孟 露

〔安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000〕

人防工程具有防護(hù)功能，前期以單建人防工程為主，是為了保障戰(zhàn)時(shí)人員和物資掩蔽、醫(yī)療救護(hù)等需要而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，投資主體往往是國(guó)家或政府，其所有權(quán)主體可明確認(rèn)定為國(guó)家或地方政府。[1]隨著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以戰(zhàn)時(shí)保護(hù)為目的單建人防工程逐漸減少，取而代之的是兼具防護(hù)和收益功能的結(jié)建人防工程。我國(guó)法律明確要求在修建新型建筑的時(shí)候必須修建地下人防工程。(1)《人民防空法》第22條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。”第48條規(guī)定：“城市新建民用建筑，違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室的，由縣級(jí)以上人民政府人民防空主管部門對(duì)當(dāng)事人給予警告，并責(zé)令限期修建，可以并處10萬(wàn)元以下的罰款。”實(shí)踐中，結(jié)建人防工程主要以住宅小區(qū)地下室形式存在，為了避免非戰(zhàn)時(shí)閑置，充分發(fā)揮地下室的經(jīng)濟(jì)效益，開(kāi)發(fā)商往往將人防工程直接改造成地下車庫(kù)，以住宅小區(qū)人防車庫(kù)的形式存在。法律對(duì)于結(jié)建人防工程的所有權(quán)歸屬無(wú)明確規(guī)定，出現(xiàn)了有關(guān)人防工程使用費(fèi)、維修管理費(fèi)收取的爭(zhēng)議，[2]引發(fā)了關(guān)于其產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)等諸多問(wèn)題的糾紛。司法實(shí)踐中也出現(xiàn)裁判不一的情況，引起了許多爭(zhēng)議。

一、人防車庫(kù)權(quán)屬糾紛的司法實(shí)踐

筆者在法律案例網(wǎng)站(2)Open Law裁判文書(shū)檢索:http://openlaw.cn/;無(wú)訟案例：https://www.itslaw.com/bj.分別以“人防車庫(kù)”“人防車庫(kù)、所有權(quán)”“人防車庫(kù)、租賃合同”“人防車庫(kù)-建筑施工合同” 為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，限定文書(shū)類型為判決書(shū)，對(duì)于共同代表訴訟只選取一個(gè)判決書(shū)，篩除與人防車庫(kù)糾紛無(wú)關(guān)的案例，選擇終審判決，最后共整理90個(gè)案例，涉及人防地下車位的所有權(quán)確權(quán)糾紛、投資收益權(quán)糾紛、買賣合同糾紛、租賃合同糾紛，總體來(lái)看主要涉及兩方面，即因人防工程的所有權(quán)認(rèn)定產(chǎn)生的糾紛和因人防工程的使用權(quán)認(rèn)定產(chǎn)生的糾紛。

在90個(gè)案例中，有18份判決書(shū)認(rèn)為人防車庫(kù)的所有權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有，占20%；5份判決書(shū)認(rèn)為業(yè)主是人防車庫(kù)的所有權(quán)人，占5.6%;11份判決書(shū)認(rèn)為人防車庫(kù)所有權(quán)歸國(guó)家,占12.2%;1份判決書(shū)認(rèn)為應(yīng)由開(kāi)發(fā)商和業(yè)主按比例享有所有權(quán)，占1.1%;55份判決書(shū)未提及所有權(quán)問(wèn)題,占61.1%。

1.人防車庫(kù)所有權(quán)糾紛的司法認(rèn)定及依據(jù)

(1)所有權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有的認(rèn)定及其依據(jù)。司法認(rèn)定開(kāi)發(fā)商是人防車庫(kù)的所有權(quán)人的依據(jù)是：系爭(zhēng)車庫(kù)的建筑面積未分?jǐn)傔M(jìn)公用建筑面積，故可證明系爭(zhēng)地下車庫(kù)非小區(qū)建筑物區(qū)分所有權(quán)的公共部分，未分?jǐn)偟叫^(qū)業(yè)主的購(gòu)房款中；(3)昭通市昭陽(yáng)區(qū)人民法院(2018)云0602民初543號(hào)；上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號(hào)。開(kāi)發(fā)商即被上訴人與購(gòu)買該小區(qū)新建住宅的業(yè)主就涉案民防工程之所有權(quán)未作約定；(4)上海市第一中級(jí)人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號(hào)；昭通市昭陽(yáng)區(qū)人民法院(2018)云0602民初543號(hào)。地下層車位由規(guī)劃部門批準(zhǔn)，系被告方投資修建，并且該車位已登記在被告泰合置業(yè)公司名下，屬于初始取得；(5)四川省南充市人民法院(2018)川1302民初3879號(hào)。根據(jù)人防車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)證，可以認(rèn)定涉案人防車庫(kù)為被告房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所有；(6)湖南省長(zhǎng)沙市人民法院(2015)雨民初字第00446-00503號(hào)；上海市浦東新區(qū)人民法院(2014)浦民二(商)初字第1040號(hào)；上海市第一中級(jí)人民法院(2016)滬01民終13212號(hào)。商品房買賣合同約定人防工程所有權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有，且約定并未違反法律法規(guī)強(qiáng)制性效力性規(guī)定；(7)廣東省東莞市中級(jí)人民法院(2017)粵19民終6879號(hào)。小區(qū)業(yè)主或業(yè)委會(huì)無(wú)法證明人防工程是全體業(yè)主共同投資建造；(8)廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠中法民四終字第153號(hào)。地下人房車庫(kù)登記在開(kāi)發(fā)商名下，并且取得了房地產(chǎn)權(quán)證；(9)上海市浦東新區(qū)人民法院(2010)浦行初字第286號(hào)。開(kāi)發(fā)商通過(guò)人民防空辦公室的審批后，繳納了人防工程易地建設(shè)費(fèi)，改變了人防車庫(kù)的性質(zhì)和屬性。(10)甘肅省岷縣人民法院(2018)甘1126民初735號(hào)。

