●張銳

1968年以來，日本政府為嚴控公務員編制總量，實施總定員制度，取得顯著成效。這個做法，對于當前統(tǒng)籌使用各類編制資源，具有一定的參考價值。

一、日本公務員概況

日本公務員的范圍很寬，除了政府機關(guān)工作人員，還包括事業(yè)單位、國有企業(yè)的職工。日本公務員有特別職和一般職兩種，特別職主要包括國務大臣、政務次官、大使等政務官，以及法官、法院職員、國會職員、防衛(wèi)廳職員等，特別職以外的都是一般職公務員。

據(jù)1986年統(tǒng)計，日本公務員總數(shù)共448萬。其中，國家公務員118.3萬，占26.6%；地方公務員329.7萬，占73.4%。在國家公務員中，一般職的85.6萬，占72.4%；特別職的32.7萬，占27.6%①。

據(jù)2002年統(tǒng)計，日本公務員總數(shù)共436.1萬。其中，國家公務員111.4萬，地方公務員324.7萬。在國家公務員中，一般職的80.2萬，特別職的31.2萬②。

據(jù)2005年統(tǒng)計，日本公務員總數(shù)共412萬。其中，國家公務員96萬，地方公務員316萬。在國家公務員中，一般職的65.2萬，特別職的30.5萬③。

可見，在1986-2005年的20年中，日本公務員數(shù)量“不升反降”，這與世界大部分國家“只升不降”恰成對照。長期以來，日本的公共機關(guān)一直被描述成“世界上最小和最省錢的系統(tǒng)之一”④。2005年日本內(nèi)閣委托野村綜合研究所進行的調(diào)查顯示，在美、英、法、德、日五個國家中，日本公務員規(guī)模最小，英法兩國供養(yǎng)系數(shù)都是日本的兩倍以上⑤。

二次世界大戰(zhàn)后，日本迅速從戰(zhàn)敗國的陰影中走出來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，曾一度躍升為世界第二大經(jīng)濟體。20世紀80年代，甚至傳出經(jīng)濟總量趕超美國的預測。日本在利益分配上實行“政治家、官僚、利益集團”三角同盟的政治體制⑥，是行政主導型經(jīng)濟的典型國家。1969-1981年，是日本經(jīng)濟高速發(fā)展期，也是行政管理范圍和任務急劇擴張的時期。但是，正是在這個時期，引領(lǐng)日本經(jīng)濟列車進入快車道的“引擎”——日本政府，公務員總量不僅沒有增加，反而有少量減少，主要原因是建立了總定員制度。

二、總定員制度的形成背景和探索過程

對公務員數(shù)量實施定額管理，在日本稱為“定員”，相當于我國的“員額編制”。建立公務員總定員制度，是日本在推進行政改革中不斷探索的結(jié)果。

據(jù)日本學者秦郁彥的研究，在1868年明治維新開始至1968年的百年里，日本中央和地方政府，都對機構(gòu)和人員進行過大小幾十次的行政改革，但總的趨向是機構(gòu)膨脹和人員增加。這期間的膨脹率，中央省廳的局、部是3倍，課的數(shù)量是6倍，人員數(shù)約12倍。地方的膨脹率更大，人員數(shù)約45倍，東京都的局、部數(shù)量增加了40倍。每次實行行政改革后，機構(gòu)和人員都會暫時縮減，但很快又恢復增長趨勢⑦。這種精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的現(xiàn)象也是世界各國共有的，因為在總定員法實施前，尚沒有建立編制動態(tài)調(diào)整機制，在很多領(lǐng)域，減員的效果不到一年就被增員抵消了。

二次大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟社會發(fā)展迅速恢復，公務員數(shù)量隨之大幅增長。為了嚴控公務員數(shù)量，1949年、1951年和1954年，日本政府對公務員進行了三次大規(guī)模精簡，共減員41.5萬。但是，這種“一刀切”的減員辦法，成本很大，鞏固成果很難。尤其是20世紀60年代，日本經(jīng)濟進入高速增長期，政府對經(jīng)濟社會的行政干預范圍日益擴大，加之國庫充盈，公務員數(shù)量大幅度增長，如在1962-1967年的五年中，中央政府的一般職非現(xiàn)業(yè)公務員增加了5.8萬，增長了12%，年均增長2.4%。

