杜會永 王德章 冉慶國 蔡寧

內(nèi)容摘要：加快農(nóng)村土地流轉是新形勢下增加農(nóng)民收入、增強企業(yè)效益、提高農(nóng)業(yè)競爭力以及保障食品安全等的要求，土地流轉既有內(nèi)在改革的動力又有提高產(chǎn)業(yè)競爭力的外在壓力，在推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何健全農(nóng)地流轉市場、規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉對增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力意義重大。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，但是伴隨城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地流轉加快。如何發(fā)揮好土地流轉對農(nóng)民增收、企業(yè)增效、產(chǎn)業(yè)提質以及食品安全等的作用，是助力黑龍江實現(xiàn)高質量發(fā)展必須進行研究和解決的問題之一。為此，就需要堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，積極推進農(nóng)地流轉，實現(xiàn)農(nóng)地占補平衡;需要加強宏觀指導和監(jiān)管，既不損害農(nóng)民的長期利益，也要保障企業(yè)長期發(fā)展目標的實現(xiàn);需要建立健全土地流轉相關法律法規(guī)，確保土地流轉市場運行順暢。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興 ? 土地流轉 ? 農(nóng)民增收 ? 食品安全

引言

在新常態(tài)下，穩(wěn)定農(nóng)用土地流轉是促進“三農(nóng)”穩(wěn)定發(fā)展的新戰(zhàn)略，是大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，它關系到市場績效提高、企業(yè)效益提升、農(nóng)民收入增加以及保障食品安全等社會極為關注的重要問題。2019年8月，我國新修訂了《中華人民共和國土地管理法》，進一步完善了土地管理制度，確立了永久基本農(nóng)田保護制度，更加注重對土地增值收益的公平分享和有序有效分配。李克強總理在2015年政府工作報告中也明確提出，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，讓農(nóng)業(yè)更強、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美，全面提高農(nóng)產(chǎn)品質量和食品安全水平，要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營基礎上，支持種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展，推進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營;中央1號文件也指出，要在轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進農(nóng)民增收上取得新成效，因此要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)附加值，保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理水平。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和增加農(nóng)民收入，改革是關鍵，特別是穩(wěn)定和完善農(nóng)用地流轉具有決定性作用。

穩(wěn)定加快土地流轉是增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)業(yè)競爭力的要求。當前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格在國際市場上缺乏競爭力;另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本特別是勞動力成本上升。究其原因，與農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模偏小有直接關系，因此，通過土地流轉擴大土地經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營對提高農(nóng)業(yè)競爭力至關重要。此外，在現(xiàn)有經(jīng)營模式下，農(nóng)民增收難度增大，自2011年以來，我國農(nóng)民收入的增長速度總體呈現(xiàn)下降趨勢，高于GDP增速的發(fā)展趨勢有所扭轉，2016年的增速低于GDP，2018年兩者增速相同。土地流轉能夠拓寬農(nóng)民增收渠道，能夠在擴大經(jīng)營規(guī)模的基礎上，依靠科技投入實現(xiàn)生產(chǎn)績效的提升，實現(xiàn)農(nóng)民收入增加。

穩(wěn)定加快農(nóng)用土地流轉是提高企業(yè)效益的要求。對于農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，土地流轉也帶來了擴大經(jīng)營規(guī)模、提高經(jīng)濟效益的市場機遇。一方面，農(nóng)民通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式將土地流轉出去，企業(yè)則可以通過合理的方式吸收流轉土地，從而實現(xiàn)擴大生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)范圍的需要，規(guī)模效益得以提高;穩(wěn)定加快農(nóng)用土地流轉，有利于規(guī)范土地流轉市場，進而有利于減少企業(yè)為擴大土地經(jīng)營規(guī)模而產(chǎn)生的搜尋成本，即能夠減少企業(yè)為獲得土地而產(chǎn)生的交易費用。另一方面，土地流轉在提高企業(yè)經(jīng)營效益提升其競爭力后，企業(yè)發(fā)展還能為農(nóng)民提供更多非農(nóng)就業(yè)機會。然而，在土地流轉過程中要更好發(fā)揮企業(yè)對農(nóng)民增收的作用，就需要健全和完善“公司+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結機制，真正讓農(nóng)民能夠分享企業(yè)增效、產(chǎn)業(yè)增值帶來的收益。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》也進一步完善了農(nóng)民通過農(nóng)村集體建設用地以及宅基地等流轉獲取增值收益的制度。