司法判決認(rèn)定人防車庫(kù)所有權(quán)歸開(kāi)發(fā)商的理由主要有約定所有說(shuō)、面積分?jǐn)傉f(shuō)、成本分?jǐn)傉f(shuō)和產(chǎn)權(quán)所有說(shuō)。約定所有說(shuō)主張人防車庫(kù)的歸屬應(yīng)由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定，若在合同中明確約定所有權(quán)歸屬的應(yīng)依約定，未約定的歸開(kāi)發(fā)商所有。面積分?jǐn)傉f(shuō)通過(guò)認(rèn)定系爭(zhēng)車庫(kù)的建筑面積是否分?jǐn)傔M(jìn)公用建筑面積，來(lái)證明系爭(zhēng)地下車庫(kù)是否為小區(qū)建筑物區(qū)分所有權(quán)的公共部分。成本分?jǐn)傉f(shuō)是指開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)人防工程后，在銷售時(shí)是否將建設(shè)成本攤?cè)胄^(qū)項(xiàng)目核算，將該成本轉(zhuǎn)移由小區(qū)業(yè)主承擔(dān)，法院常以業(yè)主或業(yè)委會(huì)無(wú)法證明成本被分?jǐn)偟叫^(qū)項(xiàng)目核算為由，認(rèn)定所有權(quán)歸開(kāi)發(fā)商。繳納人防工程易地建設(shè)費(fèi)的司法案例亦是成本分?jǐn)傉f(shuō)的延伸。

(2)所有權(quán)歸業(yè)主所有的認(rèn)定及其依據(jù)。所有權(quán)歸業(yè)主的司法判決認(rèn)定理由如下：人防車庫(kù)應(yīng)認(rèn)定為小區(qū)公用設(shè)施用房，權(quán)屬應(yīng)歸全體業(yè)主共同所有；(11)江蘇省南京市中級(jí)人民法院(2016)蘇01民終3675號(hào)。開(kāi)發(fā)商自認(rèn)涉案小區(qū)房產(chǎn)預(yù)售合同中并沒(méi)有對(duì)停車場(chǎng)權(quán)益作出約定，因此涉案小區(qū)地下停車位應(yīng)歸屬于全體業(yè)主；(12)廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2016)粵03民終3713號(hào)。開(kāi)發(fā)商未能證明其未將人防工程建設(shè)成本分?jǐn)偟缴唐贩炕鶞?zhǔn)銷售價(jià)格中；(13)江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院(2017)蘇02民終2052號(hào)。地下車庫(kù)的面積計(jì)入了公攤面積，應(yīng)屬業(yè)主共有部分；(14)北京市朝陽(yáng)區(qū)(2017)京0105民初59987號(hào)。雙方約定歸業(yè)主所有。(15)廣東省東莞市中級(jí)人民法院(2017)粵19民終8346號(hào)。

此種觀點(diǎn)的理論依據(jù)有兩種。一是約定所有說(shuō)，即雙方約定人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸業(yè)主所有。二是業(yè)主共有說(shuō)，即住宅小區(qū)的地下人防工程在后續(xù)的銷售過(guò)程中，已轉(zhuǎn)移給業(yè)主，不應(yīng)當(dāng)在開(kāi)發(fā)商已通過(guò)銷售收回成本的情況下再賦予其所有權(quán)。

(3)所有權(quán)由開(kāi)發(fā)商和業(yè)主按比例享有的認(rèn)定及依據(jù)。在90個(gè)案例中，僅有1個(gè)司法判決認(rèn)定由業(yè)主和開(kāi)發(fā)商按比例享有所有權(quán)，判決理由為“涉案小區(qū)的地下車庫(kù)11個(gè)車位中有15%的建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)商品房成本，應(yīng)認(rèn)定相應(yīng)15%的面積即126平方米的地下車位系涉案小區(qū)全體業(yè)主投資”。(16)江蘇省南京市中級(jí)人民法院(2017)蘇01民終2721號(hào)。這種司法觀點(diǎn)體現(xiàn)的是成本分?jǐn)傉f(shuō)，通過(guò)對(duì)人防車庫(kù)成本承擔(dān)者的認(rèn)定來(lái)確定所有權(quán)人。

