張 虎

（南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，南京210037）

1 研究背景

林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展和工業(yè)化進程相關。早期天然林覆蓋率一般在50%～60%，歐洲通過伐木獲取回報率更高的田地，然后利用田地支持回報率更高的工業(yè)；工業(yè)化進程再把以薪材利用為特征的原始林業(yè)向工業(yè)用材為特征的傳統(tǒng)林業(yè)拉動，最終形成了對森林的培育、采伐及產(chǎn)品加工的工業(yè)化狀態(tài)，構成現(xiàn)代林業(yè)的基礎[1-2]。工業(yè)化作為中國一項長期經(jīng)濟戰(zhàn)略，國家林業(yè)發(fā)展也處于工業(yè)化進程的背景中，但根據(jù)本文有限的檢索，從工業(yè)與林業(yè)的部門視角關注林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展的理論研究相對較少，因此本文嘗試將工業(yè)化進程中的林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展內(nèi)生化，希望在我國工業(yè)水平日益提升情況下，為林業(yè)政策更好利用工業(yè)化促進林業(yè)發(fā)展提供可能的參考。

2 工業(yè)部門、天然林與林業(yè)經(jīng)濟部門

本節(jié)構建一個部門經(jīng)濟分析框架，為下節(jié)推導論林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展做準備。設某經(jīng)濟初始稟賦為天然林和工業(yè)部門，在這個經(jīng)濟里天然林具有免費消費的公地性質，工業(yè)部門存在資本回報率，要素收入分配符合成本收益原則，即資源配置符合經(jīng)濟效率不存在要素扭曲。在工業(yè)化進程中，若（A）工業(yè)部門消費天然林沒有突破生態(tài)承載力，即天然林再生產(chǎn)率高于工業(yè)部門涉林消耗率，相當于天然林用自然饋贈的生態(tài)紅利補貼了工業(yè)部門。若（B）工業(yè)部門消費天然林突破生態(tài)承載力，即工業(yè)部門涉林消耗率高于天然林再生產(chǎn)率，當率差很小時天然林短缺窗口使天然林投資產(chǎn)生回報率，資本開始投資“生產(chǎn)天然林”，專門“生產(chǎn)天然林”的資本形成林業(yè)經(jīng)濟部門。林業(yè)經(jīng)濟部門擁有產(chǎn)出的林產(chǎn)品產(chǎn)權，可以把林產(chǎn)品投放市場形成商品，即商品林及林權產(chǎn)生[3]，林業(yè)經(jīng)濟部門同樣可以進入天然林地進行消費。當率差很大時天然林進入存量消耗，這意味著天然林出現(xiàn)了界限，公地悲劇風險條件出現(xiàn)：成為公地和至少兩個（工業(yè)部門和林業(yè)經(jīng)濟部門）消耗者[4-5]，即對天然林的過度消費風險無法被兩部門化解，最終導致各自經(jīng)濟受損。公地悲劇的后果是大量林木短缺破壞了林木再生產(chǎn)的生態(tài)基礎，拉長了自然力對林木生產(chǎn)起作用的時間，如果無法找到外部貿(mào)易填空，只能利用衰退對沖，即工業(yè)部門中涉（天然）林部分退出市場。

林木供應不足，林業(yè)經(jīng)濟部門資本回報率變高，工業(yè)資本流向林業(yè)經(jīng)濟部門，一方面提升林業(yè)資本富裕度降低本部門資本回報率，一方面提升工業(yè)部門資本稀缺度增加本部門資本回報率，直到等量資本獲得等量利潤。商品林擴大再生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)結構再平衡后，商品林替代了天然林，經(jīng)濟由林業(yè)和工業(yè)兩部門組成，生態(tài)紅利消失。林業(yè)發(fā)展由自然力和工業(yè)化進程共同驅動。在長期若天然林恢復到情形（A）時，林產(chǎn)品供應過剩，林業(yè)經(jīng)濟部門資本回報率變低，資本回流工業(yè)部門以保持等量資本獲得等量利潤，林業(yè)經(jīng)濟部門的逆工業(yè)化導致商品林衰退，天然林替代商品林，經(jīng)濟再次產(chǎn)生生態(tài)紅利并回到天然林和工業(yè)部門狀態(tài)。在長期若天然林恢復到情形（B）時天然林、林業(yè)及工業(yè)部門有共存狀態(tài)窗口期，經(jīng)濟再次面臨公地悲劇和衰退風險，天然林或無法恢復。由于天然林再生產(chǎn)無法被經(jīng)濟內(nèi)生決定，通過公地悲劇為工業(yè)部門引入了衰退風險，公地悲劇與資本市場為林業(yè)經(jīng)濟部門制造了一個繁榮與衰退的外生“經(jīng)濟周期”風險，引起林業(yè)構成在天然林與商品林之間變動，林業(yè)生產(chǎn)在工業(yè)化與逆工業(yè)化之間變動。