為了抑制這種不斷膨脹的傾向，日本政府曾采取了較為嚴格的“空編不補”措施，即把每年因退休等自然減員造成的空編凍結(jié)一部分（政府機關(guān)凍結(jié)一半，文教、衛(wèi)生等系統(tǒng)的事業(yè)單位凍結(jié)10%）。在這項措施推行的三年里，共凍結(jié)空編約8000名。但是，由于公務員編制是由議會通過的各省廳《設置法》分別規(guī)定的，因而只能“凍結(jié)”而不能減少，也不能將凍結(jié)的編制在各部門之間互調(diào)余缺，即不能對編制進行再分配。而且，按照規(guī)定，修改《設置法》的申請應由各省廳提出來，而各省廳往往是在新設下屬機構(gòu)或原有機構(gòu)業(yè)務增加時積極提出增編申請，而在業(yè)務減少時卻不肯提出減編申請，結(jié)果，在實行“空編不補”措施的三年里，編制仍增加了1.1萬名。

為改變上述狀況，日本政府于1967年10月決定采取新的定員管理辦法，并經(jīng)過三屆國會（第59-61屆）的反復審議，于1969年5月通過了《關(guān)于行政機關(guān)職員的定員的法律》（以下簡稱《總定員法》），從而正式建立了新的公務員編制管理辦法——總定員制度。

三、總定員制度的主要內(nèi)容和特點

對日本政治影響重大的《總定員法》，內(nèi)容非常簡單，僅三條、六百余字。它只規(guī)定了政府機關(guān)一般職非現(xiàn)業(yè)公務員的編制總額為506571名（即1967年底的編制總額），并授權(quán)內(nèi)閣發(fā)布《行政機關(guān)職員定員令》，具體規(guī)定各省廳和國營企事業(yè)單位的定員編制。

需要說明的是，日本公務員有“現(xiàn)業(yè)”和“非現(xiàn)業(yè)”之分?！艾F(xiàn)業(yè)”意為現(xiàn)場作業(yè)，主要是郵政、造幣等在一線工作的企事業(yè)單位職工，“現(xiàn)業(yè)定員”大致類似我國的企事業(yè)編制；“非現(xiàn)業(yè)”意為非現(xiàn)場作業(yè)，主要是在政府機關(guān)工作的行政管理人員，“非現(xiàn)業(yè)定員”大致類似我國的行政編制。1969年《總定員法》規(guī)定的是中央政府一般職非現(xiàn)業(yè)公務員的編制總額。

《總定員法》的宗旨，是通過對各部門的編制進行再分配來控制公務員編制。它的理論依據(jù)是：雖然社會經(jīng)濟的發(fā)展將會對行政工作提出新的要求，因而需要增加一部分公務員，但同時有些行政工作也會因時代的變遷而失去存在的意義。因此，即使將編制總額限制在起草《總定員法》時的編制總額內(nèi)，仍可通過在政府部門之間調(diào)配編制的辦法來使整個行政工作滿足社會的要求。但是，由于日本政府部門存在著“終身雇用”“年功序列”等傳統(tǒng)的用人制度和嚴重的本位主義傾向，內(nèi)閣很難用行政命令直接在各部門之間調(diào)配編制，因而采取了先實施“編制削減計劃”，再對各省廳的增員要求進行審查這種分兩步進行的調(diào)配辦法⑧。

第一步，實施“編制削減計劃”。1968-1981年，日本政府實施了五次“編制削減計劃”，見表1。

編制削減計劃”是為編制再分配籌集“資本”的有力手段。計劃中規(guī)定了各部門統(tǒng)一的編制削減指標（如第一個削減計劃規(guī)定在四年內(nèi)削減當時編制總額的5%），然后不論各部門編制余缺情況，一律按該指標和原編制數(shù)、職種計算出各自的削減標準，其中教學、醫(yī)療等職種削減比例較小。當然，削減掉的都是各部門每年由于自然減員而出現(xiàn)的“空編”，而不是仍在從事各項實際工作的公務員。至于具體削減哪個局、課的編制和各年度的削減數(shù)量，則由各省廳自行決定。這樣，盡管各部門和計劃內(nèi)各年度間的削減比例數(shù)略有不同，但由于它是按統(tǒng)一標準削減的，減少了部門間的攀比。削減下來的編制收歸具體負責機構(gòu)編制管理的行政管理廳統(tǒng)一管理。