(4)所有權(quán)歸國(guó)家所有的認(rèn)定及其依據(jù)。司法判決認(rèn)定所有權(quán)歸國(guó)家的理由較為單一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防空法》第2條“人民防空是國(guó)防的組成部分”和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第52條“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”，判決認(rèn)定人防車位屬于人防工程，人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有。(17)廣西壯族自治區(qū)欽州市中級(jí)人民法院(2015)欽民一終字第306號(hào)；貴州市遵義市中級(jí)人民法院(2017)黔03民終7247號(hào)；遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2014)沈中民二終字第1778號(hào)；山東省青島市人民法院(2014)城民初字第3383號(hào)；黑龍江省沈陽(yáng)市人民法院(2015)沈中民二終字第1146號(hào)；內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級(jí)人民法院(2018)內(nèi)05民終934號(hào)；山東省威海市中級(jí)人民法院(2016)魯10民終2070號(hào)。相關(guān)11份判決書(shū)中有9份直接判決所有權(quán)歸國(guó)家，亦有2份判決書(shū)認(rèn)定產(chǎn)權(quán)歸人防車庫(kù)所在地民防辦公室。(18)上海市第一中級(jí)人民法院(2016)滬01民終12348號(hào)；上海市浦東新區(qū)人民法院(2017)滬0115民初65378號(hào)。

2.人防車庫(kù)投資收益權(quán)糾紛的司法見(jiàn)解

司法判例中對(duì)投資收益權(quán)的爭(zhēng)議主要來(lái)源于對(duì)投資者的認(rèn)定，可分為兩種司法觀點(diǎn)：業(yè)主享有投資收益權(quán)和開(kāi)發(fā)商享有投資收益權(quán)。在90個(gè)司法案例中，共有6個(gè)司法判決確認(rèn)業(yè)主享有人防車庫(kù)的投資收益權(quán)，享有占有、投資及收益的權(quán)利；有66個(gè)司法判決確認(rèn)開(kāi)發(fā)商享有人防車庫(kù)的投資收益權(quán)；另有18個(gè)案例未提及投資收益權(quán)的歸屬。

認(rèn)定業(yè)主享有投資收益權(quán)的依據(jù)有：業(yè)主享有人防車庫(kù)的所有權(quán)；(19)江蘇省南京市中級(jí)人民法院(2016)蘇01民終3675號(hào)。開(kāi)發(fā)商不能證明其是人防車庫(kù)的投資者，因而應(yīng)由業(yè)主委員會(huì)享有租金收益；(20)安徽省蕪湖市(2016)皖0202民初45號(hào)；江蘇省徐州市中級(jí)人民法院(2015)徐民終字第4807號(hào)；江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院(2017)蘇02民終2052號(hào)。人防車庫(kù)計(jì)入小區(qū)公攤面積，應(yīng)由業(yè)主享有投資收益權(quán)。(21)北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院(2017)京0105民初59987號(hào)。

業(yè)主享有投資收益權(quán)的判決主要依據(jù)為《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第74條，(22)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第74條：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足主業(yè)的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定。亦有根據(jù)地方性法規(guī)做出的判決，如某案例就引用了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第13條第2款(23)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第13條第2款規(guī)定：房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓合同對(duì)停車場(chǎng)、廣告權(quán)益沒(méi)有特別約定的，停車場(chǎng)、廣告權(quán)益隨房地產(chǎn)同時(shí)轉(zhuǎn)移；有特別約定的，經(jīng)房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)初始登記，由登記的權(quán)利人擁有。證明業(yè)主享有投資收益權(quán)。除此之外，法院往往依據(jù)成本分?jǐn)傉f(shuō)、面積分?jǐn)傉f(shuō)等觀點(diǎn)認(rèn)定業(yè)主享有投資收益權(quán)。

認(rèn)定開(kāi)發(fā)商享有投資收益權(quán)的依據(jù)有：開(kāi)發(fā)商享有人防車庫(kù)的所有權(quán)；按照《中華人民共和國(guó)防空法》確立的“誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)收益、誰(shuí)維護(hù)”原則，認(rèn)定開(kāi)發(fā)商應(yīng)為涉案人防地下車庫(kù)的投資者，享有涉案人防地下車庫(kù)租金收益的投資收益權(quán)；(24)湖北省武漢市中級(jí)人民法院(2017)鄂01民終2669號(hào)；上海市第一中級(jí)人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號(hào)。開(kāi)發(fā)商辦理了人防工程平時(shí)使用權(quán)證，依法享有投資收益權(quán)；(25)廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠香法民三初字第404號(hào)。開(kāi)發(fā)商事實(shí)上是人防車庫(kù)的投資建造者，無(wú)論其是否將成本分?jǐn)偟秸麄€(gè)小區(qū)的建設(shè)成本，都無(wú)法將小區(qū)業(yè)主轉(zhuǎn)換為投資者；(26)廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2015)珠香法民三初字第404號(hào)。開(kāi)發(fā)商是人防車庫(kù)的投資建造者，未將成本分?jǐn)偟秸麄€(gè)小區(qū)的建設(shè)成本中，也未將面積分?jǐn)偟叫^(qū)建設(shè)面積中；(27)福建省南平市中級(jí)人民法院(2016)閩0722民初1695號(hào)。雖然人防車庫(kù)所有權(quán)歸國(guó)家所有，但是不影響投資人使用收益權(quán)的行使，開(kāi)發(fā)商為防空工程的投資者，未改變防空工程的平時(shí)用途，對(duì)地下車位享有收益權(quán)。(28)山東省威海市中級(jí)人民法院(2016)魯10民終2070號(hào)。

