張侃

摘 要：在中國，鄉(xiāng)村治理模式始終是一種復雜的復合體。政府的管理和村民的自治、法治和民俗始終交互在一起，形成了一種持久的張力。與此同時，伴隨著歷史的變遷，外部社會革命的沖擊、生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展都會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生各種影響，變動不居的動態(tài)演進是鄉(xiāng)村治理模式的常態(tài)?？v觀歷史，中國鄉(xiāng)村治理可以追溯到先秦時期。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度主要包括鄉(xiāng)里制度和保甲制度。近代以來，中國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了民國時期的專政模式、新中國建立后的政社合一模式、改革開放后的鄉(xiāng)政村治模式。進入新時代，中國鄉(xiāng)村治理正在向三治結(jié)合的治理模式轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;治理模式;歷史變遷

中圖分類號：C912.82? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）35-0012-02

作為農(nóng)業(yè)大國，中國歷史上的鄉(xiāng)村一直都是社會存在的主體和基礎(chǔ)，自奴隸社會時代開始的鄉(xiāng)村治理也一直都是國家治理體系中不可或缺的重要內(nèi)容。在長時間的歷史變遷中，在不同自然地理條件、文化環(huán)境和實踐互動下產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理方式，逐漸演變成為相應歷史時期中的鄉(xiāng)村治理模式。在中國，鄉(xiāng)村治理模式始終是一種復雜的復合體，政府的管理和村民的自治、法治和民俗始終交互在一起，形成了一種持久的張力。與此同時，伴隨著歷史的變遷，外部社會革命的沖擊、生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展都對其產(chǎn)生各種影響，變動不居的動態(tài)演進是鄉(xiāng)村治理模式的常態(tài)。歷史是重要的，沒有制度是從真空中產(chǎn)生的。當下中國的鄉(xiāng)村治理模式及其面臨的問題都是與其之前的發(fā)展演進有著密不可分的關(guān)系。研究中國從古至今鄉(xiāng)村治理模式的演變歷史及其內(nèi)部所蘊含的發(fā)展邏輯，對于我們更好認識國情、更好理解和把握鄉(xiāng)村治理的變化規(guī)律和發(fā)展趨向有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、溯源：中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式變遷分析

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式主要包括以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為主要類型的鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)里制度萌芽的最早記載可上溯到黃帝時期，西周時期的鄉(xiāng)遂制度是鄉(xiāng)里制度早期的雛形。鄉(xiāng)里制度作為基本的鄉(xiāng)村治理制度一直延續(xù)到清朝末年。保甲制度從宋朝王安石變法時期開始陸續(xù)推行，一直延續(xù)到民國時期[1]。從宏觀視角來看，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的演進可以劃分為三大階段，而貫穿始終的有兩條邏輯主線：一是鄉(xiāng)里制、保甲制的建立和不斷發(fā)展完善;二是基層自治和官治之間的此消彼長。

（一）鄉(xiāng)官制的建立發(fā)展階段（先秦——隋朝）

鄉(xiāng)里制度萌芽始于夏商周時期。西周的鄉(xiāng)遂制度就是鄉(xiāng)里制度的雛形。什伍制度也初步形成于西周。到了春秋時期，鄉(xiāng)里制度得到保留并有了進一步發(fā)展。鄉(xiāng)這一層級下沉到縣之下成為基層組織。春秋戰(zhàn)國時期，隨著鄉(xiāng)里制度的發(fā)展完善，鄉(xiāng)里制度之下的鄉(xiāng)官制度也逐步建立、成熟。所謂鄉(xiāng)官制，是指在鄉(xiāng)這一層級的管理為官治，鄉(xiāng)是政府的基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)官制最早出現(xiàn)于周朝，在秦漢時期得以不斷延續(xù)發(fā)展，一直沿用到隋唐時期。可以看出，在這一階段，基層的鄉(xiāng)一級乃是官治的范圍，并隨著中央集權(quán)統(tǒng)治的逐步成熟和完善而愈發(fā)變得嚴密。這一階段的后期，鄉(xiāng)和里的組織日趨完善，功能作用的發(fā)揮日益多元，成為鄉(xiāng)里制度最為重要的兩個層級。官員的任職制度也不斷完善，鄉(xiāng)官主要以官派為主，以民間的推選為輔。鄉(xiāng)官是正式的國家官員，是有品級和俸祿的。雖說這一階段的鄉(xiāng)村治理是官治占據(jù)統(tǒng)治地位，但是基層自治仍是占據(jù)很大的空間的，可以被看作一種半自治的狀態(tài)。