第二步，將削減下來的編制再分配給那些業(yè)務量顯著增加的部門。具體做法是：需增編的部門先提出申請，由行政管理廳會同負責預算的大藏省主計局進行審批，如要增加課長以上編制（類似我國增加廳局級領(lǐng)導職數(shù)），還須報人事院審查。因此，行政管理廳等主管部門對此掌握得非常嚴格，幾乎是非特殊情況概不批準，以至于各省廳官員都認為“申請編制比申請預算還難”⑨。

由于各省廳統(tǒng)一削減編制后，只給業(yè)務量明顯增加的部門增編，便出現(xiàn)了有的省廳只減不增，而有的省廳少減多增的現(xiàn)象。據(jù)1984年日本行政管理廳統(tǒng)計，在實施《總定員法》以來的十幾年間，20余個內(nèi)閣直轄省廳中只有文部、厚生、外務、法務和運輸五省增加了編制，其它省廳都程度不等地減少了編制。其中，文部省增加了約30%，而農(nóng)林省減少了約20%，從而實現(xiàn)了編制在省廳之間的再分配。同時，公務員總額也得到了控制。在1968-1984年間，盡管文教、衛(wèi)生等方面的業(yè)務量大大增加，這些部門的公務員編制也得到了增加，但政府的一般職非現(xiàn)業(yè)公務員編制總額卻減少了1.6萬名，實現(xiàn)了通過編制再分配來控制公務員總量的預期目的⑩。據(jù)日本行政管理廳1981年統(tǒng)計，1968-1981年間，中央政府共削減編制143297名，增編134223名，增減相抵共減編9074名11，實現(xiàn)了“有收有放，動態(tài)平衡”。

對于從事一線現(xiàn)場作業(yè)的現(xiàn)業(yè)公務員，日本政府也采取了類似的編制削減與重新配置辦法。據(jù)日本行政管理廳1981年統(tǒng)計，1968-1981年間，國立學校增編39219名，削減12939名，合計增編26280名；國立醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)增編11328名，削減3802名，合計增編7526名；一般省廳的現(xiàn)業(yè)公務員，增編83676名，削減125556名，合計減編42880名?？傆嫓p編9074名12。

表1 1968-1981年五次“編制削減計劃”情況

日本地方政府分為都、道、府、縣和市、町、村兩個層次。從1981年開始，在內(nèi)閣總務廳（原行政管理廳）的主持下，日本政府成立專門機構(gòu)研究地方政府總定員辦法，并在1983年提出了測算地方政府公務員規(guī)模的“定員公式”，每三年修正一次13?！岸▎T公式”類似我國1993年重新核編時的定編標準，運用回歸法建立數(shù)學模型。在“定員公式”計算出的總定員的約束下，日本地方公務員總量也得到了有效控制。

總的看，日本的總定員制度有四個重要特點。一是對中央部門和地方政府采取不同的總定員辦法。日本政府的特別職公務員編制，由法律明文規(guī)定，輕易不能變動。建立總定員制度，主要針對一般職公務員編制，而在一般職公務員編制中，又重點針對非現(xiàn)業(yè)公務員編制。對于地方政府則采取每三年重新核編一次的辦法。

二是注意充分調(diào)動部門和地方的主動性。對于中央部門和地方，日本政府都只規(guī)定了編制的上限，而內(nèi)部機構(gòu)的編制分配由其自主決定，從而調(diào)動了各部門和地方的積極性，促使它們在規(guī)定上限的壓力下主動對那些人浮于事的現(xiàn)象進行整頓，加快公務員“新陳代謝”，推動它們采取將某些行政業(yè)務委托民間處理和實行辦公自動化等改革措施，提高工作效率。通過實施總定員制度，倒逼部門和地方加快推進行政改革，促進各級機構(gòu)的職能、組織結(jié)構(gòu)與人員編制協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三是持續(xù)采取“減編不減人”的溫和方式。國會在通過《總定員法》的同時，還作出了“不得在未經(jīng)本人同意的情況下解雇或調(diào)動職員”的附加決議，即不得通過分流人員精簡編制。按照機關(guān)人員每年自然減員2%-3%的普遍規(guī)律，日本政府五次“編制削減計劃”中，最高的是第一次和第二次精簡，年削減率分別為1.25%、1.7%；第四次、第五次精簡，年削減率都在1%以下。這樣，精簡上收的都是每年因退休等自然減員產(chǎn)生的空編，減編阻力較小，而又給各部門用編進人留有一定余地，使改革得以順利推進。