對(duì)人防車庫(kù)投資收益權(quán)的爭(zhēng)議主要集中在人防車庫(kù)是否應(yīng)以租賃形式由廣大業(yè)主使用，以及人防車庫(kù)的租金應(yīng)由開(kāi)發(fā)商享有還是業(yè)主(業(yè)委會(huì))享有。法院通常依據(jù)《物權(quán)法》第74條、《中華人民共和國(guó)人民防空法》第5條，也有引用地方性法規(guī)的，如某案例引用《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條(29)《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。民防工程的所有權(quán)登記，按照本市房地產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。用以證明投資收益權(quán)應(yīng)歸開(kāi)發(fā)商所有。此外，法院往往也依據(jù)成本分?jǐn)傉f(shuō)、面積分?jǐn)傉f(shuō)和投資收益說(shuō)等認(rèn)定開(kāi)發(fā)商擁有投資收益權(quán)。

對(duì)上述案例梳理后可以看出，實(shí)踐中對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)地下人防車庫(kù)的權(quán)屬界定存在較大爭(zhēng)議，主要集中在對(duì)人防車庫(kù)的所有權(quán)認(rèn)定上。司法案例中對(duì)人防車庫(kù)所有權(quán)歸屬具有較大的分歧，呈現(xiàn)出司法適用方法和裁判結(jié)果不統(tǒng)一的現(xiàn)象。第一，同案不同判。例如，針對(duì)未對(duì)涉案人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)做出約定的情況，有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商，(30)(2013)浦民一(民)初字第23317號(hào)。有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主。(31)廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2016)粵03民終3713號(hào)。第二，同果不同因。如上所述，將產(chǎn)權(quán)歸于開(kāi)發(fā)商或業(yè)主時(shí)，其法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)往往不同。有的法院依據(jù)地方性法規(guī)和司法解釋做出判決，有的卻只依據(jù)法律做出判決。第三，同理不同判。同樣是根據(jù)面積分?jǐn)傉f(shuō)和成本分?jǐn)傉f(shuō)的觀點(diǎn)，不同法院卻做出不同的判決，在雙方均沒(méi)有明確證據(jù)證明分?jǐn)偸聦?shí)的情況下，有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商，(32)廣西壯族自治區(qū)百色市中級(jí)人民法院(2016)桂10民終2421號(hào)。有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主。(33)江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院(2017)蘇02民終2052號(hào)。對(duì)于類似案情，有的司法案例將人防車庫(kù)認(rèn)定為主要公共建筑配套設(shè)施而歸業(yè)主所有，有的卻認(rèn)定為獨(dú)立于小區(qū)的構(gòu)造歸國(guó)家或開(kāi)發(fā)商所有。(34)上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號(hào)。此外，同樣將人防車庫(kù)認(rèn)定為主要公共建筑配套設(shè)施的情況下，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人分別為開(kāi)發(fā)商和業(yè)主的判決。(35)上海市第一中級(jí)人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號(hào)；參見(jiàn)江蘇省南京市中級(jí)人民法院(2016)蘇01民終3675號(hào)。對(duì)于司法案例中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象，需要從法律規(guī)則和司法實(shí)踐角度檢視，尋求問(wèn)題的根源，進(jìn)而思考解決之策。

二、人防車庫(kù)權(quán)屬混亂的原因及分析

1.立法方面的不足

(1)上位法缺失。人防車庫(kù)糾紛涉及的法律主要有《物權(quán)法》《防空法》《國(guó)防法》，但均無(wú)人防車庫(kù)所有權(quán)的明確規(guī)定，這也是司法實(shí)踐中對(duì)人防車庫(kù)所有權(quán)認(rèn)定存在較大差異的主要原因，也是樣本中62%的判決書(shū)未提及所有權(quán)歸屬的主要原因。

《物權(quán)法》第74條第3款確立了住宅小區(qū)內(nèi)車位歸業(yè)主所有的情形，(36)《物權(quán)法》第74條第3款：占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。其適用的前提是小區(qū)業(yè)主“共有”的道路或場(chǎng)地。人防車位屬于地下車位，具有使用和構(gòu)造上的獨(dú)立性。《物權(quán)法》第136條的建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度使地下車庫(kù)所占用的土地使用權(quán)從業(yè)主共有的土地使用權(quán)中分離成為可能，地下車庫(kù)也無(wú)需依賴宗地使用權(quán)，演變成可以與業(yè)主土地使用權(quán)相分離的獨(dú)立物。[3]因此，無(wú)法適用《物權(quán)法》第74條第3款認(rèn)定人防車庫(kù)所有權(quán)屬于業(yè)主。

