張青林 林聰

摘 要 中央集權(quán)制度的演變是教學(xué)中理解中國古代政治制度的重要線索。但是在教學(xué)實踐中，對于中央集權(quán)制度的概念和趨勢，以及教材中加強中央集權(quán)的舉措還是會出現(xiàn)理解的細微偏差，這就會影響對于重難點內(nèi)容的突破。今在歷史閱讀的基礎(chǔ)上，對一些問題做簡要辨析。

關(guān)鍵詞 高中歷史，中央集權(quán)，政治制度

人教版必修一第一單元主要講述中國古代政治制度史，中央集權(quán)制度和中國古代君主專制制度以及選官用官制度的變化為三條大的線索，勾勒出中國古代政治制度的大脈絡(luò)。而在《中外歷史綱要（上）》與《選擇性必修1·國家制度與社會治理》中，也將中央集權(quán)制度作為一條重要的線索來透視中國古代的政治制度。

中央集權(quán)制度作為中國古代政治制度的一個重要特征，它指的是中央政府與地方政府的一種分權(quán)形式。

在領(lǐng)土國家形成后，把國土分為不同層級進行管理勢所必然，中國從春秋戰(zhàn)國以來就逐漸形成了對地方的分層級管理，而有了中央與地方權(quán)力的劃分。隨著中國統(tǒng)一多民族國家的形成，“疆域的遼闊則更可能隱含復(fù)雜地形，各地相互隔絕，不同的生產(chǎn)生活方式，更多文化族群，方言或不同文字，意味著民族和族群差異和沖突等問題”。①所有這些問題都會挑戰(zhàn)疆域大國的統(tǒng)一治理的有效性和可能性。也要求大國必須有一套能有效規(guī)制中央與地方的制度。

人教版必修一和《中外歷史綱要（上）》中，教材重點介紹了中央政府是通過何種措施來加強對地方的控制，進而達到中央集權(quán)的目的?！吨型鈿v史綱要（上）》中對于這個概念的應(yīng)用似乎比較寬泛，因此在敘述加強中央集權(quán)的舉措時，是全面鋪陳，幾乎封建王朝的政治、經(jīng)濟、文化措施都歸類到加強中央集權(quán)的范疇。人教版必修一的教科書中主要以朝代為時間線索，突出不同朝代的現(xiàn)實問題，及其采取的應(yīng)對措施。雖然詳略取舍有所側(cè)重，其實還是主要集中于對地方政府的行政、財政、軍事三權(quán)的限制，地方行政組織的層級設(shè)置，地方行政區(qū)劃的原則三個方面來進行闡述。在對于中央集權(quán)這一歷史趨勢演進的授課和聽評課中，筆者遇到了一些問題，通過對專業(yè)資料的查閱，有一些體會和心得，現(xiàn)分享出來以供大家批評指正。

一、中央集權(quán)的概念及發(fā)展趨勢

（一）“中央”“地方”概念的澄清

中國政治制度濫觴于夏商西周時期，人教版必修一的教材中也提道：“夏商時期已經(jīng)初步建立起一套從中央到地方的行政管理制度?！雹谠凇吨型鈿v史綱要（上）》中也明確說：“夏王是最高統(tǒng)治者。中央設(shè)有主管行政、軍事、司法和宗教的機構(gòu)與職官?！雹鄣俏覀冎乐醒肱c地方這一對概念是相對的，沒有中央，地方肯定無從說起。夏商時期的中國正處于早期國家萌芽的時期，正在從部落聯(lián)盟到方國聯(lián)盟過渡。所以其時不存在所謂的中央。西周疆域擴大，外籍方國以及廣大的殷商遺民的困擾使得西周選擇了封建制的形態(tài)，進而形成了《左傳》中所說的“天子建國，諸侯立家，卿置側(cè)室，大夫有貳宗，士有隸子弟”這樣一種等級森嚴的制度。也有了后世“齊家治國平天下”的地理背景依據(jù)。而這樣就容易給人造成一種周初曾將大片土地整塊整塊加以區(qū)劃的印象。但實際上“分土而治就是各自為政，既各自為政，則無所謂中央與地方的行政關(guān)系”。①那西周時期的地域差別主要體現(xiàn)在什么地方呢？西周這一時期的地域差異，只存在于國與野之間。例如，《詩經(jīng)》的《雅》《頌》部分，就不斷提到國和野。陜西師范大學(xué)趙世超教授認為“所謂國，實事上就是指少數(shù)先進的中心”。②“野”則是相對較為落后的“面”。國人以周族及其同盟各族為主體，包括部分被征服者;野人的成分有“亡王之后”、落后部族和“流裔之人”等幾大類。由于生產(chǎn)力水平的限制，國、野都沒有真正做到按地區(qū)劃分國民。因此《周禮》的開頭“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，分官設(shè)職”只能是一種理想，并不存在真正意義上的中央政府。

