尹曉波，朱永倩

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，從1949年至2010年這六十多年間，我國(guó)城鄉(xiāng)人口比重發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)人口比率不斷增加，表明城市化進(jìn)程不斷加快。2011年，農(nóng)村人口的比重首次低于城鎮(zhèn)。截止到2017年底，連續(xù)六年城鎮(zhèn)人口比重呈現(xiàn)正相關(guān)增長(zhǎng)模式。最新統(tǒng)計(jì)的2018年城鄉(xiāng)常住人口數(shù)據(jù)反映我國(guó)城鄉(xiāng)常住人口比率嚴(yán)重失調(diào)，鄉(xiāng)村常住人口甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。這些變化從側(cè)面反映出目前我國(guó)城市發(fā)展更加深入，大批農(nóng)村生力軍流向城市，農(nóng)村人口急劇減少，農(nóng)村整體“空洞化”現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是在宅基地方面更加凸顯。為了改變這種現(xiàn)狀，政府加大對(duì)農(nóng)村的扶持，實(shí)施一系列的政策進(jìn)行招商引資以留住現(xiàn)有農(nóng)村人口，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但成效甚微。此外，在農(nóng)村集體內(nèi)部，宅基地問(wèn)題也層出不窮，存在一戶多宅、違規(guī)多占等現(xiàn)象。面對(duì)以上情形，2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)指出：“宅基地實(shí)施‘三權(quán)分置’必須要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”[1]2019年1月，全國(guó)人大常委會(huì)以170票贊成1票反對(duì)高票通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》修正案，將農(nóng)耕地“三權(quán)分置”以法律條文的具體形式加以呈現(xiàn)，真正意義上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的分離。農(nóng)耕地這一重大改革成果也為宅基地推行“三權(quán)分置”提供了借鑒。同年，中央一號(hào)文件《堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》再一次重申農(nóng)村宅基地改革要穩(wěn)慎推進(jìn)，在試點(diǎn)中探索。這一新的指示進(jìn)一步表明農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”勢(shì)在必行，也意味著不久的將來(lái)宅基地“三權(quán)分置”將寫入法律。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村土地問(wèn)題的研究多集中在農(nóng)耕地方面，而宅基地方面的研究頗少。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的順利完成，農(nóng)村土地改革進(jìn)一步深化，宅基地問(wèn)題越來(lái)越受到重視。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提出之后，宅基地“三權(quán)分置”這一新的理論被推出來(lái)，學(xué)術(shù)界也開(kāi)始更多地關(guān)注該問(wèn)題。當(dāng)前，宅基地改革試點(diǎn)已經(jīng)在全國(guó)33個(gè)地區(qū)進(jìn)行，且取得了初步成效，產(chǎn)生了浙江義烏、四川成都等多個(gè)實(shí)踐模式類型。但在試點(diǎn)過(guò)程中，宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”出現(xiàn)了權(quán)屬劃分不明確、權(quán)利結(jié)構(gòu)混亂等現(xiàn)象。基于此，探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施路徑就顯得尤為重要。

二、宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)

(一)宅基地集體所有權(quán)

