張海東 靳凱

摘要：全面解決絕對貧困問題后，如何找準今后的財政支農工作著力點，進而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進程，實現農業(yè)更強、農民更富、農村更美的目標？本文總結了江蘇省淮安市脫貧過程，分析了當前財政支農存在的問題，提出了當前及今后一段時期財政支農工作的著力點和基本思路。

關鍵詞：脫貧攻堅 財政支農 工作思考

為進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分的突出矛盾，近年來，江蘇省淮安市不斷加大財政投入，統(tǒng)籌多方力量，徹底解決了部分年均收入6000元以下貧困人口的脫貧問題。在此基礎上，出臺了一系列措施，通過優(yōu)化資源配置、努力鞏固脫貧成果、制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見，全市各級財政部門在如何銜接鞏固脫貧成果與實現鄉(xiāng)村振興之間開展了探索與思考，提出了當前及今后一段時期財政支農工作的著力點和基本思路。

一、“十三五”時期淮安市脫貧攻堅情況回顧

（一）全市貧困人口及經濟薄弱村分布情況

在徹底解決全市人均收入4000元以下絕對貧困人口脫貧的基礎上，為解決經濟發(fā)展不平衡的問題，按照江蘇省統(tǒng)一部署，“十三五”時期，淮安市決定組織實施新一輪脫貧致富奔小康工程，扶貧標準為家庭人均年收入低于6000元的農戶和村集體經濟低于18萬元的村。經建檔立卡和動態(tài)調整，全市共有建檔立卡低收入農戶14.3萬戶、42.2萬人；在確定170個省市定經濟薄弱村基礎上，經過逐一排查，又確定了548個集體經濟收入低于18萬元的面上低收入村，涉及淮安區(qū)、淮陰區(qū)、漣水縣三個省重點幫扶縣區(qū)。經過連續(xù)幾年的攻堅，截至2019年底，全市所有建檔立卡戶人口及低收入村全部出列。

（二）全市財政扶貧工作開展情況

1.財政資金挑重擔，持續(xù)助力脫貧攻堅?！笆濉币詠?，淮安市財政部門配合市扶貧辦等部門，著力優(yōu)化調整支出結構，不斷加大財政對扶貧開發(fā)的投入力度。2016年以來，市級以上財政累計投入13.14億元扶貧專項資金，用于省市定經濟薄弱村、低收入人口脫貧攻堅工作。針對集中連片貧困情況，通過實施基礎設施、產業(yè)發(fā)展和民生事業(yè)等關鍵工程建設，改善片區(qū)面貌，提高基本公共服務水平。針對建檔立卡戶的不同情況，以戶為單位，采取多種方式實行資金直接扶持到戶到人，實施精確“滴灌”、“點穴”幫扶，促進其加快增收脫貧。針對村集體經濟薄弱的情況，以壯村富民為目標，重點經濟薄弱村發(fā)展產業(yè)項目，撬動村集體經濟增收，帶動低收入農戶脫貧致富。

2.信息系統(tǒng)把好關，陽光監(jiān)管精準扶貧?；窗彩性谌÷氏乳_展“陽光扶貧”試點，緊緊圍繞“精準扶貧脫貧、陽光透明監(jiān)管”目標，開發(fā)建立以資金管理為核心主線，以人和項目的實名制為前提基礎，以“制度化+信息化+公開化”為方法路徑，以“三層、四庫、一端”為主體框架的“陽光扶貧”系統(tǒng)，探索出了一條深化落實精準扶貧精準脫貧的新路子。出臺了“1+N”配套制度，建立起“1+3”資金監(jiān)督模式。2018年實現系統(tǒng)擴圍升級，將中央、省、市、縣（區(qū)）安排的所有財政涉農資金全部納入系統(tǒng)監(jiān)管，涉及農業(yè)農村、水利、交通等19個部門、122項、82.78億元，實現涉農資金全覆蓋。

3.制度配套明職責，統(tǒng)籌整合扶貧資金。為加強和規(guī)范財政專項扶貧資金使用與管理，提高資金使用效益，淮安市根據《中央財政專項扶貧資金管理辦法》（財農〔2017〕8號），制定印發(fā)了《“陽光扶貧”上線運行財政管理辦法》《淮安市市級扶貧資金管理辦法》等文件，進一步明確市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)各級財政部門職責，厘清在扶貧工作中財政部門與業(yè)務主管部門的任務分工。同時，明確扶貧資金項目審批權限下放到縣級，強化地方對市級財政專項扶貧資金的管理責任；鼓勵各縣區(qū)以脫貧成效為導向，以脫貧攻堅規(guī)劃為引領，統(tǒng)籌整合使用相關財政涉農資金，提高資金使用精準度和效益。