《防空法》第2條(37)《防空法》第2條第1款：人民防空是國(guó)防的組成部分。國(guó)家根據(jù)國(guó)防需要，動(dòng)員和組織群眾采取防護(hù)措施，防范和減輕空襲危害。和《國(guó)防法》第37條第2款(38)《國(guó)防法》第37條第2款：國(guó)防資產(chǎn)歸國(guó)家所有。常被法院結(jié)合后認(rèn)定人防車庫(kù)屬于國(guó)家所有。但是《防空法》第2條僅從功能上對(duì)人民防空屬于國(guó)防做出界定，并非產(chǎn)權(quán)上的規(guī)定，不可由此得出人防車庫(kù)屬于國(guó)家所有。此外，引起爭(zhēng)議的人防車庫(kù)往往是結(jié)建人防車庫(kù)，投資主體并非國(guó)家，不具備“國(guó)家投入資金、劃撥土地”這一前提條件，不應(yīng)屬于國(guó)防資產(chǎn)。不能適用《國(guó)防法》第37條的規(guī)定，推定結(jié)建人防工程為國(guó)家所有。[4]從這兩部法律都無(wú)法得出人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有的結(jié)論。

綜觀現(xiàn)有的三部法律，都存在對(duì)人防車庫(kù)所有權(quán)規(guī)定的空白?！斗揽辗ā返?條確立了“誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”的原則，僅確立人防車庫(kù)的投資收益權(quán)人為投資者。法律未對(duì)投資者做出明確界定，是采用原始投資的觀點(diǎn)還是適用投資轉(zhuǎn)移的觀點(diǎn)也存在模糊性。

(2)下位法立法沖突。除了上位法存在模糊且缺失的情況外，下位法在界定人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)方面也存在彼此矛盾的情形。下位法對(duì)人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)的界定可分為三種情況：一是沿襲上位法的模式，并未明確人防車庫(kù)所有權(quán)歸屬，僅規(guī)定投資者享有使用、收益的權(quán)利，但對(duì)如何界定投資者沒(méi)有明確的規(guī)定，如《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)人民防空法>辦法》《北京市人民防空條例》《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》。(39)《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)人民防空法>辦法》第13條：人民防空工程，戰(zhàn)時(shí)必須服從防空需要，統(tǒng)一調(diào)配使用；在平時(shí)可按有償使用的原則開(kāi)發(fā)利用，收益歸投資者所有?！侗本┦腥嗣穹揽諚l例》第15條：鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人投資人民防空工程建設(shè)。人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》第2條第3款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過(guò)多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)。人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！倍敲鞔_開(kāi)發(fā)商可以獲得人防車庫(kù)所有權(quán)，如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》。(40)《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)?！逗鲜∪嗣穹揽展こ坍a(chǎn)權(quán)管理辦法》第9條：人防工程所有權(quán)初始登記權(quán)利人為人防工程建設(shè)單位。三是規(guī)定國(guó)家享有人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)，如《沈陽(yáng)市人防工程國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》《本溪市人民防空工程建設(shè)維護(hù)與使用管理辦法》。(41)《沈陽(yáng)市人防工程國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》第7條人防工程國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定原則。(一)國(guó)家依法取得和認(rèn)定的，或者國(guó)家以各種形式投資修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國(guó)有；(二)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合城市民用建筑修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國(guó)有；(三)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，用收取的人防工程易地建設(shè)費(fèi)修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國(guó)有?！侗鞠腥嗣穹揽展こ探ㄔO(shè)維護(hù)與使用管理辦法》第11條：“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)修建防空地下室的，所需資 金由建設(shè)單位籌措，列入建設(shè)項(xiàng)目總投資，并納入各級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃，其建筑面積單列，不計(jì)入地面建筑總面積?！?/p>

地方性法規(guī)對(duì)人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題規(guī)定不一，在具體適用時(shí)自然產(chǎn)生各地實(shí)踐不同的情況。法院常常直接引用地方性法規(guī)或受到地方性法規(guī)的影響，做出不同的判決。