3 林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展的理論分析

經(jīng)濟為對沖外部風險會內(nèi)生出社會計劃[6]，制定林業(yè)政策引導林業(yè)發(fā)展。政策目標可以是尋找外部貿(mào)易及化解公地悲劇。外部貿(mào)易同樣具有外生性，化解公地悲劇風險成為基本政策目標，一般通過限額管制和產(chǎn)權安排來實現(xiàn)[7]，并依據(jù)成本收益原則降低要素扭曲使政策運行時具有經(jīng)濟效率，有利于實現(xiàn)政策目標。根據(jù)分析框架，有以下政策或政策組合。

①補貼。補貼目的是讓經(jīng)濟運行在情形（A）中。經(jīng)濟需要建立相應金融與財稅機制，計算并購買用于補償?shù)牧之a(chǎn)品。這一政策有效的條件在于天然林再生產(chǎn)率不能低于實際消耗率，即生態(tài)紅利不能低于補貼成本，否則政策沒有紅利。維持天然林的好處是工業(yè)部門仍可得到部分生態(tài)紅利，作為受益方的工業(yè)部門付出稅收等制度成本。此時經(jīng)濟存在最優(yōu)解，即工業(yè)部門涉林消耗率等于天然林再生產(chǎn)率，天然林在事實上確權給了工業(yè)部門。工業(yè)部門開始自我限額管制，試圖將工業(yè)化進程中的耗林增量限制在天然林增量內(nèi)，但天然林生產(chǎn)率是外生變量，無法排除情形（B），公地悲劇風險仍然存在。當天然林發(fā)生短缺與生態(tài)補償不足時，工業(yè)或萎縮減少稅基維持資本回報率，并試圖回到情形（A）；或擴大對天然林消費對沖稅收，形成生態(tài)補償與稅收的負反饋，公地悲劇風險形成條件再次出現(xiàn)。公地悲劇使商品林得到發(fā)展機會，天然林覆蓋率最小值可以取到零。

②市場化。天然林初始林權確權給林業(yè)經(jīng)濟部門。根據(jù)科斯定理明確林權是重要的，兩部門付出稅收建立低交易成本的商品林要素市場和林權市場，利用市場理順要素收入分配，降低要素扭曲[12]。天然林初始林權也可確權給工業(yè)部門，若工業(yè)部門能讓經(jīng)濟運行在情形（A）中，市場化政策無效。但天然林發(fā)生短缺時商品林投資產(chǎn)生回報率，工業(yè)部門的天然林也要求獲取資本回報，無論是商品林投資還是天然林從工業(yè)部門游離出來成為商品林，都能產(chǎn)生林業(yè)經(jīng)濟部門，并通過市場和林權交易理順要素收入分配，林業(yè)發(fā)展同初始確權給林業(yè)經(jīng)濟部門一樣，獲取到商品林生產(chǎn)的資本生產(chǎn)率。市場化是通過取消公地避免公地悲劇，但公地消失后生態(tài)紅利也隨之消失。森林覆蓋率增減表現(xiàn)為商品林地變動，林業(yè)隨市場化與工業(yè)化進程發(fā)展。

③保護。保護天然林相當于取消生態(tài)紅利，天然林林權國有。可以逐步限制消費天然林，利用工業(yè)資本培育林業(yè)經(jīng)濟部門，擴大商品林生產(chǎn)。隨著商品林漸進填補天然林短缺邊際，公地悲劇風險被排除，市場上生態(tài)紅利消失。此時經(jīng)濟中多出一部分商品林，同時天然林被保護形成生態(tài)儲蓄。森林覆蓋率增減由天然林地與商品林地變動決定，商品林隨工業(yè)化進程發(fā)展。

