摘要：指出了人多地少是我國的基本國情，在人口不斷增多、耕地資源臉乏的情況下，耕地保護(hù)顯得尤為重要。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進(jìn)，建設(shè)用地不斷占用拼地，使得我國耕地資源減少加速，為此，對新型城鎮(zhèn)化背景下我國耕地保護(hù)問題進(jìn)行了探究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)存在公民耕地保護(hù)意識偏低、耕地生態(tài)保護(hù)不力、耕地占優(yōu)補(bǔ)劣、以及監(jiān)督管理等問題，對此提出了應(yīng)該重視政策宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、著力于建立全方位的耕地保護(hù)體系，從而實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);占補(bǔ)平衡;生態(tài)保護(hù);新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）22-0261-03

1 引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅速發(fā)展，但是伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，大量的耕地問題層出不窮，諸如耕地非農(nóng)化使用、質(zhì)量較高耕地的大量流失、部分存量耕地質(zhì)量退化等問題層出不窮[1，2]。2007年《政府工作報告》中提出“要守住全國耕地18億畝這條紅線”。2014年國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了深化戶籍制度改革、促進(jìn)中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化的核心是立足于農(nóng)民，覆蓋農(nóng)村地區(qū)，不以犧牲糧食作物生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境為代價，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對我國的耕地保護(hù)問題展開了深人研究，目前學(xué)者對于耕地的研究多集中于耕地動態(tài)變化研究以及耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型的綜合性研究[3，4];此外還有學(xué)者研究耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及耕地保護(hù)政策績效評價[5，6]，但是新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)問題的研究尚不完善。因此本文首先對改革開放以來我國耕地保護(hù)歷程進(jìn)行梳理，進(jìn)而識別新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國耕地保護(hù)中出現(xiàn)的問題，并且分析其產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的對策建議，對于完善我國耕地保護(hù)制度、推進(jìn)耕地保護(hù)工作順利實(shí)施具有一定的參考意義。

2 耕地保護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀

中國耕地保護(hù)政策發(fā)展經(jīng)歷了一個從耕地保護(hù)意識覺醒到耕地保護(hù)政策體系化的過程，具有明顯的時代特征，而通過立法手段保護(hù)耕地可回溯到20世紀(jì)70年代，中國耕地保護(hù)政策的發(fā)展歷程主要可以分為五個階段：第一階段為1978～1985年，耕地保護(hù)的覺醒期;第二階段為1986～1997年，耕地保護(hù)政策的起步期;第三階段為1998～2003年，耕地保護(hù)政策體系初建期;第四階段為2004-2012年，耕地保護(hù)政策體系逐漸完善階段;第五階段為2012年至今，為耕地保護(hù)政策體系強(qiáng)化期。目前我國已經(jīng)逐漸形成了以土地用途管制為核心、土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收為主的耕地保護(hù)體系。中國耕地保護(hù)政策目標(biāo)經(jīng)歷了耕地數(shù)量保護(hù)、耕地保護(hù)數(shù)量質(zhì)量并重、耕地質(zhì)量生態(tài)保護(hù)三位一體的變化過程，耕地保護(hù)政策體系趨近完善[7]。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷深入推進(jìn)，嚴(yán)守18億畝耕地保護(hù)紅線的壓力也逐漸加大。耕地保護(hù)問題的研究關(guān)系國計民生，對于推動我國耕地保護(hù)進(jìn)程、促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)以生態(tài)文明為導(dǎo)向的耕地保護(hù)總體目標(biāo)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)中存在的問題

3.1 農(nóng)村地區(qū)耕地保護(hù)意識不高

在很多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民耕種土地的主要目的是獲得務(wù)農(nóng)收入，我國的糧食價格長期處于持續(xù)低迷的境地，加之我國耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度實(shí)施效果較低，很多村落的耕地補(bǔ)償款并沒有真正的落實(shí)到農(nóng)民手中或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵效果不明顯，以至于農(nóng)民耕種糧食作物的積極性不高。耕地拋荒、耕地私自轉(zhuǎn)讓、破壞耕地以及非法占用耕地建設(shè)產(chǎn)房等現(xiàn)象層出不窮，這些都阻礙了我國耕地保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

