盛 見(jiàn)

〔河南省社會(huì)科學(xué)院 城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002〕

現(xiàn)階段，在城市群引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的背景下，以超大特大城市為核心的都市圈成為引領(lǐng)帶動(dòng)城市群發(fā)展和城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源，也成為城鎮(zhèn)化的重心。當(dāng)前，發(fā)展都市圈已成為支撐我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

一、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展基本內(nèi)涵和規(guī)律

1.城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)始轉(zhuǎn)型提升，高質(zhì)量發(fā)展階段逐漸到來(lái)。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，也是當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的基本方向。過(guò)去70年特別是改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展成功解決了農(nóng)村發(fā)展“滯后”于工業(yè)化，以及發(fā)展速度“不快”的問(wèn)題。今后，城鎮(zhèn)化應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量“不高”、資源配置“欠優(yōu)化”、城鄉(xiāng)居民“滿意度低”等問(wèn)題，著力提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走綠色低碳、集約高效、創(chuàng)新智能的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展道路。

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是一種以人為本的低消耗、低污染、高智能、高效率的集約型發(fā)展道路，應(yīng)該是城市建設(shè)高質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量、公共服務(wù)高質(zhì)量、人居環(huán)境高質(zhì)量、城市管理高質(zhì)量和市民化高質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一。[1]

城市建設(shè)高質(zhì)量：采用現(xiàn)代化的建筑技術(shù)、信息技術(shù)、管理方法等，推進(jìn)低碳城市、韌性城市、海綿城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，全面提升城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)、智能化、服務(wù)共享程度和運(yùn)行效率。

基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化、智能化和共享化，城市基礎(chǔ)設(shè)施配置與城市常住人口相匹配，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村常住人口、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度相適應(yīng)，不斷提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平。

公共服務(wù)高質(zhì)量：持續(xù)增加民生支出，完善與城鄉(xiāng)居民需求相匹配的各類基本公共服務(wù)設(shè)施，不斷提高城市公共服務(wù)的服務(wù)水平和均等化水平，實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所扶、住有所居。

人居環(huán)境高質(zhì)量：優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間，使城鎮(zhèn)環(huán)境污染得到全面治理，實(shí)現(xiàn)城市碧水藍(lán)天，使城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量得到全面提升，建設(shè)宜居宜業(yè)的生態(tài)低碳環(huán)境。

城市管理高質(zhì)量：健全相關(guān)法律法規(guī)、完善體制機(jī)制，全面提升城市管理信息化程度和智能化程度，逐步根除環(huán)境污染、交通擁堵等城市病，使城市管理更加科學(xué)、有序、高效。

市民化的高質(zhì)量：加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平，持續(xù)提升城鄉(xiāng)居民的教育、科技、文化和道德素質(zhì)，培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的新市民。

2.城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展規(guī)律

城鎮(zhèn)化有其自身的發(fā)展規(guī)律。1975年美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆(Ray M Northam)把城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程概括為一條平緩的S形曲線，并按照人口城鎮(zhèn)化率將城鎮(zhèn)化發(fā)展劃分為初期(城鎮(zhèn)化率<30%)、中期(城鎮(zhèn)化率 30%-70%)和后期(城鎮(zhèn)化率>70%)三個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)于工業(yè)化初期、中期和后期。實(shí)際上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段存在緊密聯(lián)系。

中科院方創(chuàng)琳研究員指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升與其所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，同時(shí)也與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的快慢有緊密的相關(guān)關(guān)系。他結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，將城鎮(zhèn)化的三階段修正為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四個(gè)階段。在充分考慮城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步對(duì)應(yīng)關(guān)系前提下，將S 形曲線劃分為低質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展期(城鎮(zhèn)化率小于30%，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化初期和工業(yè)化初期)、中質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展期(城鎮(zhèn)化率30%-60%，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化中期和工業(yè)化中期)、較高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展期(城鎮(zhèn)化率60%-80%，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化后期和工業(yè)化后期)、高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展期(城鎮(zhèn)化率在 80%以上，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化終期和后工業(yè)化時(shí)期)共四大階段。[2]

二、現(xiàn)代化都市圈具有支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心功能

近年來(lái)，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈成為政府、學(xué)界和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。由于我國(guó)都市圈建設(shè)剛剛起步，人們對(duì)都市圈高質(zhì)量發(fā)展還存在很多模糊認(rèn)識(shí)，有必要對(duì)都市圈概念、高質(zhì)量發(fā)展演變歷程以及現(xiàn)代化都市圈的基本特征作下介紹。

