□ 薛亞玲

城市和鄉(xiāng)村是社會(huì)最主要的有機(jī)組成部分，兩者密不可分。城鄉(xiāng)之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口以及文化等諸多方面相互作用、相互影響、相互制約的互動(dòng)關(guān)系被稱為城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的影響因素，馬克思認(rèn)為“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌改變，整個(gè)社會(huì)的面貌也會(huì)跟著改變”[1]。當(dāng)城鄉(xiāng)之間相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，則國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展；反之，當(dāng)城市和鄉(xiāng)村相互隔絕，彼此對(duì)立，則國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，甚至停滯。

中國自古以來就是典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)，“城”與“鄉(xiāng)”渾然難分。中國近代城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)差距逐步拉大，城鄉(xiāng)關(guān)系由融合轉(zhuǎn)向分割，“文明的城市”與“落后的鄉(xiāng)村”成為中國近代社會(huì)的主要特征。

城鄉(xiāng)關(guān)系受歷史條件、生產(chǎn)力水平、制度安排等多種因素影響，政府的政策偏好在城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)中起著決定性作用。新中國成立以后，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)，政府對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，并給予了高度關(guān)注，在政策上不斷進(jìn)行調(diào)整，為推動(dòng)良性互動(dòng)的城鄉(xiāng)關(guān)系做出了巨大努力。新中國成立70 多年來，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)調(diào)整、城鄉(xiāng)融合等發(fā)展階段。系統(tǒng)考察新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷程，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律，從而為促進(jìn)新時(shí)代我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有益借鑒。本文擬就相關(guān)問題作一探討。

一、改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系政策的確立及城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)

國家政策是影響城鄉(xiāng)關(guān)系的首要因素。從1949年新中國成立至1978年改革開放，近30年時(shí)間里，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系政策發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從最初短暫的城鄉(xiāng)兼顧到長時(shí)期的城市偏好。城鄉(xiāng)兼顧政策使新中國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)得到了一定程度的恢復(fù)和發(fā)展；城市偏好政策則成為新中國成立至改革開放前處理城鄉(xiāng)關(guān)系的政策基調(diào)。這一政策取向使城鄉(xiāng)發(fā)展越來越不平衡，城鄉(xiāng)之間長期處在分割對(duì)立狀態(tài)，由此城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成并固化。

（一）短暫的城鄉(xiāng)兼顧階段（1949—1952年）

新中國建立后的前三年，在國家城鄉(xiāng)兼顧政策下，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了短暫的和諧局面，城鄉(xiāng)均得到了一定程度的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)也得到了恢復(fù)。

舊中國工業(yè)落后、城市化低下，1949 年3 月新中國成立前夕，黨的七屆二中全會(huì)做出了黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市的決定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要城鄉(xiāng)兼顧，要將城市工作和農(nóng)村工作、工人和農(nóng)民、工業(yè)和農(nóng)業(yè)緊密結(jié)合起來。

在城鄉(xiāng)兼顧政策指導(dǎo)下，從1950 年至1953年農(nóng)村實(shí)行了土地改革。1950 年6 月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，基本上實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大調(diào)動(dòng)。

同時(shí)，在城鄉(xiāng)兼顧政策指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)之間開放互動(dòng)，城鄉(xiāng)相互依存、相互支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了一定的恢復(fù)和發(fā)展；城市也相應(yīng)有所發(fā)展，城鎮(zhèn)人口顯著增加，1950—1952年，城鎮(zhèn)人口由5765 萬增加到 7163 萬，增加 1398 萬人，城鎮(zhèn)化率由10.64%上升到12.46%[2]。這一時(shí)期城鄉(xiāng)之間互通有無，土地、資本、勞動(dòng)力、物資等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。農(nóng)業(yè)為城市工商業(yè)發(fā)展提供支持，滿足其對(duì)糧食、原料、資金和市場的需要，工業(yè)為農(nóng)業(yè)提供生產(chǎn)工具和生活日用品。在舊中國千瘡百孔的廢墟上，新中國國民經(jīng)濟(jì)得到了一定程度的恢復(fù)和發(fā)展。