3.2 部分地區(qū)耕地受污染嚴(yán)重

目前我國的耕地保護(hù)工作側(cè)重于耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)，對于耕地的生態(tài)保護(hù)重視程度不夠。在許多城市的郊區(qū)、重要的鐵路沿線、工業(yè)園區(qū)附近，很多重污染企業(yè)違法排放沒有經(jīng)過處理的、不達(dá)標(biāo)的污水、廢氣、工業(yè)廢料等污染了周邊耕地。耕地土壤表層大面積受到污染導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，有的甚至無法繼續(xù)耕種農(nóng)作物。目前對于污染工業(yè)企業(yè)采取的措施一般是采用罰款的方式來減少工業(yè)企業(yè)排放廢水、廢氣、廢渣，這一措施并不能從根本上遏制污染工業(yè)企業(yè)的“三廢”排放。此外，耕地污染直接受損者是農(nóng)民，但是對于污染排放的處罰款卻很少落實(shí)到農(nóng)民的手中。

3.3 耕地“占有補(bǔ)優(yōu)”實(shí)施難度增大

近年來，我國比較重視實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，但是很多地方重視耕地總量的平衡而忽略了耕地質(zhì)量的提升。大量的高質(zhì)量農(nóng)田被占用，但是補(bǔ)充的基本上都是質(zhì)量不過關(guān)的、低劣的新開墾的農(nóng)田，與被占用的耕地在質(zhì)量上相差很大，這使得耕地質(zhì)量的整體水平逐漸降低。其次，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地經(jīng)過不斷的開發(fā)利用，可以用來補(bǔ)充耕地的后備資源越來越少，這使得“占有補(bǔ)優(yōu)”政策的實(shí)施難度逐漸增大。

3.4 耕地保護(hù)的監(jiān)督檢查不到位

在耕地保護(hù)方面，我國出臺了的多部相關(guān)法律法規(guī)，在一定程度上遏制了耕地浪費(fèi)的現(xiàn)象。但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，很多地方耕地的使用沒有得到嚴(yán)格的監(jiān)督管理，使得非法占用耕地建設(shè)房屋、耕地非農(nóng)化、破壞優(yōu)質(zhì)耕地等耕地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。此外，在城市進(jìn)行征地時，存在許多村干部利益尋租的現(xiàn)象，造成了耕地資源的浪費(fèi)，但是在這一方面我國的監(jiān)督管理效果并不理想。

4 加強(qiáng)耕地保護(hù)的對策建議

4.1 加大耕地保護(hù)宣傳力度，提高公眾耕地保護(hù)意識

加大對耕地保護(hù)重要性和必要性的宣傳力度，可以通過電視、微信朋友圈、微博等媒體宣傳基本農(nóng)田保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡的重要性和迫切性。在基層，可以用在居委會張貼宣傳板報、下發(fā)宣傳手冊等方式，使基層農(nóng)民了解國家地耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，對農(nóng)民形成良好地激勵效果，提高農(nóng)民地耕地保護(hù)意識。讓社會大眾意識到個人可以通過不非法濫用耕地、不向耕地排放生活污水等來保護(hù)耕地，盡可能地減少耕地拋荒、破壞耕地以及濫占濫用耕地的現(xiàn)象。

4.2 重視耕地生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全方面的提升

耕地在涵養(yǎng)水源、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、營造動植物生存環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用，加強(qiáng)耕地的生態(tài)保護(hù)對促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。但是在以往的耕地保護(hù)中往往重視其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽略了它的生態(tài)效應(yīng)，因此在推進(jìn)耕地保護(hù)的工作中，對于積極保護(hù)并且提升耕地生態(tài)價值的農(nóng)戶應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)莫剟?，對其形成一定的激勵作用。首先，對于鐵路沿線、城市郊區(qū)的耕地應(yīng)該重點(diǎn)保護(hù)，進(jìn)行實(shí)時動態(tài)檢測;其次，地方監(jiān)管部門不僅應(yīng)該加大對于污染企業(yè)排放“三廢”的懲罰力度，更應(yīng)該嚴(yán)厲禁止其排放未經(jīng)處理的廢水、廢氣、廢渣，并且應(yīng)該給受污染耕地的農(nóng)戶一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;此外還應(yīng)該嚴(yán)禁農(nóng)戶向耕地傾倒生活垃圾，如有發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)實(shí)施一定的處罰，從源頭控制上防止污染耕地的現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 嚴(yán)格把關(guān)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，注重提升耕地整體質(zhì)量水平

