劉月梅

[摘要]基層社會治理的任務(wù)就是要使社區(qū)的各類主體協(xié)商共治，提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)、滿足利益主體多元化的需求，優(yōu)化社區(qū)秩序。隨著社會的發(fā)展、其他社會主體力量的提升，以往基層社會的治理方式已不再適應(yīng)當(dāng)前的形勢，要滿足群眾多元化的需求，必須發(fā)揮各個主體的作用。多中心治理理論則為實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下各個主體發(fā)揮作用提供了理論基礎(chǔ)，本文通過對多中心治理理論的研究試圖總結(jié)出可供借鑒的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)和建議。

[關(guān)鍵詞]基層社會? 治理模式? 多中心治理理論

在改革開放的影響下，我國社會的各個方面都發(fā)生了深刻變化，市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、社會組織的快速興起、公民意識的大幅提升，這些都對政府的治理能力提出了重大挑戰(zhàn)，迫使各級政府部門不斷突破自身的局限以適應(yīng)社會的新變化。近年來，探索新的社會治理方式特別是基層社會治理方式成為各級黨政組織的工作重心之一。黨的十九大報告指出：“要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！盵1]這一理念為各級黨政組織在推進(jìn)基層社會治理工作方面提供了指導(dǎo)方針，指明現(xiàn)階段的基層社會治理要逐步從以政府為主導(dǎo)的“單中心”治理模式轉(zhuǎn)向黨政機(jī)關(guān)、非營利組織、社會大眾等主體多方參與、協(xié)同共治的多元主體共治模式。

一、研究現(xiàn)狀

（一）基層社會治理

近些年來，大量學(xué)者對基層社會治理做了深入研究，研究成果十分豐富。目前，針對基層社會治理的研究主要圍繞以下幾個方面。

1.基層社會治理的體制機(jī)制研究。對于基層社會治理，有的學(xué)者從宏觀層面進(jìn)行了探索。李德（2016）分析了我國基層社會治理面臨的“碎片化”困境，包括利益訴求碎片化、治理結(jié)構(gòu)碎片化以及由此引發(fā)的各種問題，從整體性治理的角度為基層社會治理運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)給出了建議。郁彩虹（2018）以無錫市為例，分析了其在基層社會治理創(chuàng)新中的成效和問題，從社會治理主體、社會治理機(jī)制、社區(qū)居民參與意識、社會組織活力、基層社會自治五個方面提出了改進(jìn)無錫現(xiàn)行治理模式的對策建議。陳順洪（2014）分析了國內(nèi)基層社會治理體制存在的缺陷及原因，在相關(guān)理論指導(dǎo)下，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，提出了創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層社會治理體制的思路和方向。[2]

2.基層社會治理主體的研究。目前，我國的社會治理模式正由以政府為主體的“單中心”模式轉(zhuǎn)向多主體參與的“多中心”模式，而各個主體應(yīng)如何切入基層社會治理，如何有效地參與基層社會治理，這些都需要進(jìn)行探索和實(shí)踐。鐘憲章（2016）從推動基層黨組織建設(shè)的角度探討了創(chuàng)新基層社會治理創(chuàng)新的方式方法。陳偉（2017）通過實(shí)地調(diào)查分析了群團(tuán)組織參與基層社會治理的路徑策略。白現(xiàn)軍和張長立（2016）則研究了在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)的背景下如何發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，為新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村基層治理構(gòu)建相應(yīng)的配套機(jī)制。

3.基層社會治理案例的研究。隨著社會的變遷，社會公共問題日益繁雜，以往政府包攬全局的管理模式面臨挑戰(zhàn)，迫切需要構(gòu)建新的治理模式來適應(yīng)社會的變化。在黨中央的帶領(lǐng)下，各地積極探索實(shí)踐，尋求具有地方特色的基層治理模式，學(xué)者們也對地方成效進(jìn)行了深入的研究和分析，從理論方面給予幫助。羅光華（2011）以行政生態(tài)和共同治理為視角，基于廣州市社區(qū)治理案例提出了建立“以居民為中心、服務(wù)為導(dǎo)向、與電子技術(shù)相結(jié)合”的模式[3]。汪世榮（2018）結(jié)合成都市錦江區(qū)的案例，分析了“互聯(lián)網(wǎng)+”趨勢下的基層社區(qū)治理模式，提出基層社區(qū)治理模式的路徑優(yōu)化及政策建策。

