財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效管理現(xiàn)狀與對(duì)策
——以防治艾滋病領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>
2019-12-24 14:25:29張永光李偉明張艷梅王曉鋒
衛(wèi)生軟科學(xué) 2019年8期
張永光，李偉明，張艷梅，3，王曉鋒
(1.云南省健康發(fā)展研究中心，云南 昆明 650010；2.昆明醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，云南 昆明 650500；3.云南省阜外心血管病醫(yī)院，云南 昆明 650031)
績(jī)效管理發(fā)源于西方國(guó)家的新公共管理改革浪潮中，績(jī)效管理的理念一開(kāi)始就受到了學(xué)界和實(shí)務(wù)屆的追捧，并在私營(yíng)部門(mén)的運(yùn)營(yíng)管理中得到發(fā)揚(yáng)光大[1]。隨后引入到公共部門(mén)的管理中，引導(dǎo)了西方國(guó)家以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向的政府行政管理體制改革[2]。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算模式是投入控制型的，更加關(guān)注的對(duì)某個(gè)項(xiàng)目是否投入以及投入金額的大小，不考慮或較少考慮財(cái)政資金投入的效果[3]。隨著我國(guó)行政管理體制機(jī)制的改革和政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，公眾越來(lái)越以主人翁的立場(chǎng)迫切想了解政府行政行為的初衷、過(guò)程及效果，政府部門(mén)本身也更加重視通過(guò)評(píng)估比較財(cái)政資金的使用績(jī)效來(lái)選擇投資項(xiàng)目、考察干部職工以及維護(hù)政府部門(mén)的良好形象[4]。在這樣的大背景，績(jī)效管理的理論和工具在本世紀(jì)初引起了決策層的關(guān)注，黨中央在2003年召開(kāi)的十六屆三中全會(huì)上做出了逐步建成社會(huì)主義財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指示[5]，開(kāi)啟了我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的序幕，財(cái)政資金績(jī)效管理的理論研究和工作實(shí)踐從中央到地方逐步展開(kāi)[6]。我國(guó)艾滋病疫情快速上升的趨勢(shì)雖然得到有效控制，但艾滋病疫情仍然嚴(yán)峻、防治機(jī)制仍需鞏固、保障機(jī)制還需進(jìn)一步完善。本研究通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外財(cái)政資金績(jī)效管理現(xiàn)狀、防治艾滋病績(jī)效管理現(xiàn)狀與問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以進(jìn)一步提高防治艾滋病財(cái)政資金的使用效率、效益和效果。
1 國(guó)內(nèi)外財(cái)政資金績(jī)效管理現(xiàn)狀
1.1 國(guó)外財(cái)政資金績(jī)效管理研究現(xiàn)狀
1854-1870年，英國(guó)推進(jìn)文官制度改革，逐步建立注重表現(xiàn)與才能的考核制度，這是績(jī)效考核的最早起源[7]?，F(xiàn)代意義的績(jī)效管理則起源于上世紀(jì)80年代的美國(guó)[8]。到了上世紀(jì)90年代，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家財(cái)政資金績(jī)效管理廣泛開(kāi)展了相關(guān)制度建設(shè)。比如，美國(guó)政府1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》[9]，英國(guó)政府1997年通過(guò)《支出綜合審查》，英國(guó)財(cái)政部以協(xié)議的形式來(lái)約束使用財(cái)政資金的政府各部門(mén)，每年與后者簽署《英國(guó)公共服務(wù)協(xié)議》[10]，澳大利亞則在1998-2000年相繼頒布了《以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)(與現(xiàn)金發(fā)生制相對(duì))的目標(biāo)和產(chǎn)出框架指南》《目標(biāo)和產(chǎn)出框架》和《辨析目標(biāo)和產(chǎn)出》[11]。所以到本世紀(jì)初，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政資金績(jī)效管理的法律和制度條件已基本具備。
推行目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理模式是西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的基本特征。美國(guó)財(cái)政資金績(jī)效管理是這一特征的典型代表，《美國(guó)政府績(jī)效與成果法案》要求行政部門(mén)定期向議會(huì)報(bào)告績(jī)效情況，并要求國(guó)會(huì)和議會(huì)更加注重“結(jié)果”和“績(jī)效”的監(jiān)督[12]。2001年，美國(guó)新一屆政府的三項(xiàng)政府改革原則之一就是“以結(jié)果為本”，努力在全美推動(dòng)以績(jī)效目標(biāo)為核心的財(cái)政資金安排模式[13]。澳大利亞要求各聯(lián)邦政府部門(mén)在年初必須詳細(xì)報(bào)告上一年度各部門(mén)的工作業(yè)績(jī)情況和目標(biāo)完成情況[14]。英國(guó)則更加重視使用財(cái)政資金各部門(mén)的責(zé)任的發(fā)揮，要求使用財(cái)政資金各部門(mén)制定績(jī)效目標(biāo)并制定完成績(jī)效目標(biāo)的核心活動(dòng)[15]。