首先，在耕地占用方面，地方政府一方面應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，不再直接大面積的將農(nóng)用地更改為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，可以通過棚戶區(qū)改造、規(guī)范化工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目用地等方式實(shí)現(xiàn)土地的集約利用;在農(nóng)村地區(qū)可以進(jìn)一步推進(jìn)土地整治，比如通過增減掛鉤、空心村整治、農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營等方式緩解耕地占用的壓力。其次，在耕地補(bǔ)充方面，按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則，嚴(yán)格把關(guān)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，實(shí)行占多少、補(bǔ)多少。統(tǒng)籌進(jìn)行農(nóng)田防護(hù)、土地平整與灌溉、建設(shè)田間道路等工作，完善補(bǔ)充耕地的基本設(shè)施，將土質(zhì)優(yōu)良、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施完備的土地納入補(bǔ)充耕地管理范圍，保證補(bǔ)充耕地的整體質(zhì)量。此外，還應(yīng)該按照有關(guān)的技術(shù)規(guī)程，嚴(yán)格審核項(xiàng)目建設(shè)完成后耕地占補(bǔ)前后的質(zhì)量變化，確?！罢加醒a(bǔ)優(yōu)”真正實(shí)施到位。

4.4 加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督檢查，落實(shí)問責(zé)制度

首先，設(shè)立村級耕地保護(hù)監(jiān)督崗位，發(fā)揮村級組織和社會公眾對耕地保護(hù)的監(jiān)督作用，對于一些違法占用耕地、私自占用農(nóng)田、破壞耕地的惡劣行徑，應(yīng)該及時采取相應(yīng)的法律措施進(jìn)行懲處。其次，對于生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與合理利用的平衡，完善激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對耕地資源的有效保護(hù)。再次，還要進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制度，明確各級的耕地保護(hù)責(zé)任范圍，落實(shí)好嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，真正的將耕地保護(hù)工作落到實(shí)處。此外，在城鎮(zhèn)化的征地過程中，每一環(huán)節(jié)必須做到公開透明，防止村干部利益尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)管查處基本農(nóng)田減少、耕地先占后補(bǔ)的地區(qū)，對于以租代征、違法耕地非農(nóng)化行為必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定予以查處、絕不姑息。

5 結(jié)語

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必要的生產(chǎn)資料，耕地保護(hù)對于保證糧食供給，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義，在新型城鎮(zhèn)化不斷深入推進(jìn)的背景下，耕地保護(hù)工作變得尤為重要。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，很多地方認(rèn)為建設(shè)用地的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕地的價值，所以往往做出破壞耕地的行為。耕地是我國糧食安全的根本保障，必須深入推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和嚴(yán)守18億畝耕地紅線，同時也應(yīng)該做到耕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，提高耕地整體質(zhì)量水平。根據(jù)我國已經(jīng)確立的土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地復(fù)墾、整理制度、耕地總量動態(tài)平衡的制度，可以發(fā)現(xiàn)在政策實(shí)施層面仍然存在很多不足之處，在公民意識方面，基層宣傳不到位，農(nóng)戶耕地保護(hù)意識不高;在耕地生態(tài)方面，存在破壞耕地、污染耕地的現(xiàn)象;在耕地質(zhì)量方面，存在占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)耕地比例逐漸減少;在監(jiān)管方面，存在監(jiān)督檢查執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象。由此可以通過加強(qiáng)政策宣傳、重視耕地生態(tài)保護(hù)、嚴(yán)格把關(guān)耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、落實(shí)耕地保護(hù)問責(zé)制度等方面推進(jìn)我國耕地保護(hù)工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的全方位立體化的保護(hù)。

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收稿日期：2019-09-25

作者簡介：陳苗苗（1995-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。