受社會(huì)主義性質(zhì)和特有經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)相關(guān)法律部門在制定條文時(shí)，對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬作出如下規(guī)定，即根本法《憲法》規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有?！段餀?quán)法》在涉及集體所有權(quán)的部分有明確規(guī)定，農(nóng)村集體成員對(duì)屬于集體內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)，故村民用于建造房屋的土地屬于集體所有。此外，現(xiàn)行《土地管理法》也在土地的所有權(quán)和使用權(quán)章節(jié)對(duì)宅基地的所有問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)闡述，規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有。2018年“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，促使宅基地實(shí)施探索性改革，突破原有的“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。這一舉措必然會(huì)造成權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，“三權(quán)分置”的宅基地所有權(quán)是否還會(huì)和之前“兩權(quán)分離”地位相同，是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。另外，從權(quán)屬性的角度來(lái)看，宅基地集體所有權(quán)是區(qū)別于他物權(quán)的自物權(quán)，權(quán)利主體對(duì)宅基地具有占有、使用、處分、收益的權(quán)能，但在現(xiàn)實(shí)中宅基地“權(quán)利主體”到底是指“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織”各法律有著不同解釋，缺乏統(tǒng)一的界定。同時(shí)，學(xué)術(shù)界對(duì)于“權(quán)利主體”的界定有著不同看法。于飛等學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體”是我國(guó)集體所有權(quán)的主體，由其投資設(shè)立“集體經(jīng)濟(jì)組織”[2]。“農(nóng)民集體”既不可歸于自然人和國(guó)家，也不符合非法人團(tuán)體這一民事主體的基本屬性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行法人制改造[3]。韓松等學(xué)者支持“成員集體”應(yīng)是集體所有權(quán)主體的準(zhǔn)確定位，并不同于“集體經(jīng)濟(jì)組織”[4]。權(quán)利主體界定不明會(huì)造成權(quán)利集中到村委會(huì)、鎮(zhèn)政府等主體手中。假設(shè)這些主體經(jīng)營(yíng)、管理不當(dāng)，必然會(huì)給農(nóng)民利益造成損害。同時(shí)，宅基地在管理過(guò)程中，其所有權(quán)因自身特殊性并不能發(fā)揮全部權(quán)能，導(dǎo)致宅基地的管理和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。因此，宅基地所有權(quán)權(quán)利的明晰，關(guān)乎整個(gè)宅基地改革的進(jìn)程。

(二)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

在金融學(xué)視角下，“資格權(quán)”是進(jìn)入資本市場(chǎng)的“門票”；在社會(huì)學(xué)人眼中，它是一種“社會(huì)契約關(guān)系”；在家庭內(nèi)部關(guān)系中，它又是一種“血緣關(guān)系”。而置于宅基地“三權(quán)分置”語(yǔ)境下的“資格權(quán)”是一種新型的權(quán)利類型，且目前尚沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行定義。法學(xué)界對(duì)于“資格權(quán)”性質(zhì)存在不同的理論論爭(zhēng)，主要集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：贊成“資格權(quán)”是成員權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)屬于成員權(quán)的一種延續(xù)，農(nóng)戶只有成為集體的成員，獲得“身份”資格才能和集體內(nèi)的其他成員一樣對(duì)宅基地享有占有、使用等權(quán)利[5]。反對(duì)此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)屬于用益物權(quán)，“資格權(quán)”沒(méi)有脫離宅基地使用權(quán)的范疇，是從宅基地使用權(quán)中派生出來(lái)并獨(dú)立于其存在的次級(jí)用益物權(quán)，其權(quán)利架構(gòu)為“用益物權(quán)-次級(jí)用益物權(quán)”[6]。這一構(gòu)想的法理基礎(chǔ)主要根據(jù)德國(guó)民法中規(guī)定的地上權(quán)，因地上權(quán)的期限長(zhǎng)，可再設(shè)立一個(gè)次級(jí)地上權(quán)，即“地上權(quán)-次級(jí)地上權(quán)”。我國(guó)宅基地使用權(quán)“無(wú)償無(wú)期限”特征與德國(guó)地上權(quán)有某種相似性。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)放棄原有的宅基地使用權(quán)，重新確立兩個(gè)新的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”[7]。

宅基地進(jìn)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)的過(guò)程中，因農(nóng)戶資格權(quán)定性不明造成“人地矛盾”“人人矛盾”問(wèn)題突出，因而農(nóng)戶資格權(quán)的準(zhǔn)確定性直接關(guān)系到宅基地“三權(quán)分置”的穩(wěn)定推進(jìn)。當(dāng)前，“資格權(quán)”的法律性質(zhì)之所以在學(xué)界爭(zhēng)議較大，是因?yàn)槲覈?guó)涉及此方面的相關(guān)法律法規(guī)暫未給予明確的認(rèn)定，這就為其類型化認(rèn)定預(yù)留了空間。

