梁曉輝 孫萬剛

摘 要：在當(dāng)前預(yù)算管理改革的大背景下，明確績效管理工作的重點(diǎn)，深入分析農(nóng)業(yè)科研單位面臨的問題，通過績效管理實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理的建議，為農(nóng)業(yè)科研單位績效管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：全面;預(yù)算績效管理;農(nóng)業(yè)科研

文章編號(hào)：1004-7026（2019）20-0142-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號(hào)：F812.3;G322.24 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

全面實(shí)施績效管理是深化預(yù)算改革的重要內(nèi)容，2018年國家出臺(tái)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，地方政府積極貫徹落實(shí)績效管理意見精神，采取了一系列措施，推動(dòng)預(yù)算績效管理發(fā)展。

1 ?政策層面

1.1 ?實(shí)施全方位管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效全覆蓋

將預(yù)算績效管理實(shí)施對(duì)象從項(xiàng)目支出為主向政策、部門整體績效拓展，從一般公共預(yù)算為主向“全口徑”預(yù)算拓展，并延伸至政府投資基金、債務(wù)項(xiàng)目、政府采購及社會(huì)服務(wù)等方面，形成貫穿各級(jí)政府，覆蓋所有部門的預(yù)算績效管理框架。

1.2 ?實(shí)行全過程管理，形成預(yù)算績效管理鏈

管理鏈的起點(diǎn)是事前績效評(píng)估，對(duì)重大政策及項(xiàng)目出臺(tái)或立項(xiàng)后可能產(chǎn)生的效果進(jìn)行可行性評(píng)估。管理鏈中間環(huán)節(jié)是績效目標(biāo)和績效監(jiān)控，通過關(guān)注進(jìn)展情況，比對(duì)目標(biāo)要求，及時(shí)調(diào)整規(guī)范。管理鏈的末端環(huán)節(jié)是績效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用。通過預(yù)算績效管理鏈，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化運(yùn)行，這是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的核心[1]。

1.3 ?加強(qiáng)基礎(chǔ)體系建設(shè)，提高績效管理規(guī)范化水平

開展全過程、全覆蓋的績效管理，需要做好基礎(chǔ)體系建設(shè)，提高績效管理規(guī)范化水平，使預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、規(guī)范、可行。

1.4 ?明確權(quán)責(zé)，硬化預(yù)算績效管理責(zé)任

按照“誰花錢誰干事?lián)?zé)”的原則，中央明確提出，預(yù)算績效管理的責(zé)任主體是各級(jí)政府機(jī)關(guān)和部門單位。權(quán)利與責(zé)任是對(duì)等的，明確界定這二者的界限，才能提高預(yù)算績效管理的約束力。

1.5 ?完善管理考核機(jī)制，深入開展績效管理

全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理是一個(gè)龐大的工程。在宏觀層面，需要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、實(shí)施方案、任務(wù)內(nèi)容、工作流程以及時(shí)間表等。通過強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)有關(guān)政策，按照方案統(tǒng)籌推進(jìn)。

在微觀層面，需要建立預(yù)算績效管理綜合協(xié)調(diào)制度，加強(qiáng)預(yù)算績效管理力量，結(jié)合制定的辦法，確保預(yù)算績效管理縱向達(dá)到最基層單位，橫向達(dá)到資金使用的終端[2]。

2 ?農(nóng)業(yè)科研單位績效管理的問題和經(jīng)驗(yàn)及啟示

2.1 ?當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位績效管理中存在的問題

盡管政府對(duì)績效管理的要求越來越高，農(nóng)業(yè)科研單位也積極落實(shí)政策精神開展了相關(guān)工作，但在績效管理方面仍然存在不少問題。

2.1.1 ?績效理念尚未牢固樹立

績效管理理念未得到根本改變，單位資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢(shì)，大多關(guān)注資金申請(qǐng)，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展和資金效益的重視不夠，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)資金無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題。

2.1.2 ?績效管理的廣度和深度不足

在前期開展的績效管理工作中，從廣度上看，沒有覆蓋單位所有資金，只對(duì)財(cái)政撥款的項(xiàng)目資金申報(bào)了績效目標(biāo)，評(píng)價(jià)了重點(diǎn)項(xiàng)目的績效。從深度上看，事后評(píng)價(jià)仍是主體，事前評(píng)估缺位，預(yù)算和績效“兩張皮”問題仍然突出。