從1953 年開始，隨著國家以農(nóng)養(yǎng)城、以農(nóng)養(yǎng)工等城市偏好政策的制定和執(zhí)行，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸由和諧向?qū)α⑥D(zhuǎn)變。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與鞏固階段（1953—1978年）

這一時(shí)期國家圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)這條主線，制定和實(shí)施了統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍、人民公社等一系列城市偏好政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化差距逐步拉大，城市和農(nóng)村逐漸走上了不平衡的發(fā)展道路，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸由和諧向分割轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)亦逐步形成并走向固化。

新中國初期國民經(jīng)濟(jì)得到了短暫的恢復(fù)。為了積累工業(yè)資本，新中國從1953 年至1957 年實(shí)行國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會(huì)主義工業(yè)化模式，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)水平在短期內(nèi)得到了快速提高。隨著城市工廠數(shù)量的增加，吸引了大量農(nóng)民進(jìn)入城市，一定程度上促進(jìn)了城市化，但短時(shí)期內(nèi)農(nóng)村人口大量涌入城市，城市人口逐漸超過農(nóng)村糧食供應(yīng)能力，低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足以養(yǎng)活過多的城市人口，國家為解決城市糧食及主要農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)短缺問題，決定采取措施嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。

1953 年至1958 年，國家制定了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的戶籍制度和人民公社制度，這些制度在一定程度上促進(jìn)了工業(yè)和城市的發(fā)展，但同時(shí)也產(chǎn)生了很多弊端。實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，目的是要維持較低的工業(yè)原料成本，但農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格被壓得過低，由此產(chǎn)生的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，使城鄉(xiāng)之間的交換不再平等，于是切斷了農(nóng)村和市場的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因此受到制約。戶籍制度以法律的形式把城鄉(xiāng)戶籍嚴(yán)格區(qū)分開來，目的是確保農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，城市以工業(yè)生產(chǎn)為主，一定程度上保證了充足的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，供應(yīng)城市的物資需求，但從此城鄉(xiāng)之間人口不再自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)不同戶籍人民的生活水平亦相差懸殊；實(shí)行人民公社制度，目的是獲得農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，但將農(nóng)民牢牢捆在土地上，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一系列城市偏好政策成為一道藩籬，把城鄉(xiāng)分割開來。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市偏好政策執(zhí)行了二十多年，工業(yè)依靠自身的明顯優(yōu)勢不斷汲取鄉(xiāng)村資源，使鄉(xiāng)村承擔(dān)了太多的義務(wù)。鄉(xiāng)村因完全處于不利地位而發(fā)展遲緩，農(nóng)業(yè)因此成為國民經(jīng)濟(jì)最薄弱的部門，1978 年中國的工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別是1952 年的12.14 倍和3.03倍[3]，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，使城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)民享受的權(quán)利少之又少，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成并固化。城鄉(xiāng)關(guān)系亟需調(diào)整，改革已勢在必行。

二、改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系政策的調(diào)整及城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)

改革開放以來為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解時(shí)期，這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系主要經(jīng)歷了協(xié)調(diào)、失衡、調(diào)整、融合四個(gè)發(fā)展階段。1978年改革開放極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系由此出現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面；19 世紀(jì)80 年代中后期至21 世紀(jì)初的20年時(shí)間里，改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，農(nóng)村發(fā)展受到制約，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)問題凸顯；十六大后黨對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系政策進(jìn)行調(diào)整，先后制定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方針政策，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸向好的方向轉(zhuǎn)變。為了徹底解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不充分的問題，黨的十九大進(jìn)一步對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系政策進(jìn)行調(diào)整，提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”新理論，新時(shí)代相互促進(jìn)、相互依存、相互融合的新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在逐步構(gòu)建。

（一）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展階段（1979—1984年）

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)行改革開放的政策，其中改革從農(nóng)村開始。農(nóng)民自發(fā)改革與國家的改革高度契合，共同揭開了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕。改革使農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)民生活得到改善，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