穩(wěn)定加快土地流轉是實現(xiàn)從地頭到餐桌的食品安全的要求。我國的食品安全在現(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營模式下缺乏保障，主要是小生產(chǎn)與大市場的矛盾，特別是以家庭為基礎的生產(chǎn)經(jīng)營單位的技術標準和安全程度難以監(jiān)控。傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工分離，產(chǎn)加銷一體化程度低，不利于全程監(jiān)管，而且監(jiān)管成本過高;另一方面，“公司+農(nóng)戶”模式雖有出現(xiàn)，但企業(yè)與農(nóng)戶間的契約關系還很松散，企業(yè)難以將其質量標準延伸到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，因而質檢也無法實現(xiàn)對農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。然而，在確保流轉的農(nóng)地不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的條件下，穩(wěn)定加快農(nóng)地流轉有利于企業(yè)直接參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，有利于執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)標準，因而有利于食品安全。

黑龍江省農(nóng)地流轉的現(xiàn)狀與特點

（一）農(nóng)地流轉現(xiàn)狀

近年來，我國和黑龍江省的土地流轉加快。分析表1可知：2007-2017年，我國土地流轉面積從0.64億畝增加到5.12億畝，年均增長率為23.1%。2007-2014年，黑龍江省土地流轉面積從0.21億畝增加到0.65億畝，年均增長12.0%，土地流轉面積年均增長速度低于全國。此外，黑龍江省土地流轉面積占家庭承包土地面積的比重逐年提升，而且始終高于全國水平，但是黑龍江省土地流轉總面積占全國土地流轉面積的比重卻呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，從2007年的32.8%下降至2017年的12.7%。

（二）農(nóng)地流轉特點

1.土地流轉價格差別大。根據(jù)李翠霞等開展的黑龍江省農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展調(diào)查報告可知，黑龍江省農(nóng)業(yè)區(qū)受訪農(nóng)戶家庭每畝地租金在0元的占38.8%，在200-500元的占35.0%，在500-1000元的占16.6%;1000元以上的僅占2.7%（見表2）。根據(jù)調(diào)查可知，土地流轉租金為0元是因為農(nóng)戶將土地流轉給親朋好友為主;價格區(qū)間在200-500元的是按照雙方談判價格進行自主流轉;價格區(qū)間在500-1000元的主要是因為農(nóng)戶將土地流轉給合作社、種植大戶，高于自主流轉;價格區(qū)間在1000元以上的是農(nóng)戶將土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉?？梢姡煌牧魅胫黧w也使得土地流轉的價格差別較大。

2.土地流轉期限以短期為主。根據(jù)李翠霞等開展的調(diào)查，黑龍江省47個地區(qū)73.98%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年。分地區(qū)情況看，齊齊哈爾地區(qū)85.78%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;大慶地區(qū)75.95%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;哈爾濱地區(qū)86.92%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;綏化地區(qū)62.60%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;佳木斯地區(qū)81.26%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;牡丹江地區(qū)74.17%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年;黑河地區(qū)23.07%的農(nóng)戶流轉土地期限為1年（見表3）?？梢?，轉出土地農(nóng)戶對地租期望值較高，傾向于一年一轉;流入戶則希望較長流轉期限，以便大規(guī)模投資實現(xiàn)規(guī)模報酬。因此，土地流轉期限是制約土地流轉的重要因素，流轉雙方對期限約定的矛盾限制了土地的規(guī)模報酬。