變化發(fā)生在春秋戰(zhàn)國時期。隨著鐵制農(nóng)具的使用，對私有土地的開發(fā)，逐漸瓦解了井田制度，國人與野人的身份地位差異也漸漸消失，國與野的分界也逐漸淡化。春秋戰(zhàn)國時期，郡縣制逐漸形成，起初郡和縣的“性質(zhì)還比較模糊，后來逐漸演變?yōu)榫哂幸欢ǖ赜蚍秶男姓^(qū)”。③秦始皇統(tǒng)一天下時，將郡縣制進一步推廣固定下來。

秦始皇在戰(zhàn)國末期的兼并戰(zhàn)爭中，對新吞并的六國舊地，不斷設(shè)立新郡，廢除舊的封邑。至秦始皇完全統(tǒng)一天下后，發(fā)布詔令，議論分封和郡縣的異同。李斯力排眾議，認為分封制是主要依靠血緣關(guān)系為維系，年代久遠，勢必造成血緣關(guān)系疏遠而產(chǎn)生的封國問題。秦始皇最終也站在李斯一邊，決定“罷侯置守”，“廢封建立郡縣”，分全國為36郡，由中央直接管轄。此后，中國的行政區(qū)劃和地方政府組織就在這36郡及其所統(tǒng)屬的縣的基礎(chǔ)上發(fā)展和變化。

所以，真正的“中央”與“地方”的概念應(yīng)該是在春秋戰(zhàn)國郡縣制逐步形成后才出現(xiàn)的。我們在運用這樣一些概念的時候不能想當然而為之，看似簡單的名詞背后，恰恰代表的是地方制度史的發(fā)展演變。

（二）中央集權(quán)的內(nèi)在邏輯

在學(xué)習(xí)中央集權(quán)的過程中，學(xué)生們提出了一些特別有創(chuàng)見的問題，例如：為什么中央集權(quán)的趨勢是逐步加強的，而不能做到中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合呢？這樣不是能做到更好的統(tǒng)治？遇到此類問題，教師應(yīng)該是欣喜的。這證明學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中思維是活躍的，也能刺激老師不斷研究有關(guān)問題，所謂“教學(xué)相長”也。

中央集權(quán)下的地方分權(quán)是一種理想狀態(tài)，如果既能加強中央集權(quán)，又能實現(xiàn)一定的地方分權(quán)——一方面促進地方經(jīng)濟發(fā)展，另一方面不至于產(chǎn)生分裂割據(jù)——固然是一種完美的解決方案。但是這種平衡是很難做到的，一旦處置失當，天平要么滑向高度的集權(quán)，要么走向地方割據(jù)。

中國古代的封建王朝，其實質(zhì)是一家一姓的皇位傳承，保持王朝的長治久安才是他們的終極目的，因此對地方安寧的考慮就會超過對地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)心，這決定了天平往往是偏向中央集權(quán)的一邊發(fā)展。宋太宗就說過：“外憂不過邊事，皆可預(yù)防。惟奸邪無狀，若為內(nèi)患，深可懼也。帝王用心，常須謹此?！雹?/p>

不過這種高度的集權(quán)又不能總能維持在一個水準上，當?shù)胤皆庥龆嗍轮?，諸如農(nóng)民起義等內(nèi)亂的發(fā)生，往往又需要統(tǒng)治者分給地方一定的權(quán)力。周振鶴先生曾舉過一個例子，東漢末年的黃巾軍起義規(guī)模宏大，已不是漢代一個小小的郡守能夠鎮(zhèn)壓的，“朝廷才不得不派中央的高級官員——九卿出任州牧，授與兵權(quán)、財權(quán)和行政權(quán)，以與農(nóng)民軍對抗”。①由是地方權(quán)力日增，進而形成割據(jù)的勢力。

新的王朝在成立之初，必然吸取前朝的教訓(xùn)，重新進行新的中央集權(quán)，于是天平就這樣在兩端來回擺動。而從宋代開始，統(tǒng)治者們強化了中央對地方的統(tǒng)治力，但在推動中央集權(quán)的過程中，由于內(nèi)外情勢的轉(zhuǎn)變，南宋以地方精英為主的地方勢力，逐漸彰顯出其在基層的影響力。明清以來，基本上是沿襲了元代以中央官分掌地方事務(wù)的傳統(tǒng)，中央集權(quán)日益加重。