1979 年9 月，黨的十一屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，1980 年9 月，中共中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，兩個(gè)文件的出臺(tái)使農(nóng)村改革進(jìn)一步深入。1982—1984 年，中央連續(xù)發(fā)布一號(hào)文件，旨在把農(nóng)民首創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制局部性改革經(jīng)驗(yàn)推廣到全國各地。時(shí)至1984 年，全國有99%的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要形式的土地改革[4]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，使糧食產(chǎn)量激增。1978年至1984 年，我國糧食、棉花、油料總產(chǎn)量分別增長 33.6%、188.8%、128.2%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長118%[5]。同時(shí)國家提高了糧食收購價(jià)格，農(nóng)民人均年收入迅速增長，從1978 年至1984 年，農(nóng)村居民人均純收入從133.6 元上升至355.3 元，平均增幅高達(dá)16.17%[6]。

農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品與鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力都在快速增加，“吃大鍋飯”集體經(jīng)濟(jì)的結(jié)束，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。與土地制度改革同時(shí)，人民公社制度和戶籍制度也實(shí)行了改革。從1983 年開始人民公社逐步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所取代；國家還實(shí)行了戶籍制度改革，逐漸放開了對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的限制，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，工業(yè)發(fā)展所需勞動(dòng)力得到補(bǔ)充。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。

農(nóng)村的發(fā)展對(duì)工業(yè)形成了推力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也隨之迅速發(fā)展起來，1984 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有606 萬個(gè)，總產(chǎn)值達(dá)1709 億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總收入1537 億元，從業(yè)人員5206 萬人，占農(nóng)村總勞動(dòng)力的14%[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展又反過來拉動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展；隨著鄉(xiāng)村居民收入的增加，對(duì)城鎮(zhèn)工業(yè)品的需求也逐漸增加，從而促進(jìn)了城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展，工業(yè)與農(nóng)業(yè)形成了良性互動(dòng)的關(guān)系。

農(nóng)村的發(fā)展促進(jìn)了城市發(fā)展，城市化率從1978 年的 17.92%提高到 1984 年的 23.01%[8]；城鄉(xiāng)居民收入差距從1978 年的2.57:1 縮小到1984 年的1.7:1[9]，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。

然而，20 世紀(jì)80 年代中期以后，隨著國家城市偏好政策的實(shí)施，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸由協(xié)調(diào)向失衡轉(zhuǎn)變。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展再度失衡階段（1985—2002年）

從20 世紀(jì)80 年代中后期開始，國家將改革重心轉(zhuǎn)向城市，實(shí)施對(duì)工業(yè)和城市發(fā)展的偏好政策，雖然同時(shí)也對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)行了一些改革，但相對(duì)而言力度不大。城市的迅速發(fā)展擠壓了農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間，農(nóng)民增收緩慢，負(fù)擔(dān)加重，“三農(nóng)”問題逐漸嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)差距逐步拉大，城鄉(xiāng)關(guān)系再度失衡。

1984 年10 月，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，決定在繼續(xù)深入搞好農(nóng)村改革的同時(shí)，加快以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革步伐。黨的經(jīng)濟(jì)體制改革重心因此由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，重點(diǎn)則放在了國有企業(yè)。國家在政策上給予城市特別的支持，使城市獲得了更多資金，城市經(jīng)濟(jì)由此得到迅速發(fā)展，城市勞動(dòng)者收入水平亦不斷提高，城市規(guī)模隨之迅速擴(kuò)大，城市面貌得到迅速改觀。

對(duì)于農(nóng)村改革而言，1985 年中央1 號(hào)文件廢除了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，逐漸放開農(nóng)村市場，延長農(nóng)民承包土地時(shí)間，疏通糧食流通渠道，將農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格適當(dāng)提高，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)放寬限制，這些措施在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。