二、財政支農工作中亟待解決的突出矛盾和問題

（一）涉農資金跨系統(tǒng)整合力度仍需進一步加大

目前，從中央到地方都在鼓勵基層整合涉農資金，集中財力辦大事，努力提高財政資金使用績效。但是因為體制及經濟發(fā)展原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級財政能夠用于農業(yè)農村的財力很少，更多的要依賴于市級以上財政，無論是高標準農田的建設還是小型農田水利的治理，無論是農業(yè)農村社會事業(yè)的發(fā)展還是促進現代農業(yè)的快速發(fā)展，很多都需要上級財政支持?？陀^說，這些年來投入到農村的資金規(guī)模越來越大，但并沒有達到預期效果或者說并未充分發(fā)揮財政資金的效益。其根本原因是，投入到農業(yè)農村的資金仍分散在上級各個部門，如農業(yè)、水利、交通、文化、教育等，資金分散，各管一塊，存在著重復投資、資金浪費等現象。因此，必須在堅持“大專項+任務清單”的管理模式下，進一步完善配套措施。一是堅持任務清單和專項資金計劃一起下達，或者任務清單早于資金計劃下達，便于基層了解哪些是約束性計劃，哪些是指導計劃。二是打破壁壘，實施跨系統(tǒng)跨部門的資金整合，解決目前仍局限于農口系統(tǒng)內部的整合，將所有涉農資金按照任務計劃和資金總量進行全面排查，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一使用。三是充分授權縣區(qū)政府，廢除一切不適應整合的資金管理辦法，由縣區(qū)政府根據本地發(fā)展規(guī)劃，自主使用資金，自主安排項目。

（二）各級財政投入責任仍需嚴格

中央連續(xù)多年一號文件聚焦農業(yè)，對市以下各級財政來說，必須堅持公共財政更大力度向“三農”傾斜，建立財政優(yōu)先保障農業(yè)農村、支農投入穩(wěn)定增長的機制；市縣（區(qū)）財政支農資金預算只增不減、只升不降、只擴不縮；鼓勵扶持各類經營主體、示范園區(qū)積極申報省、國家級項目。在加大投入的同時，更加注重支出的績效，更加注重聚焦重點，不搞全面開花，努力培育特色更加鮮明、優(yōu)勢更加明顯、載體更加齊全的農業(yè)產業(yè)體系。

同時，為解決“三農”發(fā)展中融資難、融資貴的“老大難”問題，要積極推動農擔體系建設，重點服務家庭農場、種養(yǎng)大戶、農村合作社等新型農業(yè)經營主體；建立健全農業(yè)信貸擔保體系，支持有條件的縣區(qū)建立擔保機構，實現實質性運營；加快設立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導基金，以項目扶持、配套、補助等形式；積極引導和帶動更多金融和社會資本更多的投入鄉(xiāng)村建設。

（三）項目實施周期長進展慢

由于建設計劃與預算指標不同步，受制于很多農業(yè)項目受季節(jié)、天氣、氣候影響，導致部分項目進展慢，甚至有的嚴重超出項目實施方案規(guī)定的期限，導致結余結轉資金過多，與財政資金的管理要求不適應。農業(yè)項目不同于城建交通項目，也不同于教育文化項目，有其自身的特點。特別是以往存在地方配套過多，由于財力原因，導致不能按時驗收結題。

三、探索脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡期財政支農工作著力點

（一）以產業(yè)興旺為總抓手，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加

1.以“三特”產業(yè)為重點，構建現代農業(yè)產業(yè)體系。以縣區(qū)為單位編制實施產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立縣域高效優(yōu)勢產業(yè)培育清單，推進特優(yōu)高效種植業(yè)、特種綠色水產業(yè)、特色生態(tài)休閑農業(yè)轉型升級。實施品牌強農戰(zhàn)略，推廣“淮味千年+”模式，發(fā)揮品牌影響力，提升品牌知名度。

2.以建立產銷關系為關鍵，創(chuàng)新現代農業(yè)產業(yè)發(fā)展模式。推進消費扶貧與電商扶貧深度融合，促進經濟薄弱村、低收入村特色農產品網上銷售。積極探索“龍頭企業(yè)+基地+低收入農戶”“家庭農場+低收入農戶”“合作社+低收入農戶”等模式，通過訂單購銷、利潤返還、直接投資、股份合作等多種方式，建立市場經營主體與低收入農戶、經濟薄弱村的利益聯結機制，讓群眾有更多獲得感。