4.從不同理論視角分析基層社會治理。各種治理理論被中國一些學(xué)者引入之后迅速成為研究熱點(diǎn)，其中一些學(xué)者將其與我國社會情況相結(jié)合，為今后我國基層社會治理體制和框架的發(fā)展趨向提供了借鑒。陳燕平（2014）從多中心治理的視角提出應(yīng)對社區(qū)治理的對策和建議。馮志峰、萬華穎（2019）基于“元治理”理論，對基層社會治理中各行動主體的行為邏輯與結(jié)構(gòu)邏輯進(jìn)行反思，為它們在社會治理過程中的角色定位提供理論指導(dǎo)，構(gòu)建更為科學(xué)合理的基層社會治理機(jī)制。葉林、宋星洲、邵梓捷（2018）從協(xié)同治理理論的視角探討了社區(qū)如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的創(chuàng)新。

（二）多中心治理

我國學(xué)者對多中心治理理論進(jìn)行了深入的探索研究，將其與中國具體國情和社會情況相結(jié)合，尋求多中心治理的實(shí)際應(yīng)用，取得了一系列理論成果，主要有三個方面。

1.研究多中心治理理論的內(nèi)涵和外延。俞可平是國內(nèi)早期研究治理理論的學(xué)者之一，在《治理與善治》（2000）中，他介紹了社會治理的內(nèi)涵和特征，將國外治理理念與我國傳統(tǒng)概念相結(jié)合，指出多中心治理的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)善治。王志剛（2009）則詳細(xì)介紹了多中心治理理論的來源、變化與完善。李平原（2014）從政府、市場與社會等不同主體的角度分析了多中心治理理論的優(yōu)勢及缺陷。

2.研究多中心治理與社會治理模式的創(chuàng)新。孔繁斌（2009）在《公共性的再生產(chǎn)》一書中全面論述了多中心治理的含義、功能、運(yùn)行機(jī)制，對多中心治理做了深入研究。吳瑞財（2010）指出，當(dāng)前社區(qū)治理的最大問題就是行政色彩較濃，自治理念較弱，自治能力欠缺，多中心理論為解決這些問題提供了有效的方法，為社區(qū)治理提供了一個全新的視角。呂佳欣（2019）從多中心治理的視角對我國城市社區(qū)治理存在的問題提出了建議。

3.研究多中心治理理論下公共物品和服務(wù)的供給。湯英（2010）研究了多中心治理理論下改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)的方式方法，提出從“政府、市場、社會”等不同主體的角度提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，建立提供農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的多中心模式。熊素英（2018）認(rèn)為在多中心治理的理念下解決留守兒童教育缺失問題，就要打破單一的中央政府治理模式，聯(lián)合社會組織、企業(yè)等社會主體，為留守兒童提供更多的幫助和扶持。政府、學(xué)校、社會組織和家庭自身都要為解決留守兒童的教育問題做出行動。

二、多中心治理視角下的基層社會治理分析框架

“多中心治理”的中心詞有兩個，即“多中心”和“治理”。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》一書做出了這樣的定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵5]俞可平（2003）則認(rèn)為治理是政府與其他社會主體的自愿的合作。盡管學(xué)者們對治理的定義和內(nèi)涵都有各自的解讀，但治理實(shí)質(zhì)上是一種多主體的協(xié)作治理、合作管理。

邁克爾·博蘭尼首先提及“多中心”一詞并通過對“多中心”秩序和指揮秩序的比較，對“多中心”一詞做出了最初的闡述。奧斯特羅姆夫婦通過對多個發(fā)展中國家公共池塘資源治理案例的考察，在多中心理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行了完善，提出了多中心治理理論?！岸嘀行摹敝卫砝碚摯蚱屏艘酝哉蚴袌鰹楹诵牡摹皢沃行摹蹦Ｊ?，為公共物品的供給提供了全新的模式。這一理論認(rèn)為應(yīng)該在治理過程中引入除政府和市場之外的第三方組織，即社會主體。多中心治理理論旨在構(gòu)建一種政府、市場、社會的協(xié)商互通、合作治理的模式。[6]

隨著我國社會體制和社會結(jié)構(gòu)的變化，社會組織迅速崛起，公民參與社會公共生活的意識越來越強(qiáng)，這些主體不斷參與到社會治理中，要求更多的渠道表達(dá)自己的利益訴求，因此，以往政府包攬全局的管理模式已不能適應(yīng)目前基層社會的新情況。在基層社會，存在著黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)居民、社會組織、商戶等多元主體，群體異質(zhì)性高，各種利益相互交叉，事務(wù)繁雜，矛盾眾多，而多中心治理理論為處理政府、市場、社會組織、公眾等多元主體之間的關(guān)系提供了新的理念。基層社會的治理需要多元主體共同參與，協(xié)作治理，政府、市場、社會都要發(fā)揮自己的作用，加強(qiáng)競爭，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。多中心治理理論所倡導(dǎo)的多元共治、合作治理理念為各個主體參與基層社會治理提供了理論支撐，為實(shí)踐打下了良好的基礎(chǔ)。[7]