從1992 年開始，國家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)改革，提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，資金來源鎖定在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村采取“多取、少予”的政策，從1994—2000 年，農(nóng)民人均承擔(dān)的稅費(fèi)從112 元上升至168.4 元，增加了50.4%[10]，資源配置也向城市傾斜，同時(shí)工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差依然存在，這一系列城市偏好政策的實(shí)施使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展受到了制約，城鄉(xiāng)發(fā)展不對(duì)等、不均衡問題凸顯。城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等各方面的差距均在逐步拉大，城鄉(xiāng)居民收入差距亦隨之?dāng)U大，城鄉(xiāng)居民收入之比從1985年的1.86：1 擴(kuò)大到 1990 年的 2.2：1，1994 年達(dá)到 2.86：1，1997 年雖然一度回落到2.47：1，但此后又不斷擴(kuò)大，2001 年上升到2.90∶1，2002 年達(dá)3.11∶1，2003年則高達(dá)3.23:1[3]，呈逐年擴(kuò)大之勢。

這種“重城輕鄉(xiāng)”現(xiàn)象使農(nóng)村發(fā)展受到制約，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)狀況凸顯，城鄉(xiāng)再度分離。巨大的城鄉(xiāng)差距對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與國家長遠(yuǎn)發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響，因此國家必須采取措施，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

（三）城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整階段（2003—2017年）

2002 年11 月，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的新理論，在此基礎(chǔ)上，2012年11 月，黨的十八大決定將“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，又把對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)推向了一個(gè)新高度。隨著國家各項(xiàng)政策措施的不斷出臺(tái)，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸從相互對(duì)立、相互分割進(jìn)入“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”轉(zhuǎn)變的階段。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段（2003—2011年）

黨的十六大將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”作為指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的理論，將“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”作為政策取向，以推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為抓手，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的政策，城鄉(xiāng)關(guān)系再次向好的方向轉(zhuǎn)變。

黨的十六大提出“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入”，從而全面建設(shè)小康社會(huì)。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五個(gè)統(tǒng)籌”突出位置。黨的十六屆五中全會(huì)提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的方針政策，并對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療，鄉(xiāng)村公路和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大了投入力度。2007 年10 月，黨的十七大決定“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制”，通過“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”促進(jìn)“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”，并把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方針指導(dǎo)下，國家為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系采取了一系列措施。

第一，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入和支持。黨和國家致力于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨的十六大決定繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，黨的十六屆三中全會(huì)又繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。黨的十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村政策。黨的十七大進(jìn)一步加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度，決定增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，嚴(yán)格保護(hù)耕地。

第二，對(duì)農(nóng)村土地制度作出調(diào)整。黨的十六大決定有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。黨的十七大進(jìn)一步提出健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系。

第三，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新。黨的十六大強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)戶市場主體地位，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。黨的十七大要求探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展。

第四，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。黨的十六大決定加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村金融服務(wù)。黨的十七大重申加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新。

第五，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入。2006年農(nóng)業(yè)稅全面廢止，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。從2008 年開始，國家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入逐年增加，2010年達(dá)到8183.4億元，比2009年增加12.8%[11]。

第六，加大對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)的支持。2005 年底國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，決定全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2003 年1 月，國務(wù)院《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》要求各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)承擔(dān)更大的責(zé)任。

這一階段，國家通過實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策，使勞動(dòng)力、土地、科技、資本等要素由單純服務(wù)于城市和工業(yè)向自由、平等良性循環(huán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入逐年增加，城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2009 年峰值的3.33：1下降至2011年的3.13：1，扭轉(zhuǎn)了自1984年以來不斷擴(kuò)大的趨勢[6]。農(nóng)村面貌由此得到改觀，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步得到改善。

當(dāng)然，應(yīng)該看到執(zhí)行了近十年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策，雖然取得了成效，但城鄉(xiāng)差距依然不小。為進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨和政府及時(shí)創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展理論，城鄉(xiāng)發(fā)展又進(jìn)入了新的階段。

2.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段（2012—2017年）

2012 年11 月，黨的十八大把“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總方針?！俺青l(xiāng)一體化發(fā)展”是將城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌、綜合、平衡，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的遞進(jìn)與深化。