1.都市圈基本內(nèi)涵

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。與“都市圈”緊密聯(lián)系的概念就是美國(guó)的“大都市區(qū)”。二者都是對(duì)大城市超出本身區(qū)域范圍，與周邊區(qū)域存在緊密經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，進(jìn)而形成的高級(jí)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的稱呼，是對(duì)美國(guó)大都市區(qū)“Metropolitan Area”一詞的兩種不同翻譯方式。都市圈的譯法來(lái)自日本。因此，都市圈概念源于美國(guó)的大都市區(qū)概念。

早在1950年美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)局在人口統(tǒng)計(jì)報(bào)告中明確了以縣為基礎(chǔ)的大都市區(qū)概念。大都市區(qū)是由一個(gè)5萬(wàn)以上人口的中心城市，以及與中心城市存在密切經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系(一般用通勤流量來(lái)度量)的相鄰縣(county)組成。相鄰縣成為大都市區(qū)組成部分的標(biāo)準(zhǔn)是，該縣至少有15%的就業(yè)人員通勤至中心城市工作。在2010年的人口統(tǒng)計(jì)中，美國(guó)把就業(yè)人員最低通勤標(biāo)準(zhǔn)提高到25%。大都市區(qū)概念的關(guān)鍵是區(qū)域內(nèi)中心城市與相鄰縣之間是否存在就業(yè)人員的通勤聯(lián)系。因此，大都市區(qū)或都市圈概念與中心城市及其相鄰縣的就業(yè)人員通勤聯(lián)系緊密相關(guān)。[3]

日本也是按就業(yè)通勤聯(lián)系確定都市圈的范圍。這種緊密的就業(yè)通勤聯(lián)系是都市圈的最本質(zhì)內(nèi)涵。因此，可以將都市圈界定為：城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以就業(yè)人口1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

2.都市圈發(fā)展演變主要過(guò)程

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，都市圈人口、經(jīng)濟(jì)和空間的發(fā)展是一個(gè)“自然演進(jìn)的過(guò)程”。城鎮(zhèn)化初期，人口和產(chǎn)業(yè)逐步向城鎮(zhèn)集聚，能夠產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。但隨著產(chǎn)業(yè)和要素的空間集聚也帶來(lái)?yè)頂D效應(yīng)，當(dāng)集聚效應(yīng)與擁擠效應(yīng)相當(dāng)時(shí)，便決定了以中心城市為核心的都市圈范圍。伴隨著工業(yè)化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)集聚進(jìn)程，都市圈演變一般可以劃分為三個(gè)階段：

(1)以聚集效應(yīng)為主的都市圈能量聚集階段。在都市圈發(fā)展初期，由于交通、對(duì)外開(kāi)放、政策扶持等條件的改善，聚集效應(yīng)凸顯，人口等各類要素不斷從周邊地區(qū)向中心城市聚集，形成人口、資本、技術(shù)、管理不斷集聚的態(tài)勢(shì)，城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，這一發(fā)展階段從19世紀(jì)末開(kāi)始，到 20 世紀(jì) 30 年代基本結(jié)束，城市規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到高潮。這一階段的突出特點(diǎn)是中心城市的快速集聚發(fā)展，人口數(shù)量和密度不斷增加，中心城市地域范圍迅速擴(kuò)張，成為以單中心城市為主體的擴(kuò)展模式。

圖1 都市圈發(fā)展演變的主要過(guò)程

(2)聚集與擴(kuò)散效應(yīng)并重的都市圈形成階段。二戰(zhàn)后到 20世紀(jì)90年代，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)入都市圈快速形成階段。這一階段集聚效應(yīng)依然強(qiáng)勁，但中心城市用地緊張、交通擁堵、地價(jià)上漲、環(huán)境惡化，擁擠擴(kuò)散效應(yīng)急劇增強(qiáng)。大都市用地開(kāi)始從中心城市向用地潛力大的郊區(qū)擴(kuò)展，在郊區(qū)出現(xiàn)新的工業(yè)區(qū)、居住區(qū)和購(gòu)物中心，不斷形成若干個(gè)衛(wèi)星城或新城，進(jìn)入郊區(qū)化階段。隨著占地較大的工業(yè)和交易場(chǎng)所不斷外遷，消費(fèi)購(gòu)物、休閑娛樂(lè)、研發(fā)培訓(xùn)等高端業(yè)態(tài)和要素進(jìn)一步向中心城區(qū)集中，城市中心區(qū)職能加快升級(jí)和轉(zhuǎn)換。這樣由中心城市與其密切聯(lián)系的衛(wèi)星城或新城共同構(gòu)成大都市圈。在此階段都市圈的概念逐漸形成并得到強(qiáng)化，發(fā)展中國(guó)家也紛紛模仿，開(kāi)始進(jìn)行都市圈的規(guī)劃與建設(shè)。這一階段的突出特點(diǎn)是都市圈中心城市和衛(wèi)星城同步發(fā)展，城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)共同發(fā)力。