三、案例分析

近些年來，黨和政府開始逐漸重視基層社會治理問題，各個地區(qū)也積極響應(yīng)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展程度，開展了許多創(chuàng)新性的探索和實(shí)踐，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。接下來將以上海陸家嘴街道的“金色紐帶”為例，結(jié)合多中心治理理論進(jìn)行分析，以期總結(jié)出可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

改革開放后，上海浦東新區(qū)陸家嘴街道迅速崛起為上海的金融中心。隨著流動人口的增多，街道、社區(qū)的情況也發(fā)生了變化，即組織結(jié)構(gòu)的多樣化、公民利益的復(fù)雜化、價值觀念的多變化，隨著信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，傳統(tǒng)的社區(qū)黨建工作模式開始難以適應(yīng)社會發(fā)展的新變化[8]。在這種形勢下，陸家嘴街道開始積極探索新的基層黨建工作模式。2015年起，陸家嘴街道開始推行名為“金色紐帶”的基層黨建模式。首先，推動轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨建工作全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)區(qū)域—街道—基層黨組織三級聯(lián)動。其次，在進(jìn)行黨建工作方式創(chuàng)新的同時積極主動地了解轄區(qū)內(nèi)多元主體的需求，建立相應(yīng)的運(yùn)行項目和評估機(jī)制。最后，為促進(jìn)社會資源的有效配置，陸家嘴街道建立了黨建服務(wù)中心、工作平臺、信息共享平臺等多種平臺，聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)不同群體，實(shí)現(xiàn)資源合理高效的配置，以創(chuàng)新基層黨建工作模式帶動社區(qū)發(fā)展。

多中心治理強(qiáng)調(diào)多元主體多方面地參與社會治理過程，搭建暢通的信息交流平臺，強(qiáng)調(diào)各個主體的協(xié)商共治、交流合作，通過多主體的共同參與實(shí)現(xiàn)高效的社會治理。陸家嘴街道在創(chuàng)新基層社會治理模式過程中，積極發(fā)動區(qū)域內(nèi)的多元主體，包括黨委、政府、企業(yè)、白領(lǐng)、居民等，通過多主體的溝通協(xié)商，了解各方需求，以需求為導(dǎo)向，設(shè)立各種黨員服務(wù)中心，為其他群體提供服務(wù)。通過反饋機(jī)制和第三方測評，及時發(fā)現(xiàn)服務(wù)過程中存在的問題，進(jìn)一步完善服務(wù)。陸家嘴街道在黨委引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)了政府與社會組織、企業(yè)商戶、白領(lǐng)、居民的有效互動，推動多元主體對社區(qū)的共建共治共享，構(gòu)建了以黨委為核心的“一核多元”的治理模式。

多中心治理理論是一種“多中心”的治理模式，它區(qū)別于以往以政府或市場為核心的單中心模式，倡導(dǎo)多主體參與治理，而且多個主體在形式上不存在從屬關(guān)系，都是獨(dú)立的個體，存在著多個決策中心。同時，多個主體都可以提供公共物品和服務(wù)，各主體之間的競爭保障了公共物品的質(zhì)量，也避免了資源的浪費(fèi)。多中心治理理論主張建立起由政府、市場和社會三方共同參與的治理模式。陸家嘴街道在創(chuàng)新區(qū)域內(nèi)黨建工作過程中，與街道內(nèi)的社會組織、商戶、居民進(jìn)行聯(lián)合，提供多樣化的公共物品，滿足不同人群的需求，并且通過各個主體之間的競爭，實(shí)現(xiàn)資源的有效供給和配置，構(gòu)建了一種多中心治理格局。[9]

多中心治理理論在實(shí)踐過程中需要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，但嚴(yán)格來說，多中心治理的前提和基礎(chǔ)在我國當(dāng)前的政治環(huán)境和社會整體環(huán)境中較難實(shí)現(xiàn)，這在一定程度上暗藏了風(fēng)險，失去了理論的前提和假設(shè)，就可能導(dǎo)致“無中心”的結(jié)果。所以，不可盲目、生硬地照搬社會治理模式?？偟膩砜?，雖然上海陸家嘴經(jīng)驗(yàn)還存在著行政色彩濃厚、居民參與度較弱、社會組織較為被動等問題，但其與當(dāng)前的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的治理理念相符合，具有良好的行政生態(tài)環(huán)境，推廣性較強(qiáng)，適應(yīng)性良好，而且在治理過程中也實(shí)現(xiàn)了與區(qū)域內(nèi)的多元主體互相協(xié)商，合作交流，共同治理社區(qū)，在一定程度上具有了多中心治理理論所倡導(dǎo)的治理模式的雛形[10]。這種模式在我國當(dāng)前政府掌握資源、社會組織發(fā)育不足、居民參與意識不強(qiáng)的大環(huán)境中也有一定的優(yōu)勢和可取性，避免了“無中心”治理風(fēng)險的出現(xiàn)。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