（二）鄉(xiāng)里制的轉(zhuǎn)型過渡時期（隋朝——北宋朝前期）

這一時期是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型過渡時期，主要是兩方面的轉(zhuǎn)型過程，即從鄉(xiāng)里制向保甲制的轉(zhuǎn)型、從鄉(xiāng)官制向職役制的轉(zhuǎn)型。隋朝鄉(xiāng)一級的管理組織大為弱化，一方面是鄉(xiāng)一級的基層官員數(shù)量大為減少，另一方面是鄉(xiāng)級官吏的權(quán)力也在逐步弱化，標志性事件就是廢除了鄉(xiāng)正判定訴訟的職責。到了唐代，特別是唐朝中后期，由于土地兼并問題日益嚴重，使得均田制下的小農(nóng)階層解體，大量流民的出現(xiàn)讓唐朝的鄉(xiāng)村治理體制受到極大沖擊，鄉(xiāng)級官僚的權(quán)力被進一步弱化，導致鄉(xiāng)的功能更加弱化，鄉(xiāng)制逐步名存實亡。在此背景下，兩稅法被提出實施，也標志著均田制的廢止，基層富戶開始崛起。從唐朝中后期開始，鄉(xiāng)官制被逐步廢除，富戶輪差的鄉(xiāng)官職役制興起[2]。北宋中后期開始，鄉(xiāng)里制逐步發(fā)生了較為重大的變化，直到王安石變法，保甲制度開始實施。

（三）職役制的發(fā)展成熟階段（北宋中期——清朝中期）

從唐朝中期開始出現(xiàn)的鄉(xiāng)官職役化趨向到北宋中期得以正式確立，其標志就是王安石變法推行的保甲制度取代了以前的鄉(xiāng)里組織。以地方鄉(xiāng)紳為主的基層自治占據(jù)主體的職役制一直延續(xù)到清朝中期才被逐步打破，自此中國鄉(xiāng)村治理的基層自治模式正式開啟，這也被視為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式最主要的特點。這也正是費孝通所提出的傳統(tǒng)中國“政治雙軌制”的緣起之所在，形成了“皇帝無為而天下治”的鄉(xiāng)村治理模式[3]。中國鄉(xiāng)村治理從來不是自始至終都是基層自治的，而是一個變動發(fā)展的過程，其初始是官治大于自治的。期間屢有往復，最后在宋朝才真正確立了以縣為一個分界，縣上為官治、縣下為自治的一種雙軌治理格局。伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這樣一種鄉(xiāng)村治理模式到了清朝醞釀著一場顛覆性的變革，而其變革的方向就是官治權(quán)力向縣下基層的再一次滲透。

二、轉(zhuǎn)向：中國鄉(xiāng)村治理模式的近代化轉(zhuǎn)型

中國鄉(xiāng)村治理模式的近代化變革萌芽于清朝初期，并在雍正時期在體制組織上開始了變革。及至民國時期，伴隨著全國轟轟烈烈的大革命，鄉(xiāng)村治理改革也此起彼伏、層出不窮。這其中出現(xiàn)了兩個外顯性的轉(zhuǎn)向：一是清朝雍正時期就開始的官治向縣以下的滲透;二是民國建立后開展的一系列鄉(xiāng)村自治改革運動。但在這個外顯性的轉(zhuǎn)向之下的本質(zhì)，其實則是鄉(xiāng)村基層自治的不斷被侵蝕和打破。自宋以來建立的鄉(xiāng)村自治逐步走向了土崩瓦解。

（一）清朝中后期國家權(quán)力向鄉(xiāng)村基層的滲透

清朝國家權(quán)力向基層的擴張始于雍正年間。雍正年間的政區(qū)改革對縣級以下管理體制做出了重大調(diào)整。具體表現(xiàn)是，佐貳官開始大幅度地從縣城移駐鄉(xiāng)村，并在鄉(xiāng)村新設(shè)置了若干佐貳官并各自劃分轄區(qū);與知縣異地而治的巡檢司從清代前期的裁撤趨勢中逐步轉(zhuǎn)為增置，直至乾隆年及其以后才趨于穩(wěn)定。這一基層管理上的調(diào)整增加了縣下管理層次，加強了鄉(xiāng)村治理并鞏固了治理力度。

（二）民國時期鄉(xiāng)村治理的“專政模式”

民國時期，軍閥混戰(zhàn)，中國一直處于動蕩之中，經(jīng)歷了一系列的政權(quán)更迭。從南京臨時政府到北洋軍閥政府再到國民黨政府，各種政權(quán)都推行了一系列的鄉(xiāng)村治理改革舉措，都企圖對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式進行全面的改革，將其更好地納入到國家管控之中。各個政府也都以推行基層自治指明開展鄉(xiāng)村改革運動。但是由于當時戰(zhàn)亂的大環(huán)境和各個政府出于自身利益需要更好榨取鄉(xiāng)村資源以為己用，所以在各類自治的名義下，專政模式才是這一時期鄉(xiāng)村治理模式改革的實質(zhì)。

總體上講，民國時期各階段政權(quán)自上而下推行的所謂國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治重建運動，本質(zhì)上其實是破壞了傳統(tǒng)社會的自治之道，但也并沒有建立起國家權(quán)力主導的公序良俗，反而陷入了一種“專政劣治”的困境之中，讓底層鄉(xiāng)村社會更加混亂。而伴隨著解放戰(zhàn)爭的勝利和新中國的建立，我國鄉(xiāng)村治理模式也即將拉開全新的變革。