2.1.3 ?績效激勵(lì)約束作用沒有真正發(fā)揮出來

有的項(xiàng)目立項(xiàng)前缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證和績效評(píng)估，存在預(yù)算不合理、資金使用低效等問題，缺少責(zé)任追究機(jī)制，績效管理的作用未充分顯現(xiàn)。

2.1.4 ?缺乏了解農(nóng)業(yè)行業(yè)的績效評(píng)價(jià)專業(yè)人才

對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金的績效評(píng)價(jià)要突出農(nóng)業(yè)科研的專業(yè)化管理，農(nóng)業(yè)科研人員的知識(shí)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是必不可少的。雖然根據(jù)實(shí)際情況可委托專家或第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)程序非常規(guī)范，但評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化才是績效評(píng)價(jià)是否客觀公正的關(guān)鍵，這就需要專業(yè)人才對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行掌控[3]。

2.1.5 ?單位缺少完善的績效管理機(jī)制

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是業(yè)財(cái)融合的管理事項(xiàng)，在國家和省級(jí)財(cái)政部門里，有專門的績效管理處室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、組織開展各項(xiàng)績效管理工作。但當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位缺少專門的績效管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作多通過財(cái)務(wù)部門開展，人員少、任務(wù)重，績效管理落實(shí)情況不理想。

2.2 ?開展績效管理的經(jīng)驗(yàn)

以XX省農(nóng)業(yè)科學(xué)院的績效管理工作為例，績效管理的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)。①宣傳績效理念。通過召開各類財(cái)務(wù)會(huì)議、培訓(xùn)會(huì)議，加大力度宣傳績效管理，增強(qiáng)職工關(guān)于項(xiàng)目資金的績效管理意識(shí)。②編制項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表。從2014年預(yù)算開始，對(duì)資金額度超過1 000萬元的投資發(fā)展類項(xiàng)目編報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表。2017年預(yù)算發(fā)展到對(duì)所有財(cái)政資金安排的投資發(fā)展類項(xiàng)目資金編制績效目標(biāo)申報(bào)表。③開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。自2016年開始，根據(jù)省財(cái)政廳關(guān)于開展預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作的通知，在組織自評(píng)的基礎(chǔ)上，對(duì)業(yè)務(wù)主管部門的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。2019年，XX省農(nóng)業(yè)科學(xué)院擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)范圍，組織開展院土地出讓資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。④信息公開。自2018年預(yù)算開始，院重點(diǎn)項(xiàng)目（科技創(chuàng)新工程）績效目標(biāo)隨部門預(yù)算公開，自2017年決算開始，績效評(píng)價(jià)結(jié)果隨部門決算公開，主動(dòng)接受全社會(huì)的監(jiān)督。

2.3 ?管理實(shí)踐中得到的啟示

①單位重視是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)要求，完善的工作機(jī)制是做好預(yù)算績效管理的保障，程序規(guī)范、方案務(wù)實(shí)是落實(shí)預(yù)算績效管理的重要部分。②按照全過程的管理要求，規(guī)范管理程序，制定重點(diǎn)突出、易行務(wù)實(shí)的方案，有效推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。③信息化是實(shí)施預(yù)算績效管理的有效手段，將管理要求、管理理念植入系統(tǒng)程序中，固化管理程序，提高工作效率，提升預(yù)算績效管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化水平。④突出責(zé)任約束，進(jìn)一步發(fā)揮績效管理的作用。

3 ?農(nóng)業(yè)科研單位全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理的建議

3.1 ?提高預(yù)算績效管理意識(shí)，健全管理機(jī)制

（1）在意識(shí)方面，利用多種渠道、采取多種方式加強(qiáng)培訓(xùn)，提高干部職工特別是各級(jí)責(zé)任人對(duì)預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識(shí)，為工作正常開展提供良好的環(huán)境。

（2）在預(yù)算安排方面，堅(jiān)持“先有辦法，后有資金”的原則，制定項(xiàng)目規(guī)劃和管理辦法，在這個(gè)基礎(chǔ)上根據(jù)年度工作需要安排資金，這是開展績效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（3）在管理機(jī)制方面，單位整合人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等部門人員，成立預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)，配備專職專業(yè)工作人員，明確人員以及對(duì)應(yīng)的工作職責(zé)。建立以績效管理機(jī)構(gòu)與其他處室有效對(duì)接為主要內(nèi)容的預(yù)算績效管理聯(lián)系制度，搭建起預(yù)算績效管理工作經(jīng)常性溝通渠道，推動(dòng)預(yù)算績效管理改革全面落地。