目前，我國社會組織雖然有了一定的發(fā)展，但總體來說力量還是太過弱小，還有專業(yè)性差，管理混亂，服務(wù)能力良莠不齊等問題，無法承擔(dān)過多的社會責(zé)任。公民對公共事務(wù)的參與意識雖有所提升，但參與能力還有待加強(qiáng)。同時，市場逐利性強(qiáng)，政府還需要對其進(jìn)行一定的規(guī)范，在這種情況下，要調(diào)動各個主體參與社會治理，規(guī)范各個主體的行為，就要政府主動發(fā)揮自身優(yōu)勢，帶領(lǐng)多元主體更好地參與社會治理，彌補(bǔ)各種缺陷。

（一）找準(zhǔn)定位，鼓勵多主體參與社會治理

近年來，我國政府進(jìn)行了一系列改革，對政府的職能進(jìn)行了簡化，打造服務(wù)型政府改變了以往社會治理過程中政府包攬一切的局面。而且隨著其他主體參與到社會治理中，政府必須及時找準(zhǔn)定位，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，要由“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)”，由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保伞皢沃行摹鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹?，將屬于市場和社會的?quán)利下放，使工作重心下移。同時針對市場逐利性強(qiáng)、社會組織力量弱小、公民參與意識不強(qiáng)等問題制定相關(guān)的政策和措施，鼓勵多元主體參與到社會治理中，充分表達(dá)自己的利益訴求，共建和諧社會、優(yōu)良社區(qū)。此外，政府還可以為其他主體參與社會治理提供一定的財務(wù)支持和政策扶持，保障參與治理的質(zhì)量和效果。

（二）培育孵化社會組織，增強(qiáng)其社會服務(wù)能力

社會組織的發(fā)展，能夠幫助政府承擔(dān)一部分責(zé)任，為公眾提供多種多樣的公共物品和公共服務(wù)，在減輕政府的壓力的同時，也能彌補(bǔ)僅由政府和市場提供公共物品的缺陷，促進(jìn)了資源的有效利用[11]。在國外，社會組織發(fā)展得相對成熟，有明確的組織使命，能夠承擔(dān)社區(qū)的大多數(shù)事務(wù)，大大減少了政府的負(fù)擔(dān)，社會公眾對社會組織也有很高的認(rèn)同感。我國社會組織尚處于起步階段，資金匱乏，專業(yè)化服務(wù)能力差，難以滿足公眾的需求，無法承擔(dān)更多的社會責(zé)任，社會大眾對社會組織的認(rèn)識也不夠全面深入，更遑論信任。在此情況下，政府要加大對社會組織的資金支持力度，完善相關(guān)的法律條例，規(guī)范其發(fā)展。同時，社會組織也要努力提升自己的專業(yè)化水平，向先進(jìn)學(xué)習(xí)，為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)[12]。

（三）完善激勵機(jī)制，引導(dǎo)公眾積極參與基層社會治理

社區(qū)居民既是基層社會治理成果的享受者，也是社區(qū)的建設(shè)者。居民是社區(qū)最基本的單位，要構(gòu)建多中心的基層社會治理模式，必須充分調(diào)動社區(qū)居民參與基層社會治理。但現(xiàn)代社區(qū)的異質(zhì)性程度高，人口流動較大，成員復(fù)雜，很難團(tuán)結(jié)起來共商事宜，這就需要其他主體的共同構(gòu)建。政府可以通過協(xié)助開展居民大會、組建居民志愿服務(wù)隊等方式調(diào)動居民參與積極性，為其參與社會治理提供多種渠道，讓他們有意愿、有渠道參與到基層社會建設(shè)中。對于一些外來人員和臨時住戶，政府和街道、社區(qū)組織也要予以關(guān)注，完善這類群體表達(dá)利益的渠道，了解其需求，幫助其融入社區(qū)。

（四）搭建信息共享平臺，促進(jìn)多元主體的溝通交流

互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展，暢通了各個主體間利益表達(dá)和溝通交流的渠道，方便了大眾，也促進(jìn)了信息的共享。政府要緊跟時代發(fā)展，將互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用到基層社會治理中，創(chuàng)建數(shù)字化平臺、推廣電子政務(wù)、實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與社區(qū)設(shè)計的有機(jī)融合，為轄區(qū)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。通過信息共享平臺，企業(yè)、社會組織、居民能夠及時了解國家政策、政府信息、社區(qū)事務(wù)，加強(qiáng)各主體之間的互動交流，暢通交流反饋渠道，實(shí)現(xiàn)不同利益主體訴求的直觀化、可視化，大幅提高了辦事效率，也便于各主體之間互相監(jiān)督。

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責(zé)任編輯：顧 松