(三)宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

早期來(lái)看，因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會(huì)保障制度不健全，“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)主要起到保障農(nóng)戶有所居的作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)已不只是單純的保障性功能，倘若不進(jìn)行宅基地制度改革則無(wú)法滿足現(xiàn)有市場(chǎng)的需要。同時(shí)，農(nóng)民工進(jìn)城工作、定居已成常態(tài)化。目前，農(nóng)村大量房屋常年無(wú)人居住，宅基地閑置造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，進(jìn)而宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性功能越發(fā)凸顯。宅基地“兩權(quán)分離”的模式已不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需求，宅基地“三權(quán)分置”改革的呼聲愈發(fā)高漲。在宅基地“三權(quán)分置”形態(tài)下，其使用權(quán)適度放活的過(guò)程中也遇到一些問(wèn)題。首先，宅基地登記沒(méi)有實(shí)質(zhì)上普遍化。農(nóng)村土地的承包地確權(quán)登記從2013開(kāi)始，長(zhǎng)達(dá)五年之久，目前已經(jīng)全面結(jié)束。農(nóng)村土地的宅基地確權(quán)工作也是同步進(jìn)行，但受農(nóng)村內(nèi)部建新不拆舊、亂占耕地等現(xiàn)象影響，很多地區(qū)的宅基地登記工作并沒(méi)有在真正意義上展開(kāi)，甚至很多農(nóng)戶都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)宅基地確權(quán)登記工作。其次，“我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的權(quán)屬性特征，用益物權(quán)人對(duì)他人所有的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。而《物權(quán)法》第152條只賦予了宅基地使用權(quán)人占有和使用宅基地的權(quán)利?！盵3]這種賦權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上區(qū)別于宅基地使用權(quán)一般用益物權(quán)的規(guī)定，造成宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的丟失，“收益權(quán)”何去何歸無(wú)法得到體現(xiàn)。不具有收益性質(zhì)的宅基地使用權(quán)如何發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的功能，造成宅基地自由流轉(zhuǎn)、買賣受到嚴(yán)格限制。最后，《物權(quán)法》在宅基地使用權(quán)章節(jié)提到的“房地一體”原則，其本質(zhì)是宅基地使用權(quán)和宅基地上建造的房屋應(yīng)是一體。倘若房屋的買賣能被法律所接受，那么宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓，否則就會(huì)造成房地分離。宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這似乎就與具有“產(chǎn)權(quán)”的商品房無(wú)異。宅基地使用權(quán)如何用活，如何避免操作過(guò)程中存在的問(wèn)題才是目前的重中之重。

三、宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施路徑

(一)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

宅基地從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”，雖權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但并沒(méi)有改變宅基地所有權(quán)歸集體所有這一根本現(xiàn)狀。“兩權(quán)”之宅基地所有權(quán)與“三權(quán)”之宅基地所有權(quán)本質(zhì)上沒(méi)有多大變化。倘若真的要說(shuō)變化，“三權(quán)”中所有權(quán)的權(quán)利可能擴(kuò)大或者強(qiáng)化，因?yàn)檎貙?shí)施“三權(quán)分置”政策之后，其使用權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能作用，宅基地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。復(fù)雜多變的市場(chǎng)行情會(huì)沖擊農(nóng)村宅基地，宅基地想要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中站穩(wěn)腳跟，就需強(qiáng)化其所有權(quán)這一根本權(quán)利，這也是我國(guó)現(xiàn)有土地制度和相關(guān)法律賦予宅基地集體所有的身份和使命。另外，宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策的實(shí)踐中，其所有權(quán)主體界定不明造成主體多元化現(xiàn)象，統(tǒng)一所有權(quán)主體迫在眉睫。當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”的主要目的是使農(nóng)村宅基地得以用活，能夠進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、買賣，對(duì)宅基地所有權(quán)的主體定義成“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織”等，各項(xiàng)法律必須要做到統(tǒng)一。倘若將宅基地集體所有權(quán)人認(rèn)定為“農(nóng)村集體”，宅基地“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)適度放活，權(quán)利主體的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，“農(nóng)村集體”這一概括就顯得不準(zhǔn)確。將宅基地的主體定義為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，宅基地流轉(zhuǎn)、買賣似乎更具有正當(dāng)性，也符合民法中特別法人章節(jié)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人設(shè)定。同時(shí)，明確宅基地所有權(quán)的主體在一定程度上也避免了權(quán)利集中到村委會(huì)、鎮(zhèn)政府等主體手上，避免了權(quán)利的濫用，保障了農(nóng)戶們的權(quán)益。

