方式。這種靈活的安排不僅解決了發(fā)展中國家的資金需求，也一定程度上保證了融資的收益和安全。其三，以項(xiàng)目融資為主而非財(cái)政貸款，最大程度保證貸款用于生產(chǎn)性領(lǐng)域。同時(shí)，項(xiàng)目融資作為催化劑帶動(dòng)投資、貿(mào)易、技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)鏈等全要素的轉(zhuǎn)移。這些特征使中國的融資具有明顯的發(fā)展導(dǎo)向性質(zhì)。

當(dāng)前，中國融資已成為推動(dòng)全球債務(wù)治理體系改革和發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

第一，中國正成為發(fā)展中國家重要的融資方，這無論對(duì)于國際多邊金融機(jī)構(gòu)還是發(fā)展中國家都是重要機(jī)遇。全球發(fā)展融資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資需求依然巨大，中國融資在緩解需求缺口上發(fā)揮了重要作用。因此，世界銀行、非洲開發(fā)銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)與中國的融資合作不斷加強(qiáng)，歐洲國家和日本也開始積極探討與中國的三方融資合作。

第二，中國融資模式與傳統(tǒng)融資模式存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性。如上所述，中國融資具有明顯的領(lǐng)域聚焦、項(xiàng)目為主和全產(chǎn)業(yè)鏈支撐的特點(diǎn)，這在很大程度上保證了融資的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)。世界銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)的融資支持更多是行業(yè)和戰(zhàn)略導(dǎo)向，實(shí)際執(zhí)行效率和效果存在問題。中國融資能夠在很大程度上彌補(bǔ)這一不足。

第三，中國融資中的問題和挑戰(zhàn)可以成為國際多邊金融機(jī)構(gòu)與中國合作的重要議題。中國融資在透明、開放和制度建設(shè)上的原則和方式與國際多邊金融機(jī)構(gòu)存在較大差異，這是國際社會(huì)對(duì)中國融資形成負(fù)面認(rèn)知的重要原因。這不僅要求包括多邊金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部國家在內(nèi)的全球債務(wù)治理體系加強(qiáng)與中國的接觸和互動(dòng)，也要求中國能更加開放地參與全球債務(wù)治理。

第四，從全球債務(wù)治理的角度看，債務(wù)可持續(xù)性以及債務(wù)的使用效果問題是當(dāng)前全球債務(wù)治理體系、中國和發(fā)展中國家面臨的共同挑戰(zhàn)。2019年4月，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇通過了《“一帶一路”國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架》?！斑@一框架以國際貨幣基金組織和世界銀行低收入國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架為基礎(chǔ)，結(jié)合‘一帶一路國家國情與發(fā)展實(shí)踐，旨在支持‘一帶一路國家在確保債務(wù)可持續(xù)性的同時(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！?sup>^[42]這表明，在債務(wù)可持續(xù)性問題上，中國與當(dāng)今國際債務(wù)治理體系主要行為體的認(rèn)識(shí)基本是一致的。但中國的主張也非常明確，認(rèn)為只關(guān)注債務(wù)可持續(xù)性問題是不夠的，如何建立債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性之間的有效聯(lián)系，才是國際債務(wù)治理的核心所在。從這一角度看，中國經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐可以為國際債務(wù)治理合作提供新的方向。