(3)聚集和擴(kuò)散效應(yīng)逐步平衡的現(xiàn)代都市圈高質(zhì)量發(fā)展階段。20 世紀(jì) 90 年代至今，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都市圈進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段，突出表現(xiàn)是都市圈以向外擴(kuò)散為主導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的發(fā)展和現(xiàn)代交通條件的改善，都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局加快優(yōu)化組合，城市人口分散和空間擴(kuò)展的趨勢(shì)更加凸顯，進(jìn)入后郊區(qū)化時(shí)期，出現(xiàn)新的區(qū)域中心——邊緣城市，都市圈的空間向多中心網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)發(fā)展。這一階段都市圈核心區(qū)之外的副中心城市和邊緣城市崛起，呈現(xiàn)多中心的發(fā)展模式，中心城區(qū)與外圍郊區(qū)之間的集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)趨于平衡，都市圈規(guī)模定型，形成高度一體化區(qū)域。

3.現(xiàn)代化都市圈具備城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基本特征

根據(jù)都市圈內(nèi)在要求和發(fā)展演變規(guī)律，結(jié)合國(guó)外發(fā)展水平較高的都市圈實(shí)踐，嘗試梳理出現(xiàn)代化都市圈的基本特征。現(xiàn)代化都市圈這些特征更能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的綠色、集約、高效、智能的內(nèi)在要求。顯然，現(xiàn)代化都市圈具有支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心功能，是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的集中體現(xiàn)。

(1)突出的人口和經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)。現(xiàn)代化都市圈是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級(jí)階段，人口和經(jīng)濟(jì)越集中，集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)越明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效率越高。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，經(jīng)合組織國(guó)家(OECD)中，城市人口密度較高的地區(qū)城市規(guī)模每擴(kuò)大1倍，全要素生產(chǎn)率將提高 3.5%-8%。[4]在美國(guó)，人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和創(chuàng)新研發(fā)高度集中在大都市區(qū)。2010年美國(guó)排名前20位的大都市區(qū)聚集了37.4%人口，創(chuàng)造了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。美國(guó)經(jīng)濟(jì)不是50個(gè)州的經(jīng)濟(jì)，而是“大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)(Metropolitan Economies)”。[5]東京大都市圈的人口密度是北京的2倍，2008年每平方公里GDP為1.18億美元，是北京市2010年每平方公里GDP的8倍多，具有世界最高的土地產(chǎn)出效率。[6]

(2)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代公共交通網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)是都市圈存在發(fā)展的交通前提條件，成為現(xiàn)代化都市圈快速高效運(yùn)轉(zhuǎn)的標(biāo)配，能夠極大地加快人員、商品、資本、知識(shí)的流通，促進(jìn)都市圈一體化發(fā)展。從發(fā)達(dá)國(guó)家都市圈交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，軌道交通無(wú)疑是解決交通擁堵、優(yōu)化人口在都市圈分布的重要手段。伴隨著通勤鐵路的發(fā)展和小汽車(chē)的普及，使居住在中心城市周邊城鎮(zhèn)或郊區(qū)的人們每天通勤到中心城市工作成為可能。人口可以向中心城市周邊城鎮(zhèn)和郊區(qū)遷移和聚集，逐漸擴(kuò)展到距中心城區(qū)30公里的地域，進(jìn)而擴(kuò)展到距中心城區(qū)50公里甚至更遠(yuǎn)的地域。

(3)一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化都市圈，不是簡(jiǎn)單地圍繞核心城市“畫(huà)圈”，也不是一定空間范圍內(nèi)的各城市發(fā)表各種形式的合作“協(xié)議”，而是要促使都市圈內(nèi)部不同城市在各方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。與原有行政管控不同，現(xiàn)代都市圈是一個(gè)人員、信息、資金、技術(shù)充分流動(dòng)融合的一體化空間。這種實(shí)質(zhì)性的合作主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密，區(qū)域發(fā)展高度一體化。一是密切合作的完整現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。依據(jù)價(jià)值鏈分工深化大都市圈內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成以核心城市為主導(dǎo)、其他城市緊密參與，且具有較強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)分工體系。二是高水平、均等化的公共服務(wù)?，F(xiàn)代化都市圈高質(zhì)量發(fā)展，需要高水平均等化的公共服務(wù)吸引和留住高素質(zhì)人才，促使人口均衡分布。