在短期，補貼政策適宜天然林脆弱的情形，在沒有外部轉移支付情況下，至少需要與政策②組合使用，因為在天然林充足公地界限未顯時，缺乏受益方?jīng)]有稅收基礎，相當于工業(yè)部門單向補貼天然林，徒增工業(yè)化成本；反之天然林脆弱時不補貼，則相當于天然林存量補貼了工業(yè)部門，降低工業(yè)化成本，但缺少市場條件無法形成商品林，引發(fā)工業(yè)衰退風險。政策②需要資本市場、財稅體制與林權交易等市場化條件，是商品林發(fā)展的基礎，但生態(tài)紅利消失提升了工業(yè)化成本。通常情況下，天然林全部確權會過快降低工業(yè)擴大再生產(chǎn)的資本累積，提高工業(yè)化成本，部分確權是有利的，這需要政策③的配合，否則剩余天然林會替代商品林。政策③中受益方是林業(yè)經(jīng)濟部門，同樣也需要與政策②組合使用，培育商品林市場，通過交易將部分商品林填補至原先工業(yè)涉天然林部分，以降低要素扭曲；如果商品林林權全部被工業(yè)部門交易獲取，林業(yè)經(jīng)濟部門變成工業(yè)部門的一部分，林業(yè)發(fā)展呈工業(yè)化生產(chǎn)的現(xiàn)代林業(yè)狀態(tài)。理論上，在長期如果出現(xiàn)天然林過剩導致現(xiàn)有政策無利可圖，經(jīng)濟重新回到天然林和工業(yè)部門狀態(tài)，給定公地悲劇條件下再次產(chǎn)生“補貼+市場化+保護”為組合的林業(yè)政策。

4 中國的工業(yè)化、林業(yè)政策與林業(yè)發(fā)展

根據(jù)理論研究結果，工業(yè)國林業(yè)政策可以直接或間接地歸納為“補貼+市場化+保護”這三種政策的組合，如何利用市場引導工業(yè)資本提升商品林生產(chǎn)率，并權衡補貼和保護天然林對工業(yè)化造成的成本增加與減少，在現(xiàn)實中就體現(xiàn)為尋找降低要素扭曲的制度安排，引導不同主體促進林業(yè)發(fā)展。對于非工業(yè)化國家尤其是大國而言，林業(yè)資本生產(chǎn)率缺乏比較優(yōu)勢，市場化會引起林產(chǎn)品外流支持工業(yè)國工業(yè)升級，補貼來源主要依賴勞動生產(chǎn)率，林業(yè)保護又不利于支持本地工業(yè)化，因此工業(yè)化成為建立有效林業(yè)政策和推動林業(yè)發(fā)展的基礎。

工業(yè)化是中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基本選項，體現(xiàn)在五年規(guī)劃里，分為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)（“一五”至“五五”）、輕工業(yè)和重工業(yè)協(xié)調(diào)（“六五”到“九五”）、新型工業(yè)化（“十五”至今）等幾個階段[13-14]，經(jīng)歷了從初步構造獨立完整的工業(yè)體系到全面提升工業(yè)水平的過程。工業(yè)化使天然林成為生產(chǎn)資料，也提供了公地悲劇的形成條件，部門經(jīng)濟內(nèi)生出對商品林林權安排的市場化需求。林業(yè)早期體現(xiàn)在“農(nóng)、林、牧”里[15]，但農(nóng)牧產(chǎn)出易于事實確權，林業(yè)產(chǎn)出和勞動投入相關度不如農(nóng)牧，尤其是在農(nóng)地總體碎片化的鄉(xiāng)村經(jīng)濟里，大片林地在缺少工業(yè)化生產(chǎn)工具時更加依賴非個體勞動，林權權屬偏向國家和集體安排[16]。土改時大面積林地歸國家所有，小面積林地本著經(jīng)營方便和有利生產(chǎn)劃撥集體和個人[17]。但市場機制缺乏不僅導致商品林發(fā)展緩慢，也使國有林權處于模糊與所有者缺位狀態(tài)。林業(yè)政策方面沒有專門的森林法，計劃外砍伐現(xiàn)象普遍，相當于林業(yè)經(jīng)濟部門補貼工業(yè)部門。從整體來看，中國森林覆蓋率在解放前約8.6%，計劃經(jīng)濟結束時約12.98%，林業(yè)發(fā)展基本依賴自然力和勞動力[18]。