結(jié) 束 語

債務(wù)問題的政治化已經(jīng)成為發(fā)展中國家債務(wù)議題中的重要現(xiàn)實(shí)。在國內(nèi)層面，債務(wù)問題成為執(zhí)政者鞏固執(zhí)政地位、反對(duì)派攻擊執(zhí)政者的重要議題和工具;在國際層面，債務(wù)問題不僅成為外部行為體介入、影響甚至決定債務(wù)國經(jīng)濟(jì)政策和政治行為的重要工具，而且也成為主要行為體競爭與合作的重要領(lǐng)域。債務(wù)問題政治化的影響是多維度的，其塑造了新時(shí)期發(fā)展中國家的債務(wù)觀，促使發(fā)展中國家不斷提升其債務(wù)管控能力，并引發(fā)了對(duì)當(dāng)前國際債務(wù)治理體系的反思。具體而言，首先，債務(wù)問題政治化推動(dòng)債務(wù)議題成為發(fā)展中國家重要的公共議題。發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)問題的負(fù)面認(rèn)識(shí)在上升、對(duì)債務(wù)利用效果日益重視、關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象從傳統(tǒng)融資方轉(zhuǎn)向中國等新興融資方。其次，債務(wù)政治化使發(fā)展中國家在債務(wù)管理上的能力得到了很大提升。發(fā)展中國家在借貸自主性、債務(wù)利用、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的能力與20世紀(jì)八九十年代相比明顯提升。發(fā)展中國家的債務(wù)觀和債務(wù)管控能力才是理解當(dāng)今債務(wù)問題的根本所在。最后，債務(wù)問題政治化的一個(gè)重要影響在于其促使國際社會(huì)開始反思傳統(tǒng)的由西方主導(dǎo)的國際債務(wù)治理體系，進(jìn)而要求國際債務(wù)治理體系應(yīng)基于變化了的國際融資格局和發(fā)展中國家需求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。如何綜合全面地改革和完善傳統(tǒng)融資體系，而不是簡單地尋找“替罪羊”，是傳統(tǒng)融資體系必須面對(duì)的問題。

對(duì)發(fā)展中國家債務(wù)政治化的研究可以為新時(shí)代中國發(fā)展融資提供有益啟示。其一，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，債務(wù)問題已經(jīng)成為發(fā)展中國家重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)議題。這意味著中國在與發(fā)展中國家開展融資合作，尤其是開展重大項(xiàng)目合作時(shí)，必須要進(jìn)行充分的前期研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。其二，發(fā)展中國家在債務(wù)問題上的自主意識(shí)和管理能力持續(xù)提升。這意味著尊重發(fā)展中國家的意愿和選擇，突出發(fā)展中國家的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)基于需求的融資模式，本身就是中國對(duì)“債務(wù)陷阱論”等不實(shí)論調(diào)的有力回應(yīng)。其三，中國在發(fā)展中國家的債務(wù)政策和實(shí)踐，很大程度上與發(fā)展中國家對(duì)債務(wù)的認(rèn)識(shí)、政策和需求相互契合的。核心共識(shí)是都強(qiáng)調(diào)債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性之間的關(guān)聯(lián)，重視債務(wù)利用和實(shí)際效果。因此，中國的發(fā)展融資模式受到發(fā)展中國家的歡迎，其效果也正得到實(shí)踐檢驗(yàn)。基于此，對(duì)中國融資模式的這一優(yōu)勢(shì)應(yīng)該保持信心。其四，中國應(yīng)該積極融入主流國際債務(wù)治理體系，學(xué)習(xí)傳統(tǒng)國際債務(wù)治理的成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也應(yīng)積極利用自身優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)既有體系的不足，共同致力于構(gòu)建公正合理的國際債務(wù)治理體系。其五，應(yīng)該尊重傳統(tǒng)國際債務(wù)治理體系在長期實(shí)踐中形成的規(guī)則、規(guī)范和實(shí)踐，正面回應(yīng)對(duì)中國融資的疑惑和不解，為中國融資和國際合作創(chuàng)造良好的環(huán)境。事實(shí)上，只有通過深入研究、交流和學(xué)習(xí)，中國融資的模式、實(shí)踐和效果才會(huì)在更大范圍內(nèi)被國際社會(huì)全面認(rèn)識(shí)、認(rèn)可和接受。

[責(zé)任編輯：石晨霞]

* 本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“‘一帶一路沿線部分國家的債務(wù)可持續(xù)性問題研究”（19BGJ002）的階段性成果。

[①] 當(dāng)前的債務(wù)問題與20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)有本質(zhì)的不同。當(dāng)時(shí)的債務(wù)危機(jī)是明顯的債務(wù)違約，即國家喪失了還債能力;而當(dāng)前的危機(jī)主要是“指標(biāo)危機(jī)”，即根據(jù)IMF的債務(wù)可持續(xù)性分析指標(biāo)，債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)指標(biāo)明顯超過了警戒值，或者說是“可持續(xù)性發(fā)展危機(jī)”，債務(wù)負(fù)擔(dān)將導(dǎo)致國家公共財(cái)政緊張，進(jìn)而減少政府對(duì)國家發(fā)展的資源投入。參見Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， July 2016， pp. 8-12。

[②] Ivan Briscoe， “Debt Crises， Political Change and the State in the Developing World，” Institute Complutense de Estudios Internacionales， WP 01/06， Madrid， Spain， 2006.