2.人防車庫(kù)權(quán)屬的理論爭(zhēng)議及分析

(1)開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)。與司法實(shí)踐相對(duì)應(yīng)，理論上也存在人防車庫(kù)所有權(quán)應(yīng)歸開(kāi)發(fā)商所有的觀點(diǎn)。支持此觀點(diǎn)的理由主要有以下幾個(gè)種：第一，《人民防空法》確立了“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的基本原則?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》第25條規(guī)定了地下工程“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的原則，建設(shè)單位可以依法對(duì)地下工程進(jìn)行處分。因此，根據(jù)法律體系相一致慣例，可為人防車庫(kù)所有權(quán)歸投資者即開(kāi)發(fā)商所有提供依據(jù)。[5]第二，《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則(試行)》第9條規(guī)定了地下人防工程應(yīng)從商品房整體建筑面積中扣除，(42)《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則》第9條：商品房整棟銷售，商品房的銷售面積即為整棟商品房的建筑面積(地下室作為人防工程的,應(yīng)從整棟商品房的建筑面積中扣除)。人防工程不計(jì)入公攤面積。因此，開(kāi)發(fā)商實(shí)際上是自己承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)成本，人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)歸業(yè)主所有，應(yīng)歸開(kāi)發(fā)商所有。第三，一些地方性法規(guī)規(guī)定人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有。如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條規(guī)定，“民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)?！钡谒模鳛榻Y(jié)建人防工程的地下室并不計(jì)容積率。按照《物權(quán)法》第136條的規(guī)定，土地使用權(quán)可以分層設(shè)立，即不同結(jié)構(gòu)和層級(jí)的土地使用權(quán)可以歸屬不同主體。[6]

首先，《城市地下空間開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》是部門規(guī)章，且僅為管理性規(guī)定，無(wú)法規(guī)定更深層次的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，以此作為判斷開(kāi)發(fā)商為建設(shè)單位所有權(quán)人的依據(jù)并不充分。即便以此為由確定投資者為所有權(quán)人，但開(kāi)發(fā)商能否成為人防車庫(kù)的投資者仍存在爭(zhēng)議。其次，即便管理規(guī)定明確要求開(kāi)發(fā)商應(yīng)在商品房整體面積中扣除人防車庫(kù)的面積，實(shí)際操作中開(kāi)發(fā)商是否扣除公攤面積仍存在模糊性。在樣本案例中，絕大部分法院都要求主張權(quán)利方對(duì)公攤面積是否包括人防車庫(kù)提供證明，(43)遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2016)遼01民終5142號(hào)。并且亦有開(kāi)發(fā)商因未提供證據(jù)證明人防車庫(kù)面積未計(jì)入公攤面積而敗訴。(44)北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院(2017)京0105民初59987號(hào)。最后，地方性法規(guī)位階較低，無(wú)法成為確定產(chǎn)權(quán)的依據(jù)。而且，上述規(guī)定也僅是管理性規(guī)定，不應(yīng)也無(wú)權(quán)規(guī)定產(chǎn)權(quán)歸屬。

(2)業(yè)主所有說(shuō)。業(yè)主應(yīng)成為人防車庫(kù)所有權(quán)人的觀點(diǎn)主要有以下理由：第一，隨著商品房的售出，業(yè)主成為住宅小區(qū)的真正投資者。[7]小區(qū)人防工程的建筑成本已分?jǐn)偟降孛嫔唐贩抠?gòu)房款中，開(kāi)發(fā)商的初始投資已轉(zhuǎn)向業(yè)主的最終投資，業(yè)主是實(shí)質(zhì)上的投資建設(shè)者，應(yīng)擁有產(chǎn)權(quán)。第二，從《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》第六章(45)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》：凡國(guó)家確定的一、二類人防重點(diǎn)城市均應(yīng)按國(guó)家人防部門的有關(guān)規(guī)定配建防空地下室，并應(yīng)遵循平戰(zhàn)結(jié)合的原則，與城市地下空間規(guī)劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排。將居住區(qū)使用部分的面積，按其使用性質(zhì)納入配套公建?？梢钥闯?，人防地下室屬于配套公建，在和平時(shí)期由人防地下室改建的停車庫(kù)(位)不屬于開(kāi)發(fā)商可以買賣的獨(dú)立車庫(kù)。

業(yè)主所有說(shuō)混淆了購(gòu)買行為與投資行為。[4]在開(kāi)發(fā)商與業(yè)主之間形成的是商品房買賣合同關(guān)系，業(yè)主主觀上僅具有購(gòu)買商品房的意愿，無(wú)投資意愿，將購(gòu)買行為擴(kuò)大解釋為投資行為未免牽強(qiáng)。此外，業(yè)主并不一定承擔(dān)了小區(qū)人防工程的建筑成本。因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品房?jī)r(jià)格并不是簡(jiǎn)單由成本來(lái)決定。商品房作為商品的一種，其價(jià)格也和其他商品一樣由市場(chǎng)決定。開(kāi)發(fā)商為了追求最大利潤(rùn)，可能高于成本的幾倍銷售，也可能為了適應(yīng)市場(chǎng)需求低于成本賠本拋售。同時(shí)，商品房?jī)r(jià)格未必包含附屬設(shè)施的價(jià)格。最后，所謂“建筑面積分?jǐn)偤徒ㄔO(shè)成本分?jǐn)偂?，在司法?shí)踐中幾乎無(wú)法證明，此次樣本案例中，判決歸開(kāi)發(fā)商所有的18個(gè)司法判決，有16個(gè)都因業(yè)主無(wú)法證明建筑面積和建設(shè)成本已分?jǐn)傆蓸I(yè)主承擔(dān)，而判決歸開(kāi)發(fā)商所有，剩余2個(gè)案例則是因人防車庫(kù)產(chǎn)權(quán)證明確載明使用權(quán)歸開(kāi)發(fā)商。