為“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，黨的十八大決定加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。為此采取了三個(gè)方面的措施：一是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化；二是采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取的放活方針，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；三是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

2014 年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020 年）》，進(jìn)一步明確實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針”，并為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了具體規(guī)劃。

隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略措施的實(shí)施，鄉(xiāng)村得到發(fā)展，鄉(xiāng)村居民收入增加，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出縮小的趨勢，從2013 年開始實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，更進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)收入差距的縮小。從2012 年至2017 年，我國的城鄉(xiāng)居民收入之比逐年下降，2017 年為 2.71∶1，比 2012 年下降了0.39，比 2013 年 下 降 0.32，比 2014 年 下 降0.21，為進(jìn)入新世紀(jì)以來最低值[12]。城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢。

不過，雖然城鄉(xiāng)關(guān)系總體上呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢，但城鄉(xiāng)居民收入依然有1.7 倍多的差距，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分、鄉(xiāng)村處于被動(dòng)地位的局面還沒有實(shí)現(xiàn)根本性改變，究其原因主要有三個(gè)：一是無論“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”還是“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，政策著力點(diǎn)均是以城帶鄉(xiāng)，農(nóng)村作為各種政策和補(bǔ)貼的接受者，依然處于從屬地位，因此缺乏發(fā)展的平等性、自主性和內(nèi)生性[13]；二是由于城市對(duì)各種資源具有天然集聚效應(yīng)，因此資本的主要流向仍是由城市向鄉(xiāng)村單向流動(dòng)，城鄉(xiāng)公共資源配置不合理等問題依然突出；三是一些有利于農(nóng)村發(fā)展的新規(guī)定落地難，落后的社會(huì)管理理念和管理方式制約了鄉(xiāng)村發(fā)展。

因此，我國要全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須下決心徹底解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題，因此城鄉(xiāng)關(guān)系政策需要進(jìn)一步做出調(diào)整。

（四）城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段（2017 年10 月至今）

從城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律來看，融合是一種必然趨勢。恩格斯在《反杜林論》中指出，城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展是城、鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在需求[14]。我們黨通過長期探索，在對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律有了準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，把馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)關(guān)系理論與我國的具體實(shí)際相結(jié)合，認(rèn)識(shí)到只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村才能真正振興。

黨的十九大對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系作出了重大戰(zhàn)略性調(diào)整，提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”新理論。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的深化與完善，在對(duì)城鄉(xiāng)通盤考慮的基礎(chǔ)上，使城鄉(xiāng)成為一個(gè)有機(jī)體，在城鄉(xiāng)之間全面深度融合，從而構(gòu)建出一個(gè)共同繁榮、共同發(fā)展、共同富裕的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。同時(shí)，黨的十九大將“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略措施，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民優(yōu)先發(fā)展作為“三個(gè)優(yōu)先”，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為黨長期的重要戰(zhàn)略任務(wù)，體現(xiàn)了黨對(duì)“三農(nóng)”問題重要性的認(rèn)識(shí)比以往任何時(shí)刻都更加深刻。

為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，黨中央將城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)確定為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，并為此做出了戰(zhàn)略部署：一是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；二是深化農(nóng)村土地制度改革；三是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)；四是制定構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，以及完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度等一系列發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策。

2018 年黨中央連續(xù)發(fā)布《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》等文件，確定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)是：到2020 年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035 年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。2019 年5 月發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，在制度上對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出具體安排，決定建立有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，以及有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機(jī)制；確定循序漸進(jìn)的三個(gè)階段目標(biāo)，即城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制2022年初步建立，2035年更加完善，到本世紀(jì)中葉成熟定型。國家對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)生態(tài)空間、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)等進(jìn)行了全方位的政策調(diào)整，目的是通過全面深化改革，徹底革除城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制逐步健全和完善。2019 年12 月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議，提出一定要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、補(bǔ)齊全面小康“三農(nóng)”短板、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。2019年12月27日，國家發(fā)展改革委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等18 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》，確定了11 個(gè)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。這是城鄉(xiāng)融合理論在實(shí)踐中的應(yīng)用，目的在于率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為全國提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