(4)功能互補(bǔ)的內(nèi)部空間格局?，F(xiàn)代化都市圈是對(duì)單一中心城市、低密度蔓延的“攤大餅”式擴(kuò)張和大城市病的否定和超越?，F(xiàn)代化都市圈在建設(shè)過(guò)程中非常重視區(qū)域空間規(guī)劃的組織引導(dǎo)，普遍采用“中心城區(qū)——走廊(交通、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)新城、新城鎮(zhèn)組團(tuán))——生態(tài)綠地和田園(開(kāi)敞空間)”為主要特征的空間格局，將區(qū)域生產(chǎn)要素投入、就業(yè)和居住空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，集中在規(guī)模和等級(jí)不一的現(xiàn)有中心城市、郊區(qū)城市和基礎(chǔ)設(shè)施密集的走廊地區(qū)，同時(shí)將區(qū)域內(nèi)的綠地、公園、農(nóng)田、濕地等生態(tài)空間明確為嚴(yán)格保護(hù)和禁止建設(shè)的對(duì)象，從而充分體現(xiàn)都市圈內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的高度統(tǒng)一與城鄉(xiāng)一體的高度融合。

(5)快捷高效的組織管理體系?，F(xiàn)代化都市圈跨越行政區(qū)域，其形成和發(fā)展將伴隨著更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，必須建立起跨越行政區(qū)的區(qū)域高效治理模式，才能有效化解矛盾和沖突，避免都市圈范圍擴(kuò)大后的資源浪費(fèi)、交通擁堵等問(wèn)題。一是統(tǒng)一權(quán)威的都市圈政府或機(jī)構(gòu)。如大倫敦建立起“大倫敦市議會(huì)”，主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展、交通、旅游、警察、消防等事務(wù)，而下一級(jí)自治市政府則負(fù)責(zé)提供住房、教育、城市更新等地方性事務(wù)。二是以執(zhí)行單一職能的專門(mén)機(jī)構(gòu)或某一特定區(qū)域的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)某一項(xiàng)公共服務(wù)。三是松散型區(qū)域協(xié)調(diào)組織。很多情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)工作并不僅僅單純由政府來(lái)承擔(dān)，也可以依靠一些公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和私人團(tuán)體之間通過(guò)協(xié)商來(lái)管理城市公共事務(wù)。

三、現(xiàn)代化都市圈是支撐我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇

現(xiàn)代化都市圈既是城鎮(zhèn)化地域空間形態(tài)演化的高級(jí)形式，也是大城市發(fā)展到一定階段所演化出現(xiàn)的一種高級(jí)形態(tài)，完全具備城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的性質(zhì)，是我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心支撐。

1.是我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢(shì)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然歷史過(guò)程，呈現(xiàn)出由低級(jí)到高級(jí)、由孤立分散到融合一體、由粗放到集約高效的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化歷程也呈現(xiàn)出這種發(fā)展態(tài)勢(shì)。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)應(yīng)不同的城鎮(zhèn)化模式。

在改革開(kāi)放初期，小城鎮(zhèn)為繁榮經(jīng)濟(jì)、搞活市場(chǎng)、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)揮了巨大作用，也成為20世紀(jì)80年代我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體模式。隨著市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)大，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)大中小城鎮(zhèn)群成為吸納農(nóng)民工就業(yè)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移主戰(zhàn)場(chǎng)。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)的進(jìn)一步擴(kuò)大，大城市集聚效應(yīng)凸顯，出現(xiàn)人口、資源持續(xù)向大城市集聚的“極化”過(guò)程，大城市逐步成為城鎮(zhèn)化主導(dǎo)。大城市人口規(guī)模急劇膨脹，空間以“攤大餅”模式向外擴(kuò)展，各種“大城市病”愈發(fā)嚴(yán)重。針對(duì)這種形勢(shì)，2015年年底中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要終止單純“攤大餅”的城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)模式，提出“一個(gè)尊重，五個(gè)統(tǒng)籌”，全面提升城市發(fā)展質(zhì)量和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