[③] 對(duì)發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)的研究主要是對(duì)其原因和影響的研究。有學(xué)者將債務(wù)危機(jī)的原因大致總結(jié)為五個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長的迷惑，即前期的經(jīng)濟(jì)增長很有可能使國家放松警惕;二是宏觀的經(jīng)濟(jì)失衡，即財(cái)政和貿(mào)易赤字是債務(wù)危機(jī)的重要原因;三是草率的國際借貸，即國際債務(wù)結(jié)構(gòu)、規(guī)模和原則規(guī)范相對(duì)缺失;四是對(duì)外部沖擊的脆弱性;五是國家治理和債務(wù)管理機(jī)制的低效。參見Shakira Mustapha， “What Lessons can We Learn from the 1980s and 1990s Debt Crises for Developing Countries and How are Todays Conditions Similar， how are They Different？” Overseas Development Institute， London， December 2014。

[④] David McLoughlin， “The Third World Debt Crisis and the International Financial System，” Student Economic Review， 1989， p. 96， https：//www.tcd.ie/Economics/SER/past-issues.

[⑤] The UN， “The end of the Golden Age， the Debt Crisis and Development Setbacks，”World Economic and Social Survey 2017， New York， 2017， pp. 60-61.

[⑥] Martin. Feldstein， “Economic and Financial Crises in Emerging Market Economies： Overview of Prevention and Management，” NBER Working Paper， No. 8837， Cambridge， 2002， p. 28.

[⑦] Ivan Briscoe， “Debt Crises， Political Change and the State in the Developing World，” p.25.

[⑧] Shantayanan. Devarajan， David. Dollar， and Torgny Holmgren， eds.，Aid and Reform in Africa， Washington， D.C.： Word Bank， 2001， p. 21.

[⑨] Sule Ozler， and Guido Tabellini， “External Debt and Political Instability，” NBER Working Paper， No. 3772， July 1991， https：//www.nber.org/papers/w3772.pdf.

[⑩] Manuel Monteagudo， “The Debt Problem： The Baker Plan and the Brady Initiative： a Latin American Perspective，”International Lawyer， Vol. 28， No. 1， 1994， pp. 59-81.

[11] Fredoline Anunobi and Leo U. Ukpong， “The Political Economy of International Debt and Third World Development，”African Social Science Review， Vol. 1， Issue 1， 2000， pp. 21-23.

[12] Joseph E. Stiglitz， “The State， the Market， and Development，” WIDER Working Paper No.1， Helsinki， 2016.

[13] Bruno Bonizzi， Jan Topowski， Annina Kaltenbrunner， and Yuefen Li， “Debt Vulnerabilities in Developing Countries： A New Debt Trap？” UNCTD， 2017， p. 7.

[14] Ibid.， pp. 17-21.

[15] Geoff Dyer， Jamil Anderlini， and Henny Sender， “Chinas Lending Hits New Heights，”Financial Times， January 18， 2011， https：//www.ft.com/content/488c60f4-2281-11e0-b6a2- 00144feab49a#axzz1BQYgL6et.

[16] White House，National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 38-39.

[17] 中非項(xiàng)目（China-Africa Project）負(fù)責(zé)人歐力克·歐藍(lán)德指出，“中國債務(wù)陷阱論”由政客拋出并借助媒體大肆渲染，其目的就是為了抹黑中國融資，抵消中國影響力?？蓞⒁奅ric Olander， “Analyst Explains Why Chinas ‘Debt Trap Diplomacy Critics Are Wrong，” China-Africa Project， May 17， 2019， https：//podbay.fm/podcast/484409506/e/1557470339。

[18] Anyang Nyongo， “Role of Kenyas Opposition Political Parties Still Greatly Misunderstood，” Standard Digital， November 15， 2015. https：//www.standardmedia.co.ke/article/ 2000182578/role-of-kenya-s-opposition-political-parties-still-greatly-misunderstood.