(二)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

關(guān)于“三權(quán)分置”的農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)認(rèn)定，目前法學(xué)界爭(zhēng)議不斷。倘若認(rèn)定農(nóng)戶資格權(quán)具有用益物權(quán)屬性，權(quán)利結(jié)構(gòu)“宅基地使用權(quán)-次級(jí)使用權(quán)”，意味著農(nóng)戶資格權(quán)是基于宅基地使用權(quán)而生成的，這與我國(guó)農(nóng)耕地“三權(quán)分置”中經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化權(quán)利結(jié)構(gòu)“用益物權(quán)-次級(jí)用益物權(quán)”這一設(shè)想相同。新修訂的《土地承包法》對(duì)于農(nóng)耕地“三權(quán)分置”的經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)采用折中態(tài)度，對(duì)于其性質(zhì)最終定義為用益物權(quán)還是債權(quán)并沒(méi)有給予準(zhǔn)確的回應(yīng)。假設(shè)將農(nóng)戶資格權(quán)塑造為用益物權(quán)這一構(gòu)建真的成立，就會(huì)產(chǎn)生理論與現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。一方面，這一構(gòu)建違反民法中所規(guī)定的物權(quán)法定原則，也與《物權(quán)法》中“一物一權(quán)”原則相背離，在現(xiàn)實(shí)中易造成宅基地使用權(quán)的權(quán)利虛化，長(zhǎng)此以往必會(huì)造成權(quán)利體系混亂，發(fā)生權(quán)利沖突現(xiàn)象。另一方面，這一構(gòu)建也會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)分配差異?，F(xiàn)有農(nóng)村宅基地有限，宅基地使用權(quán)管理混亂使得集體成員在宅基地的分配問(wèn)題上往往只是理想化的平均。倘若這種平均分配能夠?qū)崿F(xiàn)，農(nóng)戶資格權(quán)用益物權(quán)化具有收益、處分的權(quán)能也會(huì)因地區(qū)和宅基地價(jià)值差異產(chǎn)生分配不公。

將“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)定性為成員權(quán)具有一定的正當(dāng)性。首先，從制度層面分析，《意見(jiàn)》中提到的“農(nóng)戶資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，將資格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)割裂開(kāi)，間接承認(rèn)農(nóng)戶資格權(quán)是成員權(quán)這一說(shuō)法。同時(shí)，將農(nóng)戶資格權(quán)納入到成員權(quán)范疇，完全脫離宅基地使用權(quán)，避免與《物權(quán)法》“一物一權(quán)”原則相沖突， 厘清權(quán)利之間的關(guān)系。其次，從權(quán)利取得角度分析。農(nóng)戶只有成為集體內(nèi)的成員，獲得“身份”資格，才能享有其應(yīng)有的權(quán)利。倘若農(nóng)戶離開(kāi)集體，表明其放棄該集體成員所享有的權(quán)利，放棄了“身份”資格。因此，“資格權(quán)”是“成員權(quán)”的重要組成部分，擁有“成員權(quán)”是獲得“資格權(quán)”的前提條件。最后，從權(quán)利內(nèi)容分析，“兩權(quán)分離”形態(tài)下，宅基地使用權(quán)肩負(fù)著“保障性”功能。宅基地“三權(quán)分置”語(yǔ)境下，農(nóng)戶資格權(quán)從“兩權(quán)分離”中生成出來(lái)，權(quán)能也發(fā)生改變，原有的宅基地使用權(quán)主要擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)功能，保障功能逐步由農(nóng)戶資格權(quán)承擔(dān)。此外，“成員權(quán)具有‘財(cái)產(chǎn)性、保障性、分配性’等為一體的集合權(quán)利，而‘資格權(quán)’是具備獲得財(cái)產(chǎn)性分配的權(quán)利，再加上宅基地使用權(quán)讓與給‘資格權(quán)’的保障性功能，‘成員權(quán)’是‘身份’權(quán)利的集合或外在形式，‘成員權(quán)’與‘資格權(quán)’是包含和被包含的關(guān)系”[2]。

(三)適度放活宅基地使用權(quán)