黨的十九大明確提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”后，更進(jìn)一步引發(fā)人們對(duì)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)注和思考。由于都市圈作為城市群核心板塊，在城鎮(zhèn)體系中處于承上啟下地位，都市圈是引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心和關(guān)鍵逐步成為共識(shí)。2019 年2月，我國(guó)順應(yīng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展規(guī)律，出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的目標(biāo)與任務(wù)，開(kāi)啟了都市圈引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代。

至此，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和形態(tài)的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化、城市化、大城市化、都市圈化幾個(gè)階段，發(fā)展理念和認(rèn)識(shí)逐步深入。都市圈建設(shè)和發(fā)展填補(bǔ)了我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最后一塊版圖。這樣我國(guó)將形成以都市圈高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，支撐“城市群—都市圈—中心城市—大小城市協(xié)同發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”的全尺度城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展格局。

2.是契合我國(guó)“人多地少”國(guó)情的合理選擇

世界各國(guó)選擇什么樣城鎮(zhèn)化模式，與各國(guó)基本國(guó)情有很大關(guān)系。日本是“人多地少、資源緊張”的典型國(guó)家，走出了一條以都市圈支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的道路。日本作為太平洋西海岸島國(guó)，境內(nèi)山地崎嶇，河谷交錯(cuò)，平原狹小，海岸曲折。受限于自然地理?xiàng)l件，日本的城鎮(zhèn)化道路不得不實(shí)行人口和經(jīng)濟(jì)高度集約的都市圈化道路。日本人口和經(jīng)濟(jì)主要集中在東京附近的關(guān)東平原、名古屋附近的濃尾平原和京都、大阪附近的畿內(nèi)平原。加之日本工業(yè)化、外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展造就的臨港工業(yè)帶，城市化加速、人口高速增長(zhǎng)等，形成了日本獨(dú)特的大城市化和都市圈化的城鎮(zhèn)化模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東京大都市圈、大阪神戶大都市圈、名古屋都市圈，以20%的面積聚集日本61%的人口，創(chuàng)造出66%的GDP和75%的制造業(yè)產(chǎn)值。[7]

城鎮(zhèn)化特別是現(xiàn)代都市圈化具有明顯的人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的集約效應(yīng)，能夠有效應(yīng)對(duì)“人多地少”的資源約束。據(jù)估計(jì)，我國(guó)城市規(guī)模每擴(kuò)大1倍，生產(chǎn)率將提高10%。改革開(kāi)放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化模式快速?gòu)男〕擎?zhèn)化到城市化、大城市化，再到都市圈化，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，這既是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇，也是契合我國(guó)“人多地少、資源緊張”基本國(guó)情的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)《中國(guó)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)總?cè)丝?3.95億，占世界人口(75.79億)的18%。山區(qū)丘陵多，平原面積小，耕地更少，只占國(guó)土面積的13%，人均耕地1.38畝，僅為世界平均水平的40%。加拿大的人均耕地是我國(guó)的18倍，印度是我國(guó)的1.2倍。

3.是支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手

從2011年《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確“城市化戰(zhàn)略空間”格局開(kāi)始，我國(guó)不斷強(qiáng)化以城市群為主體的城鎮(zhèn)化道路，眾多國(guó)家級(jí)城市群規(guī)劃得到國(guó)家批復(fù)，目前已經(jīng)基本確立“19+2”的城市群發(fā)展格局——19個(gè)城市群加上新疆喀什和西藏拉薩為中心的兩個(gè)城市圈。但是，“19+2”城市群發(fā)展到現(xiàn)在成效并不理想。主要是城市群空間太大，行政壁壘很難突破，一體化發(fā)展難度較大，很多中心城市“自己都沒(méi)有吃飽”，人口、經(jīng)濟(jì)等尚處于集聚階段，無(wú)力輻射帶動(dòng)周邊城市，城市群互動(dòng)發(fā)展效應(yīng)無(wú)從發(fā)揮，城市群很多情況下變成地理空間概念。[8]

在我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化格局當(dāng)中，都市圈范圍小于城市群，是城市群的核心，處于承上啟下的極其重要一環(huán)，有必要從城市群的核心——都市圈入手，推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。加快培育發(fā)展現(xiàn)代都市圈，讓都市圈成為支撐整個(gè)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手?，F(xiàn)代化都市圈內(nèi)部職能分工明確，交通快捷，城鄉(xiāng)融合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度一體化，公共服務(wù)資源配置均等化，居民可以享受平等服務(wù)，會(huì)使城鎮(zhèn)化更有效率、更有質(zhì)量、更具公平，更能推動(dòng)互動(dòng)發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院尹稚等人依據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化大數(shù)據(jù)庫(kù)公共服務(wù)平臺(tái)和各種網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)，識(shí)別出我國(guó)37個(gè)主要都市圈(以直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和重要節(jié)點(diǎn)城市為中心城市)。這些都市圈以24%的國(guó)土面積集聚了58%的人口，創(chuàng)造了約77%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和參與國(guó)際競(jìng)合的主要載體，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主要抓手。[9]