四是堅持削減編制與簡政放權(quán)、機構(gòu)改革等集成推進。日本內(nèi)閣在實行總定員制度的同時，還推行了“簡化行政業(yè)務”改革。1968年10月開始，日本政府對在行政業(yè)務中占很大比重的審批業(yè)務實行了四次“精簡計劃”，十次修改了有關(guān)法律，共廢除、簡化和下放審批業(yè)務7700多項，并從1979年開始，逐年減少和簡化了補助金發(fā)放業(yè)務8083件。同時，推行“大辦公室”改革。在日本政府的機關(guān)，辦公方式不是二、三人或四、五人在一間辦公室里辦公，而是十幾個甚至更多的人在一間面積類似我國機關(guān)食堂大小的房間里集體辦公14，這樣有利于減少機關(guān)里的繁文縟節(jié)，提高行政效率。

四、總定員制度的組織實施

日本中央政府定員管理工作的具體實施，由具體負責機構(gòu)編制工作的行政管理廳（隸屬內(nèi)閣，后改為總務廳）牽頭，與相關(guān)部門緊密配合推進。行政管理廳通過對行政機構(gòu)的改革和編制配置來掌握和推動編制管理工作；掌管財政的大藏省，則通過編制工資預算參與編制的控制和管理。人事院和總理府人事局（前者是部級獨立機構(gòu)，后者是首相辦事機構(gòu)）也從不同角度參與編制管理，人事院從批準各省廳職員級別、職數(shù)、權(quán)限的角度，總理府人事局側(cè)重從編制調(diào)整與人員配備的銜接方面發(fā)揮影響。

五、日本學者對總定員制度的點評

1958年，英國學者帕金森認為，公職人員的數(shù)量，與他們承擔的工作量沒有關(guān)系，總是按照一定的增長率增長15。日本在1868-1968年的100年間，公務員數(shù)量持續(xù)增長，增加了約20倍，側(cè)面證明了帕金森定律。但是，自1969年實施總定員制度以來，日本公務員總量開始保持穩(wěn)定，甚至還略有減少。對此，1956-1976年在大藏省工作20年的日本學者秦郁彥認為，總定員制度所取得的成果是劃時代的，帕金森定律不是鐵的定律，只要有決心和堅決的行動，帕金森定律是能夠改正和克服的16。

注釋：

①程四林等：《日本國家機構(gòu)編制管理和公務員制度》，能源出版社，1988年，第114-115頁。

②[日]人事院編：《公務員白皮書》，2002年，第5、6頁。轉(zhuǎn)引自楊沛龍：《日本國家公務員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

③[日]人事院編：《公務員白皮書》，2005年，第306頁。轉(zhuǎn)引自楊沛龍：《日本國家公務員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

④[日]西尾勝：《行政學》，毛桂榮等譯，中國人民大學出版社，2006年，第314頁。

⑤[日]野村綜合研究所：《公務員樹國際比較調(diào)查》。轉(zhuǎn)引自賈義猛等：《日本地方政府公務員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗與啟示》。

⑥金熙德：《再生還是衰落——21世紀日本的選擇》，社會科學文獻出版社，2001年，第231頁。

⑦?[日]秦郁彥：《日本官僚制研究》，梁鴻飛、王健譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社，1991年，第203頁。

⑧⑨⑩韓鐵英：“日本公務員定員管理制度成敗淺析”，《日本問題》，1985年第3期。

??鄒鈞主編：《日本行政管理概論》，吉林人民出版社，1986年，第187頁。

?[日]地方公共團體定員管理研究會：《關(guān)于推進地方公共團體的適度的定員管理——切實積極利用各類參考指標》，2013年3月。轉(zhuǎn)引自賈義猛等：《日本地方政府公務員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗與啟示》。

?楊沛龍：《日本國家公務員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

?[英]諾斯古德·帕金森：《官場?。ㄅ两鹕桑?，陳休征譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1982年，第9-12頁。