3.土地流轉以轉包方式為主。一般而言，我國農(nóng)村土地流轉的形式較多，較為常見的主要是轉包、出租、互換、股份合作和轉讓這幾種方式。2012年，在全國耕地流轉中，以上幾種方式流轉土地的比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%，以出租和股份合作方式流轉的耕地面積增幅較大，分別比2011年增長30.2%和29.1%。同期，黑龍江省土地流轉中，轉包占78.82%，出租占9.74%，入股占8.18%，互換占0.61%，轉讓占1.93%，其他占0.72%?？梢?，黑龍江省土地流轉以轉包為主，且是農(nóng)戶自主流轉，具有分散、期限較短、標的不定、協(xié)議簡單等特點。

4.土地流轉主體多元化。根據(jù)李翠霞等的調(diào)查，農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)等是農(nóng)地流轉的主要主體，近年來的土地流轉呈現(xiàn)出主體多元化的趨勢，在多元化趨勢下，又以農(nóng)戶轉入為主。近幾年中，黑龍江省農(nóng)地流轉的特點之一就是土地流入主體多數(shù)是農(nóng)戶，尤其明顯的就是2010年，當年流向農(nóng)戶的土地面積占全部農(nóng)地流轉面積的比例高達85.43%，這一比例高于全國16.26個百分點。專業(yè)合作社近年在黑龍江省發(fā)展較快，但其流入土地的比例僅為12.07%，略高于全國平均水平。企業(yè)流入比率最低，黑龍江省僅為0.69%，而全國這一指標高達8.08%;其他主體的流入比率為1.82%，全國的則高達10.88%（見表4）。

5.土地流轉績效顯著。為分析土地流轉的績效，在此以黑龍江省五常市稻米產(chǎn)業(yè)為例。將五常市稻米產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃分為四個階段，2004-2006年是土地流轉的起步階段，2007-2009年為土地流轉的中期階段，2010-2012為土地流轉的快速發(fā)展階段，2013-2017年為土地流轉的調(diào)整階段，以此分析對農(nóng)民增收的作用。2004-2017年，五常市農(nóng)民人均收入始終高于黑龍江省和哈爾濱市（見圖1），而且也表現(xiàn)出鮮明的階段性特征，2011年以前保持較高的增長速度，自2012年開始呈現(xiàn)增速下降的趨勢。在2004-2006年，五常市農(nóng)民人均純收入年均增長率達到8.16%;在2007-2009年，農(nóng)民人均純收入年均增長率達到15.65%;在2010-2012年，農(nóng)民人均純收入年均增長21.99%;在2013-2017年，農(nóng)民人均純收入年均增長下降至8.72%。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不同階段，五常市土地流轉水平不同，在2004-2006年階段流轉較慢，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)品牌企業(yè)發(fā)展處于起步階段，因而流轉對農(nóng)民增收的作用甚小，隨著流轉加快，農(nóng)民收入水平持續(xù)提高。但是，自2012年開始，五常市農(nóng)民人均純收入的增速有所下降，雖然與全國農(nóng)民人均收入水平下降的趨勢保持一致，但五常市稻米產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和品牌價值提升優(yōu)勢沒有得到體現(xiàn)。

黑龍江省農(nóng)地流轉存在的主要問題

土地流轉對增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民增收、企業(yè)增效和食品安全都起到了積極的促進作用，因此，穩(wěn)定加快土地流轉對提高農(nóng)業(yè)競爭力、促進農(nóng)民增收等都有重要意義，但同時也要看到黑龍江省農(nóng)用土地流轉市場還存在著一些亟待解決的問題，不解決這些問題農(nóng)用土地流轉的進一步發(fā)展將會受到影響。

土地流轉不公平。黑龍江省土地流轉過程中存在農(nóng)戶利益得不到有效保障的問題，主要表現(xiàn)在：一是因信息不對稱、議價能力弱等原因，農(nóng)戶在土地流轉過程中不能獲得合理的流轉價格，導致土地流轉收益減少;二是對土地流轉的約定不規(guī)范，因缺乏規(guī)范性指導，農(nóng)戶在簽訂土地流轉合同時，對合同細節(jié)約定不了解，不規(guī)范的非正式契約占主體的土地流轉局面成為事后可能發(fā)生農(nóng)村土地糾紛的隱患;三是農(nóng)戶分享農(nóng)地流轉后規(guī)模經(jīng)營收益的利益聯(lián)結機制不健全，農(nóng)戶多是通過流轉獲得固定收益，獲得流轉后增值收益的機制不完善。因此，土地流轉存在不公平現(xiàn)象。