3.以產業(yè)強鎮(zhèn)為突破口，建立優(yōu)質農產品產業(yè)群。實施農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)示范建設，支持發(fā)展壯大優(yōu)勢產業(yè)，培育鄉(xiāng)村產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進農村產業(yè)融合、產城融合、城鄉(xiāng)融合。同時，擴大全市優(yōu)質特色農產品銷售，鼓勵消費，安排專項資金予以補貼。

4.以農業(yè)園區(qū)為著力點，建設農業(yè)產業(yè)化聯合體。支持現代農業(yè)園區(qū)、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、優(yōu)勢特色主導產業(yè)、農村一二三產業(yè)融合、農民合作社和家庭農場發(fā)展，以促進現代農業(yè)提質增效和農民增收為目標，著力提升農業(yè)高質量發(fā)展水平。

（二）按照投入不減、力度不降的原則，加快防返貧機制的建立，不斷鞏固脫貧成果

1.由被動脫貧攻堅到主動預防返貧。脫貧攻堅目標達成后，農村防貧、減貧工作任務仍然較重，脫貧人口基礎薄弱、抗風險能力差，受大病、災害等突發(fā)因素影響，部分相對貧困人口容易返貧。要保持脫貧攻堅政策穩(wěn)定，嚴格落實“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”的要求，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施；探索防返貧基金、防返貧救助、防返貧保險等模式，加快建立防止支出型返貧機制。

2.由被動“輸血強身”到主動“造血健身”。對符合規(guī)定標準且具備就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收條件的低收入人口，通過完善金融、培訓、就業(yè)指導和提高組織化水平等支撐給予支持。發(fā)揮農廣校和高職院校作用，加強農民實用技能培訓。對使用農村低收入人口勞動力的企業(yè)給予政策支持，通過政府購買服務等方式，增加公益性崗位優(yōu)先安排低收入人口就業(yè)。

3.由被動“頭痛醫(yī)頭”到主動綜合施策。完善以提升“三保障”水平為核心的綜合幫扶政策。加強農村義務教育發(fā)展投入和基層衛(wèi)生服務機構建設，逐步增強農村義務教育、基層公共衛(wèi)生服務能力。持續(xù)改善農民整體住房條件，切實解決住房安全問題。

（三）以鄉(xiāng)村振興為根本目標，致力農業(yè)農村經濟的發(fā)展

1.注重培養(yǎng)與引導相結合，推進鄉(xiāng)村人才振興。培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，加強對基層一線干部的關愛激勵政策。大力培養(yǎng)新型職業(yè)農民，幫助傳統(tǒng)農民轉變思想、提升技能，成為帶動周邊農民致富的“帶頭人”。不斷完善農技人員培訓、使用、激勵機制，有效提升農技推廣服務能力，打造一支精干、高效的農技推廣人才隊伍。引導各類人才投身脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興，著重用好鄉(xiāng)村推廣技術人才、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才、鄉(xiāng)村基層組織干部人才、扶貧干部人才、外來企業(yè)精英和市場主體人才等“五類人才”，破解鄉(xiāng)村人才瓶頸。

2.推進農民住房條件改善，加快補齊民生短板。嚴格縣抓落實的主體責任，注重政策集成、資金平衡和項目實施，強化資金、用地保障，嚴禁增加鎮(zhèn)村債務負擔。優(yōu)選規(guī)劃設計單位建立專家?guī)?，提高農房改善項目規(guī)劃設計水平。加強農房項目建設全程監(jiān)管和驗收管理，確保新建農村新型社區(qū)達到美麗宜居鄉(xiāng)村或特色田園鄉(xiāng)村建管水平。重視項目區(qū)產業(yè)配套建設，讓農民住得好、穩(wěn)得住、能致富。

3.加強農村環(huán)境整治，推進農村生態(tài)建設。堅持縣級主抓、多方參與，落實縣級黨委和政府主體責任，發(fā)揮市級財政專項資金的引導作用，鼓勵社會各方力量參與行動。結合今年新冠肺炎疫情防控，堅持“點線面”結合，深入實施村莊清潔和“十百千萬”行動，確保完成三年行動目標任務。完善農村生活垃圾收運處置體系，開展垃圾分類試點。加快鎮(zhèn)村生活污水處理設施建設和管網延伸，穩(wěn)步提升農村生活污水治理水平。合理布點配建農村公廁，結合農房改善等新型社區(qū)建設，迅速啟動農村廁所革命。

（作者單位：江蘇省淮安市財政局）

責任編輯：欣文