[19] IMF， “Malaysia，” IMF Country Report， No. 19/71， March， 2019， pp. 61-63.

[20] Amrita Malhi， “Race， Debt， and Sovereignty–The ‘China Factor in Malaysias GE14，” The Round Table， Vol. 17， No. 6， 2018， pp. 717-728; and Hong Liu and Guanie Lim， “The Political Economy of a Rising China in Southeast Asia： Malaysias Response to the Belt and Road Initiative，” Journal of Contemporary China， Vol. 28， No. 116， 2019， pp. 216-231.

[21] Ramon Navaratnam， “Malaysias Dreadful National Debt： Sin Chew Daily Contributor，”Strait Times， May 28， 2018， https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-dreadful-national -debt-sin-chew-daily-contributor.

[22] 據(jù)統(tǒng)計(jì)，蒙內(nèi)鐵路使肯尼亞的物流成本降低了40%，帶動(dòng)了1.5%—2%的經(jīng)濟(jì)增長，并通過鐵路形成包括港口在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。參見呂強(qiáng)：《蒙內(nèi)鐵路助力肯尼亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月12日;John Nduire， “Positive Impact of SGR on the Kenyan Economy，” Construction Kenya， October 17， 2018， https：//www.constructionkenya.com/3383/ positive-impact-sgr-kenyan-economy/; Kippra， “the Transformative Benefits of the Standard Gauge Railway，” Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis， July 24， 2017， https：//kippra.or.ke/the-transformative-benefits-of-the-standard-gauge-railway/。

[23] See， for example， William Niba， “Kenyas Struggle with Burden of Chinese Loans，” RFI， January 3， 2019， https：//allafrica.com/stories/201901030476.html; Kawira Mutisya， “Kenya could Lose Mombasa Port to China over SGR Debt，” Exchange， December 27， 2018， https：//www. exchange.co.tz/kenya-could-lose-its-mombasa-port-to-china-over-sgr-debt/; and Yash Pal Ghai， “Is Kenya in the Danger of Dependence on China？” Katiba Institute， July 13， 2018， https：//www.katibainstitute.org/is-kenya-in-the-danger-of-dependence-on-china/.

[24] IMF， “Kenya，” IMF staff paper， December 23， 2016.

[25] Elvis Ondieki， “China isnt Kenyas Only Lender， Uhuru Kenyatta Tells CNN，”Daily Nation， October 30， 2018， https：//www.nation.co.ke/news/Chinese-loans-don-t-bother-me-- Uhuru-tells-CNN/1056-4828434-13il4ibz/index.html.

[26] World Bank， International Debt Statistics， http：//datatopics.worldbank.org/debt/ids/ regionanalytical/LIC.

[27]International Debt Statistics 2020， World Bank Group， 2019， p. 10.

[28] Chris Humphrey and Katharina Michaelowa， “China in Africa： Competition for Traditional Development Finance Institutions？”World Development， Vol. 120， 2019， pp. 15-28.

[29] “China Owns 21.3% of Kenyas External Debt - not 79% as Reported，” Africa-Check， August 21， 2018， https：//africacheck.org/reports/no-china-does-not-own-more-than-70-of-kenyas -external-debt/.

[30] Ahmad Faisal Rozimi， et al.， “Malaysias Resilience in Managing External Debt Obligations and the Adequacy of International Reserves，” Bank Negara Malaysia Annual Report 2018， March 2019， https：//www.bnm.gov.my/files/publication/ar/en/2018/ar2018_book.pdf.

[31] 肯尼亞中期債務(wù)管理戰(zhàn)略的核心內(nèi)容包括：最新的債務(wù)總量、政府貸款來源和國家主權(quán)擔(dān)保的性質(zhì)、貸款和擔(dān)保的主要風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)管理戰(zhàn)略的設(shè)想、實(shí)際和潛在債務(wù)的可持續(xù)性分析。參見National Council for Law Reporting，Public Finance Management Act， No. 18， 2012， pp. 40-42。

[32] National Treasury and Planning，Annual Public Debt Management Report 2017-2018， Republic of Kenya， 2018.