土地流轉不穩(wěn)定。根據(jù)李翠霞等的調(diào)查數(shù)據(jù)，黑龍江省47個地區(qū)73.98%的農(nóng)戶轉出土地期限為1年，2.77%的農(nóng)戶轉出土地期限為2年，15.16%的農(nóng)戶轉出土地期限為3年，1.20%的農(nóng)戶轉出土地期限為4年，6.89%的農(nóng)戶轉出土地期限為5-30年，由此可見土地流轉的期限主要是短期。之所以如此，主要原因是土地流轉市場不規(guī)范，農(nóng)戶對土地流轉后的收益預期不夠穩(wěn)定或持觀望態(tài)度，甚至有些農(nóng)戶在流轉土地時沒有約定具體的流轉期限，更多的協(xié)議是口頭達成的，在預期土地收益增加時便可以隨時收回。由此導致的問題是，轉入土地的一方，不論是農(nóng)戶，還是農(nóng)民合作社，甚至是企業(yè)，都不太愿意對土地進行長期投資，影響了農(nóng)地流轉經(jīng)營收益，進而也會影響農(nóng)戶參與增值收益的利益分享。

土地流轉不集中。我國鼓勵農(nóng)地流轉，既是基于各地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的實踐探索，也是基于推進農(nóng)業(yè)供給側改革必須堅持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要，更是農(nóng)地流轉發(fā)揮對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支撐作用的重要體現(xiàn)。雖然，農(nóng)地流轉方式呈現(xiàn)多元化，但78.50%的土地流轉都發(fā)生在小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶之間。根據(jù)李翠霞等的調(diào)查數(shù)據(jù)，在47個地區(qū)中，55.45%的農(nóng)戶參與了土地流轉，45.31%的農(nóng)戶轉出的面積在20畝左右，47.78%的農(nóng)戶轉入的面積在40畝左右，說明土地雖然發(fā)生了流轉，但規(guī)模還較小，土地流轉難以集中。土地流轉不集中則直接影響規(guī)模經(jīng)營目標的實現(xiàn)，進而也影響農(nóng)民在土地流轉中獲得直接和間接的受益。

完善農(nóng)地流轉市場促進農(nóng)民增收的對策

解決農(nóng)地流轉中不公平、不穩(wěn)定、不集中等問題，要以新修訂的《中華人民共和國土地管理法》為遵循，深入研究制度新變化，積極適應城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的新形勢，著力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和經(jīng)營性收入，其核心是要探究合理地確定農(nóng)地流轉價格和流轉期限的有效辦法，原則是提高土地規(guī)模化經(jīng)營水平，注重維護流轉雙方的基本權益，保障土地流轉市場的健康發(fā)展。為此，首先要堅持市場化導向，以市場化思維推進土地流轉規(guī)范化建設，確保流轉雙方都是權益平等的市場主體。其次，要堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，科學、合理引導土地流轉，以此確保農(nóng)地占補平衡和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

堅持市場化導向。充分發(fā)揮市場配置資源作用，引入市場機制推動土地流轉，通過依法簽訂規(guī)范的承包合同方式，確保土地流轉由市場主體之間自由協(xié)商，流轉收益歸承包農(nóng)戶所有。要著力解決土地流轉市場信息不對稱問題，通過建立統(tǒng)一的土地流轉信息發(fā)布平臺，降低市場信息搜尋成本，進而降低交易費用，引導土地流轉市場規(guī)范化建設。要依托《中華人民共和國土地管理法》提出的規(guī)范土地入市管理要求，建設公開、透明、公平的土地流轉交易市場，為土地流轉雙方有效對接搭建平臺，可以探索依托地方性農(nóng)商銀行建立土地銀行的辦法，構建科學的定價機制，強化農(nóng)戶流轉信心，促進農(nóng)戶通過土地流轉獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益。