二、強化中央集權(quán)的舉措辨析

中央集權(quán)的強化有賴于具體得當?shù)呐e措，而這些內(nèi)容教材往往沒有詳細敘述，一些教輔資料也往往語焉不詳，存在一些錯誤。

（一）地方政府的層級變化意味著什么？

學(xué)生們在學(xué)習(xí)地方行政區(qū)劃時，大致會注意到秦是典型的郡縣兩級制。到元代時，人教版教科書是這樣表述的：“行省之下，分設(shè)路、府、州、縣，邊遠民族地區(qū)設(shè)宣慰司進行管理?！雹谒晕覀冊谥v解完地方行政制度的層級時，很多教師會提供給學(xué)生一個從秦至元明清的地方組織層級變化的圖表，以利于學(xué)生形成一個整體直觀的印象，如表1。

從這種層級變化的圖表中，我們看到地方行政組織呈現(xiàn)往復(fù)式的規(guī)律變化，大致在兩級制、三級制、多級制這樣的一個范圍內(nèi)。但是這種層級的變化與中央集權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系是什么呢？如果不能說清楚，那提供給學(xué)生這個表格就是無效信息，是單純的識記內(nèi)容。

行政層級的增減，涉及層面很多，如官員、財政，等等，不能把政區(qū)設(shè)置簡單看作中央和地方角力的結(jié)果。

我國從秦漢大一統(tǒng)以來主要實施的是郡縣兩級制，秦一代總郡數(shù)從37郡（包括內(nèi)史——首都周圍特區(qū)）增至后來的49郡，平均下來，一個郡轄20個縣左右。西漢末年，總郡國數(shù)增至103個，每郡轄15個縣左右，整體上管理幅度都比較合理。所以錢穆先生也稱“單就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的”。③漢代郡守長官太守，與中央的九卿一樣，都是兩千石官?？な卦诘胤綋碛休^大的權(quán)力，組織地方政府，頒布地方法規(guī)，發(fā)展地方經(jīng)濟，推行封建教化，有利于地方的發(fā)展。但與后來很多的一級行政區(qū)劃相比，郡的行政區(qū)劃幅員又比較小，所以難以形成割據(jù)的財力、物力、人力基礎(chǔ)，因此中央集權(quán)其實也是得到加強的。而且層級少，使得上下之間的交流也比較順通，中央集權(quán)與地方分權(quán)處置比較得當。

但是在漢代，隨著疆域的擴大，103個郡國的規(guī)模對于中央政府的管理其實又顯得幅度過大了。所以從漢武帝起，在郡級政區(qū)之上又設(shè)立了13個刺史部，又稱“十三州”，作為監(jiān)察區(qū)，不管理地方事務(wù)。到東漢末年，隨著黃巾起義規(guī)模的擴大，最終又授予州牧兵權(quán)、財權(quán)和行政權(quán)，這樣州就自然演變成郡以上的一級行政區(qū)劃，兩級制轉(zhuǎn)變?yōu)槿壷?。這樣一來，州的幅員就比較大，容易形成分裂割據(jù)的基礎(chǔ)，對統(tǒng)治者來講其實是不利的。

因此，研究者認為統(tǒng)治者是偏向于兩級制的，三級制實乃形勢發(fā)展所迫。④

魏晉南北朝分裂割據(jù)時期，地方政區(qū)仍然以三級制為主。隋至唐中期加強了中央集權(quán)，因此在政區(qū)組織層級上又明顯回到了州郡兩級制。唐代后期，隨著安史之亂對中央集權(quán)的破壞，唐又回到了三級制。元代是典型的省、路、府、州、縣多級制，但是“由于是少數(shù)民族入主中原實行統(tǒng)治，每級政區(qū)首長都是由蒙古人或色目人擔(dān)任，所以分層雖多，并不削弱控制力量，而是加強層級間的監(jiān)督”。①進而可以加強中央集權(quán)，這是與其他朝代又有區(qū)別的地方。

（二）犬牙相入始于元代？

講到中央集權(quán)，必須要講到行政區(qū)劃的原則。尤其是在元代行省的講解中，相信很多教師都會要提到元代行省設(shè)置的一個特點就是犬牙相入，進而達到中央集權(quán)的目的。通常老師在授課過程中會有意或無意的視犬牙相入是元代才開始的劃界原則，似乎之前的行政區(qū)劃均為山川形便。

行政區(qū)劃的一個要素就是邊界，邊界的概念應(yīng)該是隨著行政區(qū)劃的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。因為“直到西周封建時期，所建立的還是據(jù)點式的城邦國家，星羅棋布的封國呈點狀分布，各國之間存在大塊無主的土地和田野，尚無明顯的邊界。這種情況即使在中原地帶也不例外”。②