總之，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城鄉(xiāng)之間的要素將更加自由、公平地流動(dòng)，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)將更加均等，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系也將更加緊密，新時(shí)代相互促進(jìn)、相互依存、相互融合的新型城鄉(xiāng)關(guān)系將逐步構(gòu)建。

三、新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要問題及對(duì)策

黨的十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。經(jīng)過多年持續(xù)不斷努力，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了重大成就，農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小。但也必須清楚認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的主要問題

1.大量耕地被占用，不利于農(nóng)村發(fā)展和國家糧食安全。耕地資源是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，事關(guān)國家的糧食安全和社會(huì)的和諧發(fā)展。但當(dāng)前我國耕地資源存在數(shù)量不斷減少，質(zhì)量日益下降，利用不合理等問題，尤其是耕地被占用的問題較為突出。早在2008 年，我國就將18億畝耕地畫為“紅線”，但截至2018年2月，耕地面積僅為15.5 億畝，十年間，我國法定保護(hù)耕地面積減少了2.5 億畝[15]。是什么原因?qū)е挛覈亍凹t線”不保？這是因?yàn)?，城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”，地方政府受巨大土地財(cái)政利益驅(qū)使，熱衷于土地開發(fā)，致使城市不斷蔓延和擴(kuò)張，這也是我國土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度的根本原因。大量耕地被占用，使一些失地農(nóng)民生計(jì)無著落，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，同時(shí)也給國家糧食安全帶來隱患。

2.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題突出，影響農(nóng)民生活質(zhì)量。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移趨勢加劇，加上農(nóng)村居民的環(huán)保意識(shí)整體性還不高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，農(nóng)村環(huán)保資金仍較為缺乏等原因，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)保設(shè)施投入不足，水環(huán)境惡化、土壤及大氣污染嚴(yán)重等問題日益突出。尤其是農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染等造成的農(nóng)村環(huán)境污染，不僅嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也使得農(nóng)村居民的利益受到損害，制約了他們生活質(zhì)量的提高。

3.鄉(xiāng)村法治建設(shè)亟需完善，鄉(xiāng)村治理水平有待提高。我國法治建設(shè)的根基在底層、薄弱在鄉(xiāng)村。當(dāng)前，一些基層干部抓鄉(xiāng)村法治建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不健全，執(zhí)法監(jiān)督有的還處于真空地帶，如涉農(nóng)的法律法規(guī)，在立法數(shù)量和內(nèi)容上存在缺失和空白，特別是對(duì)農(nóng)民及其他弱勢群體的權(quán)益保障的專項(xiàng)立法缺失。在一些鄉(xiāng)村，因農(nóng)民的知情權(quán)得不到有效保障，使得個(gè)別村干部利用手中權(quán)力謀私利而得不到有效監(jiān)督。同時(shí)，一些鄉(xiāng)村社會(huì)治理中群眾的參與率相對(duì)較低，在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)難度不斷增加。

4.城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等，特別是鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平長期落后于城市?，F(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件相對(duì)落后，農(nóng)民看病難問題依然存在。雖然國家為改善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件做了很多努力，但鄉(xiāng)村的醫(yī)療水平和醫(yī)療資源配置依然與城市具有較大差距，如鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)院醫(yī)療手段落后、醫(yī)療水平較低、全科醫(yī)生不足、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善；一些地區(qū)村級(jí)衛(wèi)生室條件簡陋，醫(yī)生專業(yè)化水平較低；而且鄉(xiāng)村醫(yī)生普遍收入低、負(fù)擔(dān)重，醫(yī)療隊(duì)伍長期處在不穩(wěn)定狀態(tài)。這些問題能否有效解決，直接關(guān)系著億萬農(nóng)民群眾的身體健康能否得到有效保障。