完善土地流轉價格機制。土地是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，可依據(jù)均衡地租率取決于農(nóng)地邊際產(chǎn)量和所生產(chǎn)產(chǎn)品的市場價格，理論科學確定農(nóng)地流轉價格范圍，探索建立農(nóng)地價格第三方評估機制。構建流轉價格與流轉期限均衡的定價模型，確立可動態(tài)調(diào)整的價格形成機制。充分尊重農(nóng)民在土地流轉中的個人意愿，始終堅持依法自愿有償原則。大力宣傳土地流轉法律法規(guī)，引導農(nóng)民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力，在規(guī)范土地流轉的同時，增強農(nóng)戶參與土地流轉的積極性、主動性。建立農(nóng)地流轉市場監(jiān)督調(diào)控機制和糾紛調(diào)解機制，保障流轉雙方合法權益。

健全農(nóng)地流轉利益聯(lián)結機制。農(nóng)地流轉最終要實現(xiàn)農(nóng)民收入增加和農(nóng)業(yè)競爭力提升的目標，不僅要保障農(nóng)民在土地流轉中獲得直接的流轉收益，更要注重讓農(nóng)民獲得規(guī)?；?jīng)營所帶來的增值收益。為此，要健全農(nóng)地流轉的利益聯(lián)結機制。一是大力支持農(nóng)民合作社發(fā)展。引導農(nóng)民積極加入合作社，通過“公司+合作社+農(nóng)戶”一體化模式，帶動農(nóng)民收入增加。二是大力探索實施股份合作制。以“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”模式為基礎，鼓勵農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的股東，通過資本聯(lián)合和勞動聯(lián)合方式，建立“風險共擔、利益共享”關系，讓農(nóng)民通過按勞分配和按股分紅方式獲取收益。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。利益與風險并存，農(nóng)民參與利益分享的機制越健全，農(nóng)民面臨的不確定風險也就越大，為此，要按照新修訂的《中華人民共和國土地管理法》要求，讓農(nóng)民更多的分享土地增值收益;要大力推廣農(nóng)業(yè)保險，降低不確定性可能給農(nóng)戶帶來的損失。

總而言之，農(nóng)地流轉是“三權分置”下的一項重大改革，與《中華人民共和國土地管理法》新規(guī)定方向一致，它是土地集中規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的基礎，是提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和農(nóng)民增收的關鍵。促進農(nóng)地流轉要靠建立和完善市場體系去實現(xiàn)，其中，農(nóng)地流轉價格、流轉周期和流轉主體是當前和今后一段時間要研究和實施的主要問題，本文提出了建立合理的農(nóng)地流轉價格、流轉周期以及流轉主體的問題，并從市場和政府各自發(fā)揮作用的角度，從建立長效機制的角度，提出了建議，為促進農(nóng)地流轉提出了對策。

參考文獻：

1.Terry.v.D.Scenarios of central European land fragmentation.Land use Policy，2003，20（20）

2.Barnes Grenville. Lessons learned： an evaluation of land administration initiatives Latin America over the past two decades[J].Land Use Poliey，2004（20）

3.周靜，何劍.區(qū)域差異及閾值效應——絲路十省市城鎮(zhèn)化對農(nóng)民收入水平的影響[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2019（7）

4.王顏齊，郭翔宇.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉價格初探[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理，2012（3）

5.李翠霞，楊輝，趙建.黑龍江省農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展報告，中國農(nóng)業(yè)出版社，2015（1）

6.張晗，邵彥敏.欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉模式研究[J].經(jīng)濟縱橫，2015（3）

7.王德章，王錦良，賈俊杰.中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷發(fā)展模式對農(nóng)戶增收的影響——以黑龍江省五常市稻米產(chǎn)業(yè)為例[J].理論探討，2011（4）

8.曾博，李江.農(nóng)村土地流轉市場的現(xiàn)實考量與制度構建[J].江西社會科學，2017，37（12）