趙世超教授也認為“西周時，國的范圍既很狹小，則它們就仍可看作是與面相對的一些點。周通過滅商、東征，進而分封諸侯，帶來的只是點的增加，與后世理解的開拓封疆還不完全相同”。③直到春秋戰(zhàn)國時期，隨著兼并爭霸戰(zhàn)爭，人口的增加，邊區(qū)的開發(fā)，敵對雙方才開始了對隙地的爭奪，邊界的概念也由此產(chǎn)生。而且越到后來，邊界的概念也越來越清晰，這就產(chǎn)生了如何劃界的問題。一方面，地方政區(qū)的劃界要以對加強中央集權(quán)有利為原則。另一方面，地方政區(qū)的劃界也要與地理環(huán)境相一致，以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這兩種考慮下就產(chǎn)生了山川形便和犬牙相入兩種指導(dǎo)思想。由于大山大河是人類空間擴展的重要障礙，往往就成了政權(quán)之間的界限，后來，就把這種原則稱為“山川形便”。這樣劃分政區(qū)往往就會形成一個完整的自然地理區(qū)域，與我們國家以農(nóng)立國的傳統(tǒng)是相契合的。因為在這樣一個土壤氣候相似的地理區(qū)域，進行同一類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)似乎更為有利，同時人文習(xí)俗也相近，所以中國才有“一方水土養(yǎng)一方人”的俗語。但它的弊端則是會出現(xiàn)憑險割據(jù)的現(xiàn)象，易守難攻。而“犬牙相入”劃界強調(diào)“界限選擇不一定與山川形勢完全一致，這一原則下山川之險融入?yún)^(qū)域之內(nèi)，不僅形成政區(qū)之間互相牽制的地理形勢，且在一定程度上消融了割據(jù)者擁險自守的屏障”。④但弊端則是對于地方經(jīng)濟發(fā)展不利。

這兩種原則其實是并用的，并不是說到元代才有了犬牙相入的特點，只不過元代是把這種制度運用到了極致而已。

秦代中央集權(quán)的舉措突出郡縣制的推廣，通過對郡縣長官的直接任命，體現(xiàn)“公天下”的特色。人教版必修一只是簡單提到秦代設(shè)置了36郡，并未對郡縣行政區(qū)劃的設(shè)置做過多解釋。其實在秦代已經(jīng)是兩種原則并用了。周振鶴先生舉例說，漢文帝與當時割據(jù)南越趙佗的通信中就提到兩國犬牙相入的邊界其實是在秦代遺留下來的舊制。⑤

只不過從歷史上看，秦漢時代總體上是以山川形便原則為主，對一些形勝地區(qū)輔以犬牙相入的原則。隋唐時期，大部分州郡都遵從山川形便的原則，但也并未完全放棄對于犬牙相入的運用。很多學(xué)者都提到隋煬帝時江都郡（揚州）的設(shè)置——該郡地跨長江南北，目的就是為了防止地方官員利用長江天險與運河通道割據(jù)自守。宋代鑒于隋唐五代藩鎮(zhèn)割據(jù)之亂，對犬牙相入原則的運用更為普遍。

到了元代，作為少數(shù)民族入主中原，對政權(quán)穩(wěn)定性的擔(dān)憂比以往朝代更甚，為了加強中央集權(quán)，元代把“犬牙相入”原則運用到了極端。完全無視歷來與劃界密切相關(guān)的山川邊界，如秦嶺、淮河、南嶺、太行山的存在。其中，河南、江北行省統(tǒng)轄黃河以南和長江以北的廣大地區(qū)，江西行省則分割五嶺地區(qū)，中書省直轄地跨太行山東西兩側(cè)。但是這樣的劃界也導(dǎo)致了任何一個行省幾乎都無天險可守，所以清人儲大文論述道：

極論元代分省建制，惟務(wù)侈闊，盡廢《禹貢》分州、唐宋分道之舊。合河南、河北為一，而黃河之險失;合江南、江北為一，而長江之險失;合湖南、湖北為一，而洞庭之險失;合浙東、浙西為一，而錢塘之險失;淮東、淮西、漢南、漢北州縣錯隸，而淮、漢之險失;漢中隸秦，歸州隸楚，又合內(nèi)江、外江為一，而蜀之險失。故元、明二季流賊之起也，來無所堵，去無所偵，破一縣，一府震;破一府，一省震;破一省，各直省皆震。①

三、結(jié)語

通過對以上問題的爬梳與分析，筆者深以為，歷史教師在授課過程中要以教材為基礎(chǔ)，挖掘教材背后的歷史線索，并有的放矢地關(guān)注有關(guān)領(lǐng)域的前沿知識，努力成為專家型教師。如果僅僅局限在自己的一畝三分地之上，職業(yè)倦怠安能擺脫？又如何能充分發(fā)揮歷史學(xué)科的育人功能？只有教師本身成為閱讀者、思考者，才能夠更為有效的引領(lǐng)學(xué)生。

【作者簡介】張青林，中學(xué)二級教師，鄭州外國語學(xué)校歷史教師。

林聰，中學(xué)一級教師，鄭州外國語學(xué)校歷史教師。

【責(zé)任編輯：王湉湉】