通過(guò)不斷的實(shí)踐和調(diào)整，財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本建立?？?jī)效評(píng)價(jià)的作用在財(cái)政資金績(jī)效管理以及整體財(cái)政管理中也越來(lái)越重要，主要表現(xiàn)為：績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得到不斷充實(shí)、績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸成為聯(lián)系績(jī)效管理其他環(huán)節(jié)的紐帶、績(jī)效評(píng)價(jià)的方法程序不斷變得更加科學(xué)有效、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的用途得到強(qiáng)化[16]。例如，美國(guó)政府非常重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將效評(píng)價(jià)結(jié)果直接運(yùn)用到下一年度的預(yù)算編制中，使政府各部門(mén)能獲得的預(yù)算撥款與其上一年度的績(jī)效水平成正比[17]。隨著財(cái)政資金績(jī)效管理的不斷推進(jìn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家積累了大量原始數(shù)據(jù)和績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，使得這些國(guó)家以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采取一系列綜合公共管理手段進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理，逐步建立了高效率、低成本、以績(jī)效目標(biāo)為中心的績(jī)效管理良性循環(huán)機(jī)制[18]。
西方國(guó)家的財(cái)政資金績(jī)效管理普遍注重信息公開(kāi)。美國(guó)國(guó)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)的財(cái)政資金績(jī)效管理工作，定期在其網(wǎng)站發(fā)布財(cái)政資金績(jī)效管理信息，每年年底還出版財(cái)政資金績(jī)效管理白皮書(shū)[19]。英國(guó)政府要求，政府各部門(mén)每三個(gè)月收集一次資金執(zhí)行和績(jī)效實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展情況，并向財(cái)政部報(bào)告相關(guān)情況，財(cái)政部整理后定期向社會(huì)公開(kāi)，并向內(nèi)閣委員會(huì)作書(shū)面報(bào)告[20]。澳大利亞要求，政府各部門(mén)每年年初要將上一年度財(cái)政績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果向國(guó)會(huì)、管理部和財(cái)政部報(bào)告，這些報(bào)告免費(fèi)通過(guò)政府官方網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)，并指定出版社定期公開(kāi)出版績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告[21]。
1.2 國(guó)內(nèi)財(cái)政資金績(jī)效管理研究進(jìn)展
績(jī)效管理于上世紀(jì)90年代傳入我國(guó)[22]，績(jī)效管理以其先進(jìn)的理念、完善的流程、持續(xù)改進(jìn)的良性循環(huán)引起了學(xué)界的青睞。張俊彥(1993年)描述了美國(guó)1969年制定的“功績(jī)俸制度”，該制度產(chǎn)生于文官改革過(guò)程，并由此帶動(dòng)了美國(guó)績(jī)效管理制度的建立[23]；張俊泉(1995)闡述了教育系統(tǒng)績(jī)效管理的展望；劉健(1997)介紹了英國(guó)海關(guān)開(kāi)展績(jī)效管理的情況[24]；董博玲(1998)研究了如何在地方高校強(qiáng)化科學(xué)基金的績(jī)效管理[25]；余宏俊等人(2002)討論了現(xiàn)代研究所的績(jī)效管理，提出了人才是主體、崗位是平臺(tái)、分配是手段、績(jī)效是目的的觀點(diǎn)[26]；從2004年開(kāi)始，學(xué)者開(kāi)始研究使用績(jī)效管理的理念和辦法對(duì)財(cái)政資金管理進(jìn)行研究，馮鴻雁(2004)研究提出了財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架，構(gòu)建了用于湖南省地級(jí)市財(cái)政資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[27]；劉明勛(2005)更進(jìn)一步，把私營(yíng)企業(yè)績(jī)效考核的實(shí)踐成果移植到公共支出管理上，研究構(gòu)建了中國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[28]；郭永萍(2006)對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資、財(cái)政行政支出、財(cái)政教育支出、財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了研究[29]；王亞聯(lián)(2007)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村中小學(xué)校舍維修、新農(nóng)村建設(shè)等八個(gè)方面的省級(jí)財(cái)政大額專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)工作方案作了初步的構(gòu)思[30]；之后研究者關(guān)于績(jī)效的研究擴(kuò)展到了整個(gè)績(jī)效管理的全部環(huán)節(jié)，周穎潔(2008)闡述了公共支出績(jī)效管理系統(tǒng)四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，而不僅僅局限于研究評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)的操作[31]；王卓輝(2010)、匡恒銘(2010)、劉永杰(2011)、許航敏(2013)、趙乾坤(2015)、郭薇帆(2015)、宋茹月(2016)分別對(duì)山西[32]、無(wú)錫[33]、鄂爾多斯[34]、廣東[35]、江蘇[36]、蘇州[37]、雅安[38]的績(jī)效管理的理論、實(shí)踐、運(yùn)行機(jī)制等就行了分析研究。