3.2 ?結(jié)合實(shí)際，合理設(shè)定績效管理指標(biāo)

（1）績效評(píng)價(jià)工作的重要環(huán)節(jié)就是比對(duì)績效指標(biāo)的完成情況，績效指標(biāo)的設(shè)立水平會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理、公平公正，以及能否有效應(yīng)用等，因此必須高度重視?？冃繕?biāo)有長期指標(biāo)和年度指標(biāo)，要求在充分掌握項(xiàng)目的整體規(guī)劃和年度實(shí)施工作的情況下?lián)?shí)編制，協(xié)調(diào)好長期指標(biāo)與短期指標(biāo)的關(guān)系，做到整體與部分辯證統(tǒng)一。

（2）對(duì)于個(gè)性指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)值，一定要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、預(yù)算單位或具體項(xiàng)目的實(shí)際情況以及管理部門的評(píng)價(jià)重點(diǎn)和關(guān)注問題等進(jìn)行開發(fā)設(shè)計(jì)，直指關(guān)鍵績效，有助于發(fā)現(xiàn)問題。主觀性和客觀性指標(biāo)都盡量選擇能量化的方法處理，輔以指標(biāo)說明與解釋，便于評(píng)價(jià)操作。

3.3 ?利用信息化手段，實(shí)施適配的績效管理方法

（1）信息化工具為單位預(yù)算績效管理的實(shí)行提供技術(shù)支持，部門單位以提高預(yù)算績效管理效率為目的，根據(jù)自身需求開發(fā)專門的管理軟件，建立預(yù)算績效管理網(wǎng)絡(luò)，方便相關(guān)職能部門及時(shí)獲取并分析信息數(shù)據(jù)。

（2）預(yù)算績效管理方法的選擇，要充分考慮單位的組織結(jié)構(gòu)、職能范疇、資金規(guī)模、項(xiàng)目部署和工作特點(diǎn)等，選擇與之匹配的方法。對(duì)組織結(jié)構(gòu)簡單、工作內(nèi)容單一的單位，采用較少層次的管理方式，降低績效管理成本;反之，要增加預(yù)算績效管理的廣度和深度，確?？冃Ч芾淼男Ч?/p>

（3）建立第三方機(jī)構(gòu)參與的評(píng)價(jià)機(jī)制和預(yù)算績效專家咨詢機(jī)制，借助行業(yè)專家的智力支持，提高績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。發(fā)揮好預(yù)算績效評(píng)估的作用，通過預(yù)測績效管理風(fēng)險(xiǎn)，防范于未然;拓寬績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用范圍，發(fā)揮相關(guān)機(jī)制的作用，增強(qiáng)預(yù)算單位推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的積極性和主動(dòng)性。

3.4 ?將內(nèi)部控制建設(shè)與績效管理相結(jié)合

在內(nèi)部控制中，業(yè)務(wù)層面控制的內(nèi)容之一就是預(yù)算管理，內(nèi)部控制建設(shè)是做好預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，預(yù)算績效管理是在內(nèi)部控制預(yù)算管理基礎(chǔ)上的進(jìn)一步提高。內(nèi)部控制側(cè)重于完善制度、規(guī)范流程、防范風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算績效管理側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向，重視成效。對(duì)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來講，在開展內(nèi)部控制建設(shè)、發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范的過程中，通過在預(yù)算管理體系中加入單位、項(xiàng)目的績效規(guī)劃以及考核與評(píng)價(jià)等要求，使管理效益最大化。單位通過預(yù)算績效管理的方式進(jìn)行內(nèi)部控制，在預(yù)算績效考核的壓力下，內(nèi)部控制將會(huì)更加有效，為預(yù)算管理工作的有序開展提供保障。

4 ?結(jié)束語

通過全面開展預(yù)算績效管理，可有效提高工作效率。應(yīng)增強(qiáng)資金運(yùn)行的透明性，提高項(xiàng)目實(shí)施與資金使用效果，保障事業(yè)單位高效運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.

[2]單曉敏.完善我國財(cái)政支出績效管理的研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2013.

[3]董振海.在我國推行績效預(yù)算的理論與實(shí)踐思考[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010.