摘要：指出了城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程.從內(nèi)在的體制機(jī)制到外顯性的發(fā)展模式的歷史經(jīng)驗(yàn)都十分值得借鑒?？偨Y(jié)了我國(guó)首都北京城市管理機(jī)制的歷史演變、特色模式，探討了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。以供參考。

關(guān)鍵詞：城市管理;機(jī)制;模式;歷史經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2019）22-0235-02

1 引言

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。隨著我國(guó)城市發(fā)展不斷推進(jìn)，城市管理機(jī)制不斷變遷。北京作為首都，是我國(guó)城市管理機(jī)制改革的重要先行者。近年來(lái)，一方面，不斷轉(zhuǎn)變政府部門(mén)的管理理念，積極吸引企業(yè)和市民積極參與到城市管理中來(lái)，通過(guò)民主協(xié)商，共同推進(jìn)城市管理水平的提升[1]。另一方面，積極依靠互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，向著網(wǎng)格化管理、精細(xì)化管理方向發(fā)展[2]。

2 北京城市管理機(jī)制的歷史演變

2.1 從粗放式管理到精細(xì)化管理

長(zhǎng)期以來(lái)，北京的城市管理以粗放式為主。雖然制定了很多的規(guī)劃，但是在具體執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于責(zé)任的具體落實(shí)，各種經(jīng)營(yíng)、管理行為的監(jiān)管。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市整體環(huán)境的營(yíng)造等方面過(guò)于籠統(tǒng)，往往缺乏人性化的設(shè)計(jì)。比如，在城市廣場(chǎng)的建設(shè)中，一方面空曠有余而私密性不足，另一方面，廣場(chǎng)布置“過(guò)分生態(tài)化”。設(shè)計(jì)者為了體現(xiàn)“宏大”往往傾向于城市文化廣場(chǎng)的平面化處理，如通過(guò)草坪、鋪設(shè)物圖案等而非更具隔離性質(zhì)的植物將廣場(chǎng)劃分單元。這種設(shè)計(jì)使得城市文化廣場(chǎng)失去了空間立體層次感，也導(dǎo)致公眾缺少相對(duì)私密性的逗留空間，降低了舒適度。

近年來(lái)，精細(xì)化管理開(kāi)始成為北京城市建設(shè)和管理中的關(guān)鍵詞，目前，主要涉及的是通過(guò)信息化的方式對(duì)城市日常設(shè)施的維護(hù)。今后可以將這一理念進(jìn)一步推廣到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃、城市環(huán)境治理等領(lǐng)域。

2.2 從短期機(jī)制到長(zhǎng)效機(jī)制

以往的城市管理，可以說(shuō)帶有相當(dāng)多的運(yùn)動(dòng)式或突擊式的傳統(tǒng)特征，所謂的一些長(zhǎng)效的制度。事實(shí)上，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管和落實(shí)的力度，往往流于形式。比如，城市人口的控制，常常下達(dá)某個(gè)硬性指標(biāo)，忽略了北京城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。嚴(yán)格的戶(hù)籍管理制度往往可以短期內(nèi)控制“單位”人員的進(jìn)入，但是，因?yàn)闆](méi)有考慮北京城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的人才支撐，人口控制的目標(biāo)總是不能完成。間接導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)管理目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。因而，北京建設(shè)管理必須改變急功近利的，和簡(jiǎn)單的“拍腦袋”思維。必須建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制，從根源上促進(jìn)城市發(fā)展能夠協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

北京目前已經(jīng)在一定程度上認(rèn)識(shí)到了這些問(wèn)題。對(duì)于城市規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要性。然而，相關(guān)舉措仍然在探索之中。特別是如何徹底的改革、解決城市建設(shè)管理中的痼疾仍然在探討之中。