績(jī)效管理也引起了決策層的高度重視。2003年，財(cái)政部對(duì)中央行政財(cái)政支出和科技、教育、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、大型建設(shè)項(xiàng)目等幾個(gè)領(lǐng)域做了績(jī)效評(píng)價(jià)探索[39]。2006年，財(cái)政部對(duì)教育部、衛(wèi)生部、科技部等3個(gè)部委的3個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作[40]。2007年，財(cái)政部繼續(xù)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，選擇的是衛(wèi)生部、科技部、教育部等8個(gè)部委的10個(gè)項(xiàng)目[40]。2008年，財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)范圍快速擴(kuò)大，選取了衛(wèi)生部等24個(gè)部門(mén)的102個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，2009年擴(kuò)大到85個(gè)部門(mén)的154個(gè)項(xiàng)目，2010年繼續(xù)擴(kuò)大到121個(gè)部門(mén)的223個(gè)項(xiàng)目[40]。另外，一些省份也進(jìn)行了一些探索，江蘇省在2009年開(kāi)始優(yōu)先著手頂層設(shè)計(jì)，并強(qiáng)化績(jī)效管理基礎(chǔ)工作，對(duì)財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)管理進(jìn)行了探索，江蘇省2012年在全國(guó)率先頒布《江蘇省專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》[41]；2005年，我國(guó)首個(gè)省級(jí)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在廣東省成立，并采取“自上而下”的方式推進(jìn)廣東省財(cái)政資金績(jī)效管理的改革[42，43]；浙江省最早從2004年開(kāi)始開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)，到2009年底基本健全了財(cái)政資金績(jī)效管理的制度政策框架，管理機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍逐步得到落實(shí)，管理評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大，取得了初步成效[44]。
2 防治艾滋病績(jī)效管理現(xiàn)狀與問(wèn)題
2.1 管理現(xiàn)狀
受制于我國(guó)宏觀財(cái)政資金績(jī)效管理相對(duì)滯后的大環(huán)境，防治艾滋病領(lǐng)域也未能實(shí)現(xiàn)全面的財(cái)政績(jī)效管理，但部分地區(qū)通過(guò)某些方法對(duì)艾滋病防治工作績(jī)效管理與評(píng)價(jià)進(jìn)行了探索。云南省從1997年開(kāi)始對(duì)艾滋病防治專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行項(xiàng)目管理[45]，并按照省人民政府和省財(cái)政廳的要求，開(kāi)展了效能政府和防艾財(cái)政資金使用情況的績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)也在第二輪、第三輪云南省防治艾滋病人民戰(zhàn)爭(zhēng)評(píng)估中進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和社會(huì)效益評(píng)價(jià)[46]。但由于缺乏可操作的防艾資金績(jī)效管理框架、操作規(guī)程和指標(biāo)體系，與新形勢(shì)下開(kāi)展財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的要求還存在較大差距。另外，趙莉麗(2007)通過(guò)專家咨詢和小組討論的方法構(gòu)建了艾滋病健康教育服務(wù)利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，使用模糊綜合評(píng)判法和專家咨詢法確立了各指標(biāo)的權(quán)重[47]；李翠(2008)在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)多輪專家咨詢構(gòu)建了暗娼艾滋病行為干預(yù)效果評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[48]；這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有一定參考價(jià)值，一方面他們都未經(jīng)實(shí)證研究的檢驗(yàn)，且都未對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)定義；另一方面它針對(duì)的僅是艾滋病防治的某一單項(xiàng)領(lǐng)域，無(wú)法體現(xiàn)防艾的綜合績(jī)效。