因經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，我國(guó)農(nóng)村廣大地區(qū)的宅基地面臨著多重矛盾。一方面，宅基地“空洞化”愈加嚴(yán)重。另一方面，一戶多宅、違規(guī)占地等現(xiàn)象頻發(fā)?；诖?，2018年和2019年的中央一號(hào)文件中提出宅基地和房屋使用權(quán)要進(jìn)行適度放活，暗示著宅基地使用權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)這一新的信號(hào)，這也是目前農(nóng)村宅基地改革的重點(diǎn)方向?！皟蓹?quán)分離”的模式下，宅基地使用權(quán)在登記確權(quán)方面存在登記不清、混亂等情形。宅基地“三權(quán)分置”之后，在放活宅基地使用權(quán)的過(guò)程中，確權(quán)登記是當(dāng)前宅基地改革面臨的首要難題。制度層面上，2019年的中央一號(hào)文件明確指出宅基地確權(quán)登記工作力爭(zhēng)到2020年全面完成，這就意味著宅基地登記工作要在不到兩年的時(shí)間內(nèi)完成。然而，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍廣，受地理環(huán)境、政治文化、歷史遺留等因素的影響，宅基地登記工作難度較大。宅基地確權(quán)登記是一項(xiàng)龐大的工程，政府應(yīng)承擔(dān)起這份責(zé)任，組織相關(guān)人力、物力來(lái)開(kāi)展登記確權(quán)工作，積極頒發(fā)新的不動(dòng)產(chǎn)證。針對(duì)因歷史因素產(chǎn)生的登記難問(wèn)題，要主動(dòng)協(xié)商，確保登記工作順利完成。其次，宅基地“三權(quán)分置”的最終目的就是讓宅基地能夠“活起來(lái)”，解決現(xiàn)有農(nóng)村遇到的問(wèn)題。但是，當(dāng)前宅基地想要流轉(zhuǎn)，就要搞清宅基地使用權(quán)“收益權(quán)”存留問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”的宅基地使用權(quán)將原有“身份”這一特殊性讓渡給農(nóng)戶資格權(quán)，沒(méi)有這一限制宅基地使用權(quán)得以適度放活。宅基地使用權(quán)的主體可以適當(dāng)跳出集體成員的范圍。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)是當(dāng)前的首要任務(wù)。目前，我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》應(yīng)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，增加“收益權(quán)”為宅基地使用權(quán)人的權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)人租賃、抵押等內(nèi)容。最后，宅基地使用權(quán)的適度放活，從某種程度上遵從“房地一體”原則，但這并不能認(rèn)為宅基地就跟商品房一樣具有相同的功能?！皟蓹?quán)分離”的宅基地使用權(quán)人局限于本村集體成員，而“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)人不再局限于本村集體成員，可以逐步向村集體外成員轉(zhuǎn)移，但是這種轉(zhuǎn)移是有限度的，是適度的，這區(qū)別于商品房的主體。另外，“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性和無(wú)期限性。同時(shí)，“一戶一宅”原則也進(jìn)一步闡釋只要農(nóng)戶不喪失“戶”，宅基地使用權(quán)就不會(huì)丟失。從這方面來(lái)看，宅基地也是區(qū)別于商品房“產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)的。面對(duì)土地市場(chǎng)行情的變化，放活宅基地使用權(quán)已迫在眉睫。

四、結(jié)論

在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展下，“兩權(quán)分離”的宅基地政策弊端日益顯現(xiàn)，已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！叭龣?quán)分置”的宅基地政策響應(yīng)中央號(hào)召應(yīng)運(yùn)而生，旨在解決現(xiàn)有宅基地面臨的困境。宅基地“三權(quán)分置”政策的真正意義想要得到實(shí)現(xiàn)，應(yīng)對(duì)“三權(quán)”之結(jié)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的探討，厘清“三權(quán)”之間的關(guān)系，明晰三者的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。針對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)可能出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)屬不清等問(wèn)題，應(yīng)積極尋求可行的路徑進(jìn)行破解。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出是繼土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)“三權(quán)分置”以來(lái)又一項(xiàng)重大的舉措，它的實(shí)施不僅推動(dòng)了我國(guó)《民法物權(quán)編》的編纂與《土地管理法》的修改，完善了相關(guān)配套規(guī)范性文件，還為宅基地改革的順利實(shí)施指明了方向，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。