[33] Agatha Kratz， Allen Feng， and Logan Wright， “New Data on the ‘Data Trap Question，” Rhodium Group， April 29， 2019， https：//rhg.com/research/new-data-on-the-debt-trap-question/.

[34] Kathrin Berensmann， “The Global Debt Governance System for Developing Countries： Deficiencies and Reform Proposals，”Third World Thematics： A TWQ Journal， Vol. 2， No. 6， 2017.

[35] Joint World Bank-IMF Team， “Debt Vulnerabilities in Emerging and Low-Income Economies，” Development Committee， DC 2018-0011， September 18， 2018.

[36] 有研究指出，中等收入國家由于更容易進(jìn)入國際金融市場，且具有更強(qiáng)的談判能力，因此IMF等國際金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的貸款條件對(duì)這些國家的影響相對(duì)有限。然而，低收入和欠發(fā)達(dá)國家則由于進(jìn)入國際金融市場的難度較大，在與IMF的談判中基本處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位，因此不得不嚴(yán)格執(zhí)行IMF設(shè)置的政策條件。因此，當(dāng)前發(fā)展中國家陷入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的國家主要集中于欠發(fā)達(dá)國家，IMF等國際金融機(jī)構(gòu)難辭其咎。可參見Devran Unlu， “Is Conditionality for Loans from International Financial Institutions a Legitimate Way to Influence National Policies，”Ankara Bar Review， No. 2， 2013， p. 192。

[37] 例如，有學(xué)者指出，國際金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)政策，如“重債窮國倡議”只關(guān)注債務(wù)規(guī)?？刂?，卻忽視了最核心的發(fā)展問題，如貧困、基礎(chǔ)設(shè)施落后、在世界經(jīng)濟(jì)中的邊緣化等發(fā)展問題。因此，債務(wù)管理必須與可持續(xù)發(fā)展有效結(jié)合。參見J. Shola Omotola， Hassan Saliu， “Foreign Aid， Debt Relief and Africas Development： Problems and Prospects，”South African Journal of International Affairs， Vol. 16， No. 1， 2009， pp. 87-102。

[38] Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， July 2016， pp. 13-16.

[39] 關(guān)于債務(wù)可持續(xù)性分析框架，可參見董敏杰、于國龍：《債務(wù)可持續(xù)性分析框架：以IMF為例》，中債資信專題報(bào)告，2014年第25期。

[40] 趙旸：《低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架及其在國家風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用》，《中國發(fā)展觀察》2016年第16期，第55—57頁。

[41] 大量研究表明，國際金融機(jī)構(gòu)及其背后的西方大國在影響發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)政策上發(fā)揮著決定性作用，其中設(shè)置條件是最主要的干預(yù)方式?！皸l件”工具包括世界銀行、IMF、歐盟委員會(huì)的財(cái)政支持、歐盟對(duì)非歐盟國家的宏觀財(cái)政援助等。另外，還有一些非正式的政策，包括IMF預(yù)警、世界銀行報(bào)告、IMF技術(shù)支持、IMF與巴黎俱樂部債務(wù)減免政策、IMF與世界銀行金融行業(yè)評(píng)估項(xiàng)目（FSAP）等?？蓞⒁奣iago Stichelmans， “How International Financial Institutions and Donors Influence Economic Policies in Developing Countries，” EURODAD Discussion Paper， Brussels， September 2016; Marin Ferry and Marc Raffinot， “Curse or Blessing？ Has the Impact of Debt Relief Lived up to Expectations？ A Review of the Effects of the Multilateral Debt Relief Initiatives for Low-Income Countries，”Journal of Developing Studies， Vol. 55， No. 9， 2019， pp. 1867-1891; Alexander E. Kentikelenis， “IMF Conditionality and Development Policy Space， 1985-2014，”Review of International Political Economy， Vol. 23， No. 4， 2016， pp. 543-582。

[42] 財(cái)政部：《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》，財(cái)政部網(wǎng)站，2019年4月25日，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201904/t20190425_3234663.htm。