1978 年中國改革開放，即對外開放和對內(nèi)改革。對外，重工業(yè)累積了生產(chǎn)資料基礎，輕工業(yè)和重工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展成為可能，中國不再以初級原材料提供者進入國際分工，為林業(yè)發(fā)展構建了護城河；對內(nèi)，市場化改革為林業(yè)發(fā)展提供了市場機制，使林業(yè)有了資本生產(chǎn)率，為“補貼+市場化+保護”實現(xiàn)具體安排提供了條件。中國1985年實施的《森林法》將“加快國土綠化”作為一個政策目標，規(guī)定了“用材林的消耗量低于生長量的原則”，并要求劃定自然保護區(qū)保護天然林[19]，“補貼+保護”的安排出現(xiàn)。但商品林發(fā)展除工業(yè)資本外還需更完善的市場機制支撐?！鞍宋濉逼陂g（1992年）價格闖關成功，確立了市場作為要素價格形成的機制，1998 年修正《森林法》允許林權轉讓[20]，為商品林發(fā)展提供了“市場化”基礎，“補貼+市場化+保護”的政策組合初步顯現(xiàn)，實踐林業(yè)發(fā)展的市場主體與政府主體也日益明確，有利于減少要素扭曲提升林業(yè)發(fā)展效率。與此同時新型工業(yè)化通過提升林業(yè)技術裝備和信息化水平，進一步增強林業(yè)生產(chǎn)力，森林覆蓋率在“十二五”完成時（2015 年）為21.66%，“十三五”（2016—2020 年）森林覆蓋率目標為23.04%，中國成為全球森林資源增長最快的國家。

2020 年是“十三五”收官之年，也是新《森林法》出臺之年。新《森林法》仍然將“加快國土綠化”作為一個政策目標，按“采伐消耗量低于林木生長量和森林分類經(jīng)營”的原則進行經(jīng)理，建立相應的生態(tài)補償基金；全面保護天然林，并建立財稅、金融等支撐體系；林權方面，承包經(jīng)營方可以流轉林地經(jīng)營權、林木所有權和使用權。新《森林法》進一步理順了成本收益主體的一致性，有利于化解要素扭曲，“補貼+市場化+保護”組合清晰顯現(xiàn)，為促進林業(yè)發(fā)展提供了現(xiàn)實有效的制度安排?！笆濉钡囊粋€工業(yè)化目標是提升中國整體工業(yè)水平，在整體工業(yè)水平上升中，新《森林法》有利于商品林經(jīng)營主體更新生產(chǎn)資料，拉動整體林業(yè)生產(chǎn)率；天然林受益人為全社會，有利于政府更好地發(fā)揮補貼和保護作用。

5 總結

通過構建一個擁有天然林和工業(yè)部門的經(jīng)濟體，從理論上推導工業(yè)化進程中的林業(yè)政策和林業(yè)發(fā)展的可能情形，并用于分析中國發(fā)展林業(yè)的經(jīng)驗。研究表明，工業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟兩部門化解工地悲劇內(nèi)生出“補貼+市場化+保護”的林業(yè)政策組合，具體表現(xiàn)為通過財稅、林權交易、金融交易[21]等市場機制建設降低要素扭曲，確保林業(yè)政策組合的有效運行[22-23]。在經(jīng)驗分析部分，用五年規(guī)劃作為工業(yè)化進程的參照系，以1985 年和2020年《森林法》中“加快國土綠化”作為林業(yè)政策參考目標，森林覆蓋率作為林業(yè)發(fā)展參考值，可以觀察到在中國工業(yè)化進程中，林業(yè)政策存在“補貼+市場化+保護”的建設思路，在實踐中具體表現(xiàn)為發(fā)展商品林時，林業(yè)政策的制定修訂有利于使市場在資源配置中起決定性作用；發(fā)展天然林時，林業(yè)政策的制定修訂有助利于更好發(fā)揮政府的補貼和保護作用。森林覆蓋率的長期提升表明政策運行有經(jīng)濟效率支撐，有利于實現(xiàn)“加快國土綠化”的目標。