(3)國(guó)家所有說(shuō)。國(guó)家所有說(shuō)主張人防工程的所有權(quán)應(yīng)歸國(guó)家所有。主要理由有：第一，在人防工程建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家既減免了有關(guān)稅收，又減讓土地出讓金，這應(yīng)視為國(guó)家對(duì)人防車庫(kù)的投資，基于此國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有所有權(quán)。[8]第二，《防空法》第2條規(guī)定“人防工程是國(guó)防的重要組成部分”，《國(guó)防法》第37條規(guī)定“國(guó)防資產(chǎn)歸國(guó)家所有”，這些是國(guó)家所有說(shuō)的法律支撐。第三，人防工程作為實(shí)現(xiàn)人民防空任務(wù)的重要保障，應(yīng)當(dāng)由履行防空義務(wù)、保障人民防空權(quán)利的國(guó)家所有。

國(guó)家減免的稅收和土地出讓金有限，應(yīng)作為國(guó)家在戰(zhàn)亂時(shí)取得人防工程使用權(quán)的對(duì)價(jià)，將其作為人防車庫(kù)所有權(quán)的對(duì)價(jià)并不合理，對(duì)土地出讓金和稅費(fèi)的適當(dāng)減免應(yīng)當(dāng)被理解為國(guó)家鼓勵(lì)公共產(chǎn)品供給的一個(gè)手段，不能成為國(guó)家取得人防工程所有權(quán)的理由。[9]根據(jù)國(guó)防資產(chǎn)的定義，無(wú)法得出人防工程屬于國(guó)家所有的結(jié)論，這點(diǎn)在上文已加以論述，在此不做贅述。此外，《防空法》僅是從功能上對(duì)人防工程的界定，不可理解為產(chǎn)權(quán)界定。《人民防空國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》第2條規(guī)定，人防國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)防資產(chǎn)組成部分，是指人防管理部門及所屬單位占有、使用及管理的，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。若將人防工程理解為國(guó)防資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)從法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，但法律并沒(méi)有對(duì)人防工程產(chǎn)權(quán)做出明確界定，更沒(méi)有將其歸為國(guó)家所有。

四、人防車庫(kù)權(quán)屬的立法回應(yīng)：從約定所有到法定所有

在理論和司法實(shí)踐中，關(guān)于人防車庫(kù)權(quán)屬出現(xiàn)如此大的爭(zhēng)議，主要原因在于立法的空白。通過(guò)法律明確規(guī)定人防車庫(kù)的所有權(quán)歸屬，對(duì)于解決當(dāng)前人防車庫(kù)權(quán)屬混亂具有重要意義。具體可分為兩個(gè)階段，初始階段應(yīng)歸開(kāi)發(fā)商所有；在銷售行為開(kāi)始及以后階段，采取有約定從約定，沒(méi)有約定依法定原則明確所有權(quán)歸屬的方式。

1.初始階段：開(kāi)發(fā)商所有

在初始階段，開(kāi)發(fā)商投資建造人防車庫(kù)的行為應(yīng)視為以建造的事實(shí)行為取得所有權(quán)。為厘清人防車庫(kù)所有權(quán)引發(fā)的諸多糾紛，應(yīng)通過(guò)立法明確人防車庫(kù)在銷售之前應(yīng)歸開(kāi)發(fā)商所有。

建造人防工程是國(guó)家賦予開(kāi)發(fā)商的一種強(qiáng)制性義務(wù)，開(kāi)發(fā)商可選擇建設(shè)人防工程或繳納易地建設(shè)費(fèi)。有學(xué)者以此否定開(kāi)發(fā)商的主動(dòng)投資行為，進(jìn)而主張將人防車庫(kù)的所有權(quán)歸國(guó)家所有。建造人防工程是開(kāi)發(fā)商的義務(wù)，亦是其響應(yīng)國(guó)家政策的積極作為。即便建設(shè)人防工程不是開(kāi)發(fā)商的投資行為，但開(kāi)發(fā)商主動(dòng)將不具有收益功能的人防工程改造為可加以利用的地下人防車庫(kù)，并在實(shí)踐中將其出租、出售或贈(zèng)送給商品房買受人，亦應(yīng)視為開(kāi)發(fā)商主動(dòng)的投資選擇。