2.3 從單一官僚制到市場(chǎng)和社會(huì)的多元共治

在城市管理中，只有充分落實(shí)“民主”，才能最大限度地聚集“民意”，最大程度地保障“民生”[3]。北京能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資的非常有限。面對(duì)巨大的投資缺口，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)，是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵，也是基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的方向。從2003年10月1日起，北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不再由政府獨(dú)家建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，允許吸收民間資本和外資資本進(jìn)入，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。從此，國(guó)內(nèi)外任何企業(yè)和個(gè)人，都可以投資、經(jīng)營(yíng)包括地鐵、污水處理等在內(nèi)的北京城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》的基本思路是：著眼于建立特許經(jīng)營(yíng)的法律制度框架，設(shè)計(jì)特許經(jīng)營(yíng)的基本操作辦法，為具體工作提供原則性的指導(dǎo)，解決無(wú)法可依的問(wèn)題。集中整合項(xiàng)目資源和行政管理資源，提高行政效能，明確政府和特許經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利和義務(wù)。側(cè)重開(kāi)放本市城市基礎(chǔ)設(shè)施的增量市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行業(yè)壟斷，以期在降低運(yùn)行成本的同時(shí)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量;對(duì)存量市場(chǎng)則采取必要的措施，逐步過(guò)渡到位。

未來(lái)北京的城市管理不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，日常的管理能夠市場(chǎng)化的也應(yīng)當(dāng)盡可能外包給企業(yè)來(lái)做。同時(shí)，發(fā)動(dòng)非政府組織對(duì)于城市管理發(fā)揮監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)有機(jī)合作的管理格局。

3 北京城市建設(shè)管理的特色模式及其前景

北京擁有全國(guó)最發(fā)達(dá)的信息設(shè)施和最頂尖的智力資源。在城市建設(shè)管理的新技術(shù)應(yīng)用方面走在了國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際的前列。以東城區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)為代表的網(wǎng)格化城市管理模式是已經(jīng)形成了這一領(lǐng)域的北京特色。

3.1 獨(dú)具特色的網(wǎng)格化管理模式

北京市東城區(qū)是城市網(wǎng)格化管理的首創(chuàng)者。微軟總裁比爾·蓋茨曾公開(kāi)盛贊其為城市管理新模式的世界級(jí)案例[4]。一方面，其整合了職能部門(mén)。2005年，北京東城區(qū)整合市政市容委、城管大隊(duì)、環(huán)保局、園林局、民防局、環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心成立了城市綜合管理委員會(huì)。在街道層面成立綜合執(zhí)法組，公安、工商等權(quán)力部門(mén)也都選派代表參與其中。這種統(tǒng)一辦公、裝備、執(zhí)法的方式實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量的統(tǒng)一行動(dòng)，使得之前很多難以解決的“三不管”問(wèn)題得到了有效的解決。另一方面，其運(yùn)用電子網(wǎng)格地圖技術(shù)，以萬(wàn)米單元網(wǎng)格作為基本的城市管理單元，依據(jù)地理布局、屬地管理、方便管理、現(xiàn)狀管理等原則，把東城區(qū)25.3 8km²劃分為1652個(gè)網(wǎng)格狀的單元。之后再按照功能區(qū)劃，將城市事件問(wèn)題劃歸為7大類(lèi)33種，將城市部件劃分為6大類(lèi)，56種，對(duì)這些問(wèn)題和部件都賦予代碼，并將其標(biāo)注在電子網(wǎng)格地圖中。

這樣發(fā)生在居民生活中的事件，如井蓋丟失、垃圾渣土堆集、公共設(shè)施損壞、占道經(jīng)營(yíng)、小廣告、無(wú)照游商等問(wèn)題，通過(guò)移動(dòng)通訊技術(shù)迅速反饋，傳達(dá)到在城管指揮中心，并顯示在電子大屏幕上。之后，指揮中心則根據(jù)編訂的程序，分類(lèi)處理并下達(dá)到相應(yīng)的職能部門(mén)，予以限時(shí)解決。

3.2 網(wǎng)格化管理模式優(yōu)勢(shì)與局限

網(wǎng)格化管理和服務(wù)系統(tǒng)就是利用現(xiàn)代控制理論和諸多高科技手段建立的一種長(zhǎng)效機(jī)制[5]。這種機(jī)制可以把管理部門(mén)及其工作人員的職責(zé)和責(zé)任與電子化網(wǎng)格牢牢地綁定。電子網(wǎng)格開(kāi)通后，各部門(mén)處理問(wèn)題的效率迅速提升。各類(lèi)事件在電子大屏幕的地圖上一目了然。并且各類(lèi)問(wèn)題、相關(guān)責(zé)任非常明確。任何讀職、怠工行為都難逃監(jiān)管。這種管理模式為政務(wù)公開(kāi)和群眾監(jiān)督開(kāi)辟了有效的新渠道，對(duì)于服務(wù)型政府的建設(shè)也具備一定的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