5.文化教育落后是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵性因素。鄉(xiāng)村文化教育落后是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的結(jié)果，反過來又阻礙了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解。鄉(xiāng)村文化教育落后主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育階段資源配置的落后，其中幼兒園和小學(xué)最為顯著；而且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，中西部一些地區(qū)的鄉(xiāng)村師資力量逐漸減少，鄉(xiāng)村的教育水平亦隨之逐漸下降；另外，大學(xué)階段教育成為農(nóng)村困難家庭的沉重負(fù)擔(dān)。這些問題的存在是鄉(xiāng)村長期落后于城市的根源之一，也使鄉(xiāng)村未來發(fā)展缺乏動(dòng)力。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策思考

新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建平等和諧城鄉(xiāng)關(guān)系，既是城鄉(xiāng)人民的期盼，也是國家發(fā)展的需要。

1.處理好城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的關(guān)系，確保城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展。糧食安全是城鄉(xiāng)人民生存的頭等大事，特別是當(dāng)世界局勢動(dòng)蕩多變、自然災(zāi)害（如蝗蟲肆虐）及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如新冠肺炎疫情）發(fā)生時(shí)，都給糧食安全帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)，所以我們必須采取有力措施，嚴(yán)格控制對(duì)耕地的占用。新型城鎮(zhèn)化一定要走土地集約之路，要注重發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，構(gòu)建起小城鎮(zhèn)與中心城市相互獨(dú)立、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系，從而減少特大城市、大城市的數(shù)量；還要為城市發(fā)展設(shè)定極限和邊界，要嚴(yán)格限制開發(fā)區(qū)用地，減少新建住房對(duì)土地的占用，今后可通過改造老舊住宅小區(qū)的方式改善城市居民住房條件，從而限制特大城市和大城市的占地規(guī)模。通過采取以上措施，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)并行不悖，使城、鄉(xiāng)發(fā)展相得益彰。

2.發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，滿足城鄉(xiāng)人民對(duì)美好環(huán)境的需求。良好的生態(tài)環(huán)境是民族生存繁衍的保障，也是國家興旺發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)。我們開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要走綠色發(fā)展之路，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。高效生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，它有助于解決農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)民健康工程建設(shè)等一系列關(guān)鍵問題。為發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，一定要把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化放在國家戰(zhàn)略的高度，作出系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃。

3.完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是基層治理中通過自治、法治、德治三治融合（簡稱“三治合一”），從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要環(huán)節(jié)。“治理有效”是黨的十九大對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出的目標(biāo)要求，因此要著力推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村科學(xué)化、法治化和精細(xì)化管理。鄉(xiāng)村治理要科學(xué)規(guī)劃，要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)律，制定出科學(xué)規(guī)范的鄉(xiāng)村治理?xiàng)l例；鄉(xiāng)村要加強(qiáng)法制化建設(shè)，要建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，保障農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)；鄉(xiāng)村要實(shí)行精細(xì)化管理，因地制宜實(shí)施鄉(xiāng)村分類管理并完善鄉(xiāng)村治理體系。

4.提高鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距。醫(yī)療衛(wèi)生是民生大事，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善關(guān)乎億萬鄉(xiāng)村民眾的身體健康。為此，要提高鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇，穩(wěn)定鄉(xiāng)村醫(yī)療隊(duì)伍；要加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生職業(yè)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療技術(shù)水平；要加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向鄉(xiāng)村延伸，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)，完善鄉(xiāng)村居民健康保障體系建設(shè)。

5.重視鄉(xiāng)村文化教育，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力。鄉(xiāng)村興則城市興，鄉(xiāng)村強(qiáng)則國家強(qiáng)。若要使新農(nóng)村常新不衰，就必須重視提升鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，中華文明的根基源于農(nóng)耕文化，鄉(xiāng)村是中華民族的精神家園，因此要深入挖掘鄉(xiāng)村文化所蘊(yùn)含的深厚人文精神和傳統(tǒng)道德規(guī)范。另一方面，鄉(xiāng)村振興的根本則在教育，因此國家要加大對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育投入，要特別重視幼小教育，同時(shí)要完善高校助貧體系?？傊?，鄉(xiāng)村文化教育水平的提高，必將為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興發(fā)揮重要作用。