三、革命：新中國建立后中國鄉(xiāng)村治理模式的現(xiàn)代化邁進

新中國建立后我國鄉(xiāng)村治理模式的現(xiàn)代化變遷路徑大致可以劃分為三個階段。

（一）集體化時代的“政社合一”時期

1949—1978年，我國鄉(xiāng)村治理模式進行了革命性的變革，建立起了一種基于集體主義經(jīng)濟、國家主導下的“政社合一”的全新模式。國家通過土地改革、合作化運動和人民公社化，完全顛覆了以往的鄉(xiāng)村治理性質(zhì)，構(gòu)建起了建基于集體主義經(jīng)濟基礎(chǔ)上的政社合一的鄉(xiāng)村治理模式，也讓國家與鄉(xiāng)村基層治理得到了完全對接，實現(xiàn)了政社合一。在這個進程之中，有三條變革的主線貫穿其中，成為這一時期鄉(xiāng)村治理模式革新的主要內(nèi)容。

一是鄉(xiāng)村政治運動的廣泛開展。集體化時期開展的一系列鄉(xiāng)村政治運動成為鄉(xiāng)村治理模式改革的核心內(nèi)容和主要表現(xiàn)形式之一。二是對鄉(xiāng)村精英的改造。一方面，通過打擊宗族與家庭勢力，讓老的鄉(xiāng)村精英衰落成為了底層人物;另一方面，通過加強鄉(xiāng)村基層黨組織的建設(shè)和領(lǐng)導來樹立新的鄉(xiāng)村精英。自此，一大批具有社會和政治影響力的農(nóng)民開始成為本地鄉(xiāng)村干部，并依靠國家權(quán)力逐漸構(gòu)筑起了權(quán)威體系。三是推進鄉(xiāng)村集體化改革。土地改革完成以后，廣大鄉(xiāng)村開始了鄉(xiāng)村集體化運動，將中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以家庭為核心單位的生產(chǎn)生活格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐院献骰癁橹饕问降恼谓?jīng)濟與生活形態(tài)。由此，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)完全整合到自上而下的國家治理體系之中，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村占據(jù)了絕對主導的地位[4]。

（二）改革開放時代“鄉(xiāng)政村治”時期

改革開放以后，中國鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)治理模式再一次經(jīng)歷變革，大多數(shù)公社面臨解散，鄉(xiāng)再度成為了國家政治體系中最底層的基礎(chǔ)政治機構(gòu)。1987年，全國人大常委會通過了《村民委員會組織法（試行）》“鄉(xiāng)政村治”模式漸具雛形，也標志著國家行政權(quán)力開始與鄉(xiāng)村自治權(quán)的相對分離[5]。在鄉(xiāng)村社會急速變遷的大背景下，村民自治已經(jīng)無從承載社會治理的重任。相應的制度環(huán)境并不完善，導致了實踐中有自治之名而無自治之實的現(xiàn)象。最終，村治中的自治和鄉(xiāng)政的官治合二為一，形成了一種自上而下的“權(quán)威自治”，反而抑制了鄉(xiāng)村農(nóng)民自主權(quán)的發(fā)揮[6]。在農(nóng)業(yè)稅費全面廢止之后，取消和切斷了基層政權(quán)向鄉(xiāng)村社會索取資源的路徑，但是又帶來了農(nóng)村基層政權(quán)“懸浮化”的問題，使基層政權(quán)陷入了一種財政空殼化、社會管理職能單一化的半癱瘓狀態(tài)[7]。鄉(xiāng)村社會治理迫切需要新的制度設(shè)計和變革來解決問題，走向良性發(fā)展。

（三）新時代的鄉(xiāng)村振興與“三治結(jié)合”時期

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》頒布，標志著我國的鄉(xiāng)村治理也進入了一個全新的階段。文件中提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，其中“治理有效”的要求為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施時期的鄉(xiāng)村治理模式建設(shè)指明了新的方向。在黨的十九大上，習近平總書記作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，創(chuàng)造性地提出了要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。三治結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的提出，也為在新時代鄉(xiāng)村振興的大背景下我們?nèi)绾巫龅街卫碛行?，如何?gòu)建全新的適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的鄉(xiāng)村治理模式指明了具體的方向和可行的路徑。三治的提出，是在跳出幾千年來官治和自治博弈的框架之上提出的一個創(chuàng)新性的治理模式設(shè)想。其中，自治是鄉(xiāng)村治理體系的核心，法治是實現(xiàn)自治不可或缺的保障，而德治則是聯(lián)系鄉(xiāng)村正式制度和非正式制度之間的一個橋梁一個樞紐，德治的教化能夠更好保證自治和法治的實施。這三者既相互獨立又相互依存，缺一不可。只有將三治有機結(jié)合在一起，完美融合于鄉(xiāng)村治理實踐之中，才能真正建構(gòu)起新時代的全新的鄉(xiāng)村治理模式，從而讓我國的鄉(xiāng)村治理真正有效，走向良性發(fā)展之路。

參考文獻：

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[6]? 周飛舟.從“汲取型”政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)：稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學研究，2012，（1）：1-38.

[7]? 張靜.村莊自治與國家政權(quán)建設(shè)：華北西村案例分析[G]//黃宗智.中國鄉(xiāng)村研究：第1輯.北京：商務印書館，2003：214.