網(wǎng)格化管理通過(guò)技術(shù)手段的應(yīng)用，重新組織了管理體系的結(jié)構(gòu)，大大提升了管理效率。但是，技術(shù)手段終歸不能完全替代體制機(jī)制的建設(shè)。城市管理的根本仍然依賴(lài)于人的決策和設(shè)計(jì)。網(wǎng)格化管理不等同于精細(xì)化管理[6]。甚至不能從根本上解決當(dāng)前北京城市管理中出現(xiàn)的諸如管理手段過(guò)于粗放、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題。

4 北京城市管理的未來(lái)模式初探

貫穿世界各大城市以及北京的發(fā)展歷史，城市建設(shè)管理的體制機(jī)制和科學(xué)技術(shù)始終是影響城市管理模式的兩大核心因素。以城市發(fā)展的歷史為著眼點(diǎn)，在長(zhǎng)期的制度因素和科技因素影響下，在特定時(shí)期，特定的背景之下，在北京可以形成的城市管理的優(yōu)化可以作出如下概括。

4.1 技術(shù)手段做突破點(diǎn)，著眼于當(dāng)前急迫問(wèn)題的解決

北京當(dāng)前面臨的很多城市問(wèn)題，有著較長(zhǎng)的歷史成因。從體制上難以一下子全部解決。然而，這些城市問(wèn)題的爆發(fā)卻對(duì)城市運(yùn)行卻有著非常強(qiáng)的破壞作用。為了維護(hù)城市的良好運(yùn)行，一方面可以出臺(tái)一些短期的城市政策，如限購(gòu)汽車(chē)、限購(gòu)住房等。另一方面，也需要相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用做突破口。特別是通過(guò)信息化的手段，加大對(duì)城市運(yùn)行的監(jiān)管力度，以防城市問(wèn)題的爆發(fā)達(dá)到不可控制的程度。

4.2 管理體制需要作出長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，從根源上解決“城

市病”

北京城市問(wèn)題的產(chǎn)生有其制度和政策性的根源。單純地依靠技術(shù)無(wú)法根本扭轉(zhuǎn)。到一定時(shí)期，可能重新爆發(fā)，甚至報(bào)復(fù)性的幾倍數(shù)量的凸現(xiàn)。比如北京不斷膨脹的人口規(guī)模，給城市發(fā)展帶來(lái)了巨大的生態(tài)環(huán)境和生活空間方面的壓力。這只能依靠管理體制的轉(zhuǎn)變，特別是對(duì)公共服務(wù)均等化的推廣，才可以為從根源上解決“城市病”提供可能。

4.3 在多方參與下，對(duì)技術(shù)手段和管理機(jī)制不斷調(diào)整，

推進(jìn)城市管理的精細(xì)化

未來(lái)的城市是以人為本的城市，是適應(yīng)人類(lèi)現(xiàn)代化生活的城市。因而城市的管理不能僅由政府一家獨(dú)自操控，而是企業(yè)、社會(huì)以及公眾共同參與治理的體系。社會(huì)組織的參與更像是公眾自身對(duì)自身事務(wù)的一種管理，是將選擇權(quán)歸還于民眾的一種途徑[7]。只有不斷加強(qiáng)多方主體的互動(dòng)，相關(guān)技術(shù)手段和管理機(jī)制在解決實(shí)際問(wèn)題中相互磨合，不斷調(diào)整，才能最終推進(jìn)城市管理的精細(xì)化，才能將推進(jìn)城市管理進(jìn)步的目標(biāo)落實(shí)到為人民服務(wù)的根本目標(biāo)中來(lái)。

4.4 從數(shù)量管制逐步走向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和法律管理

數(shù)量管制被視為缺乏效率的一種管理手段和方式，所以?xún)H僅作為一種臨時(shí)性的管控手段。因此，從數(shù)量管制逐步向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和法律管理就成為必然[8]。應(yīng)當(dāng)在環(huán)境和法律方面建立“最嚴(yán)厲”的環(huán)境紅線，約束機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、限制不符合條件的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入城市中心圈。建立機(jī)動(dòng)車(chē)固廢物處置的系統(tǒng)化管理流程和程序，引入市場(chǎng)化手段，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、可維持的轉(zhuǎn)型。

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收稿日期：2019-10-09

作者簡(jiǎn)介：趙繼敏（1980-），男，副研究員，研究方向?yàn)槌鞘泄芾怼?/p>