四、現(xiàn)代化都市圈支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)該把高質(zhì)量發(fā)展作為確定城鎮(zhèn)化發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、制定政策的根本要求。加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，已經(jīng)成為支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，事關(guān)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展全局。

1.加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

人口在城鄉(xiāng)之間、地域之間自由流動(dòng)、自由居住，并同等享受與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤墓卜?wù)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代化都市圈具有高水平、均等化的公共服務(wù)的內(nèi)在要求。培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈可以在更大范圍內(nèi)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并在一定時(shí)期內(nèi)高水平有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，要以“以人為本”的發(fā)展理念貫穿到城鎮(zhèn)化始終，以培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈為重點(diǎn)，促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間更加自由遷移和自主落戶，促進(jìn)新市民全面融入城市社會(huì)，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步。

2.加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

培育發(fā)展現(xiàn)代都市圈既能夠有效化解我國(guó)超大城市過(guò)度聚集、結(jié)構(gòu)失衡和“大城市病”等難題，也能夠有效彌補(bǔ)中小城市動(dòng)能缺失和服務(wù)缺位，更能夠有效避免城市群內(nèi)部城際協(xié)同不夠、各自為戰(zhàn)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。因此，培育發(fā)展都市圈是應(yīng)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的三大關(guān)鍵問(wèn)題的突破口。發(fā)揮都市圈規(guī)劃引領(lǐng)作用，以都市圈為核心促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工錯(cuò)位互補(bǔ)、資源高效配置、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、社會(huì)事業(yè)共建共享，打造協(xié)同效應(yīng)明顯、一體高效的城市群和城市帶。

3.加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，促進(jìn)城鎮(zhèn)化集約發(fā)展

現(xiàn)代化都市圈是城市群核心，是城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力和城鎮(zhèn)化核心載體。以加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈為抓手，推動(dòng)人口、技術(shù)、資金、信息、管理等要素集聚和優(yōu)化配置，強(qiáng)化都市圈的區(qū)域“極化”效應(yīng)和集約發(fā)展優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)都市圈區(qū)域內(nèi)職住平衡、產(chǎn)城融合、組團(tuán)發(fā)展、功能互補(bǔ)、互動(dòng)發(fā)展，引領(lǐng)和帶動(dòng)城鎮(zhèn)化走以人為本的低消耗、低污染、高智能、高效率的集約型發(fā)展道路。

4.加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

現(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系已進(jìn)入城鄉(xiāng)融合的加速發(fā)展階段。一方面，就本質(zhì)而言，現(xiàn)代化都市圈是城鄉(xiāng)高度融合的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，能夠有效化解交通擁堵、生態(tài)惡化等“大城市病”，全面提升城市發(fā)展質(zhì)量；另一方面，依托現(xiàn)代化都市圈，鄉(xiāng)村能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，彰顯自身特色，降低對(duì)外交流成本，最大限度地抓住發(fā)展機(jī)遇，分享城市發(fā)展紅利，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，現(xiàn)代化都市圈是鄉(xiāng)村振興的城鎮(zhèn)和空間依托。通過(guò)加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、公共資源均衡配置、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，徹底化解城鄉(xiāng)二元體制和二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的高質(zhì)量發(fā)展。

5.加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，有效破解城鎮(zhèn)化體制機(jī)制障礙

現(xiàn)代化都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合一體化發(fā)展趨勢(shì)明顯、市場(chǎng)動(dòng)力強(qiáng)勁，有利于突破行政區(qū)劃限制，形成快捷高效的體制機(jī)制和組織管理體系?，F(xiàn)代化都市圈是體制機(jī)制改革創(chuàng)新的理想空間，包括空間管理主體創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新、動(dòng)力創(chuàng)新等。通過(guò)加快現(xiàn)代化都市圈培育發(fā)展，發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，有效化解制約城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)人口流動(dòng)、土地和住房供給、生態(tài)保護(hù)、城市治理等城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革，建立和完善推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制和組織管理體系。通過(guò)改革創(chuàng)新，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，確保市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不斷提高城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展水平。