2.約定所有：有約定從約定

在銷售或使用人防車庫(kù)時(shí)，應(yīng)采取約定所有的規(guī)則，即開(kāi)發(fā)商可與商品房購(gòu)買者通過(guò)協(xié)議約定人防車庫(kù)所有權(quán)或使用權(quán)歸屬。在優(yōu)先滿足業(yè)主需求的條件下，甚至可以與第三人以約定形式確定人防車庫(kù)的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬。主要理由有三：第一，符合民法意思自治的私法原則。對(duì)開(kāi)發(fā)商和業(yè)主的民事法律關(guān)系調(diào)整適用私法，意思自治是貫穿私法的核心原則。此外，《物權(quán)法》第74條確立了車位的約定所有原則。(46)《物權(quán)法》第74條第2款：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定。人防車位雖屬人防工程，但在平時(shí)以車庫(kù)性質(zhì)存在，對(duì)人防車位采取約定所有的原則，也與《物權(quán)法》中對(duì)車位權(quán)屬的規(guī)定相一致。第二，約定所有符合司法實(shí)踐。如在上海市第一中級(jí)人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號(hào)案例中，法院認(rèn)為在判決時(shí)首先考慮雙方是否存在約定所有的情況，(47)判決中引用雙方約定：雙方當(dāng)事人均認(rèn)可都林龍?jiān)沸^(qū)在由開(kāi)發(fā)商交付業(yè)主時(shí)，雙方并未對(duì)涉案民防工程的所有權(quán)歸屬作出約定，被上訴人與購(gòu)買該小區(qū)新建住宅的業(yè)主簽訂的《上海市商品房預(yù)售合同》中也未對(duì)涉案民防工程作出過(guò)約定。之后再結(jié)合成本是否分?jǐn)偟绕渌瓌t進(jìn)行權(quán)屬認(rèn)定。廣東省東莞市中級(jí)人民法院(2017)粵19民終6879號(hào)中，法院認(rèn)為，案涉商品房買賣合同約定人防工程所有權(quán)歸三正雁田公司所有并未違反法律法規(guī)強(qiáng)制性效力性規(guī)定，也未有證據(jù)證明該約定損害了國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，趙敏也沒(méi)有提供有效證據(jù)證明該條款存在法律規(guī)定無(wú)效的其他情形。(48)類似案例可參見(jiàn)：上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號(hào)；上海市浦東新區(qū)人民法院(2014)浦民一(民)初字第19678號(hào)；江蘇省揚(yáng)州市人民法院(2017)蘇1003民初881號(hào)；廣東省珠海市人民法院(2014)珠香法民三初字第1374號(hào)。

3.法定所有：以建筑成本是否分?jǐn)傋鳛榻缍?biāo)準(zhǔn)

在沒(méi)有約定的情況下，應(yīng)采取法定主義，即以建筑成本是否分?jǐn)傋鳛榻缍?biāo)準(zhǔn)。

在商品房部分出售或完全出售之后，人防車庫(kù)的歸屬應(yīng)依照建造成本是否分?jǐn)倿闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。如果有證據(jù)證明建造成本確已分?jǐn)偅瑒t人防車庫(kù)應(yīng)歸業(yè)主所有。一般而言，現(xiàn)行管理規(guī)定明確要求開(kāi)發(fā)商不得將人防車庫(kù)計(jì)入公攤面積，但實(shí)踐中，難以避免開(kāi)發(fā)商將人防車庫(kù)面積或建造成本計(jì)入商品房面積或建造成本的可能。例如某學(xué)者在對(duì)北京碧水云天頤園和萬(wàn)城華府小區(qū)的調(diào)研中，問(wèn)及“關(guān)于人防車位的建造成本問(wèn)題，是否已經(jīng)攤?cè)水a(chǎn)品成本？攤?cè)水a(chǎn)品成本之后，財(cái)務(wù)上是如何處理的？”這一問(wèn)題時(shí)，回答為“人防設(shè)施屬于報(bào)規(guī)劃指標(biāo)，成本可以分?jǐn)?，?cái)務(wù)正常按規(guī)定攤?cè)耄?jì)入可售的產(chǎn)品成本?！盵9]為防止開(kāi)發(fā)商濫用其所有者權(quán)利，出現(xiàn)“二次售賣”人防車庫(kù)的情形，同時(shí)考慮到業(yè)主常因無(wú)法證明開(kāi)發(fā)商將人防車庫(kù)計(jì)入公攤面積而敗訴，不應(yīng)采用傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證明原則，可采用舉證責(zé)任倒置的方式。業(yè)主提出初步證據(jù)證明開(kāi)發(fā)商存在將人防車庫(kù)面積或建造成本計(jì)入商品房面積或建造成本時(shí)，開(kāi)發(fā)商若不能提供相反的證據(jù)反駁，法院應(yīng)否定其所有權(quán)人地位，認(rèn)定人防車庫(kù)歸全體業(yè)主所有。

在開(kāi)發(fā)商未將成本進(jìn)行分?jǐn)偟那闆r下，開(kāi)發(fā)商享有所有權(quán)，可自主進(jìn)行人防車庫(kù)的租賃、出售和贈(zèng)與，并通過(guò)具體的合同確立新的投資收益權(quán)或所有權(quán)。在開(kāi)發(fā)商將成本進(jìn)行分?jǐn)偅礃I(yè)主享有人防車庫(kù)所有權(quán)的時(shí)候，應(yīng)確立業(yè)主對(duì)人防車庫(kù)的按份共有權(quán)，即業(yè)主對(duì)人防車庫(kù)享有按照其購(gòu)買商品房占住宅小區(qū)總商品房面積的比例獲得管理和收益的權(quán)能。