陳任等人(2008)認(rèn)為僅僅對(duì)艾滋病防治情況進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)估是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為彌補(bǔ)當(dāng)前艾滋病防治效果督導(dǎo)評(píng)估的不足，還需要站在公共服務(wù)績(jī)效的的高度去整體評(píng)價(jià)艾滋病綜合防治工作的效果[49]；支玉紅等人(2010)評(píng)價(jià)了河南省上蔡縣2003-2008年的艾滋綜合防治效果[50]；馬桂林等人(2010)對(duì)廈門(mén)市的男男性行為人群的艾滋病干預(yù)效果評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究[51]。
2.2 存在的問(wèn)題
2.2.1 防治艾滋病績(jī)效管理法制不健全
目前財(cái)政部印發(fā)的“績(jī)效管理工作考核辦法”“績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法”“推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)”等要么還處在試行階段，要么只是部門(mén)規(guī)章，還未上升到國(guó)家法律法規(guī)的高度。全國(guó)各省份只有廣東省[52]、江蘇省[53]、天津市[54]、內(nèi)蒙自治區(qū)[55]大部分以政府文件形式甚至是政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部門(mén)文件的形式推進(jìn)當(dāng)?shù)仡A(yù)算績(jī)效管理工作。具體到防治艾滋病領(lǐng)域，財(cái)政資金績(jī)效管理工作缺乏強(qiáng)有力的法制手段和強(qiáng)有力的行政推動(dòng)力量，出于自身利益的考量和部門(mén)博弈的慣性，政府各部門(mén)還沒(méi)拿出支持財(cái)政資金績(jī)效管理改革的積極態(tài)度，防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效管理面對(duì)多種阻力難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
2.2.2 對(duì)防治艾滋病績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足
由于行政管理和財(cái)政資金管理的歷史慣性，績(jī)效管理的先進(jìn)理念尚未完全得到普及，短期內(nèi)難以改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的投入控制型的財(cái)政思維。防治艾滋病財(cái)政資金使用地區(qū)和部門(mén)始終熱衷于要項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，對(duì)項(xiàng)目資金使用的效率、效果不太關(guān)注或關(guān)注甚少[56]。部分地區(qū)和部門(mén)認(rèn)為防治艾滋病績(jī)效管理是給財(cái)政資金使用套上“緊箍咒”，甚至認(rèn)為績(jī)效管理給防治艾滋病業(yè)務(wù)工作帶來(lái)麻煩、增加管理成本、耗費(fèi)人力物力，沒(méi)有從政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、提高資金使用效率、增加社會(huì)公共產(chǎn)品供給、改變公共部門(mén)形象的高度認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的重要性。由于缺乏強(qiáng)有力的法律約束和行政力量推動(dòng)，部分地區(qū)和部門(mén)缺乏工作的主動(dòng)性，存在觀望態(tài)度，沒(méi)有變“要我管理”為“我要管理”。
2.2.3 防治艾滋病績(jī)效管理質(zhì)量不高
現(xiàn)階段從國(guó)家層面到地方已經(jīng)探索設(shè)計(jì)了原則性的財(cái)政資金績(jī)效管理辦法、程序，也建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但這些管理辦法、程序和指標(biāo)體系為了滿足整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)項(xiàng)目的普適性而顯得過(guò)于寬泛，辦法和程序可操作性不強(qiáng)，指標(biāo)體系的針對(duì)性也不強(qiáng)[57]。導(dǎo)致各地管理、評(píng)價(jià)方式方法不盡統(tǒng)一、水平層次不齊，管理評(píng)價(jià)的公正性、科學(xué)性、可比性受到質(zhì)疑，績(jī)效管理質(zhì)量不高。就防治艾滋病領(lǐng)域而言，特別是在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方面，絕大部分地區(qū)和部門(mén)還主要采用通報(bào)情況、反饋問(wèn)題、提出建議的層面，遠(yuǎn)未達(dá)到績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果與下一周期防治艾滋病資金安排相結(jié)合的水平，使得績(jī)效管理實(shí)用性、公信力、權(quán)威性不足，績(jī)效管理應(yīng)有的威力沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。
3 防艾財(cái)政資金績(jī)效管理的對(duì)策及建議
3.1 進(jìn)一步健全防艾財(cái)政資金績(jī)效管理規(guī)章制度
2015年起實(shí)施的《新預(yù)算法》中首次以法律的形式明確規(guī)定財(cái)政資金管理要遵循績(jī)效原則，從法律的層面上確立在財(cái)政支出中績(jī)效管理的地位，但還有很多專項(xiàng)支出項(xiàng)目系統(tǒng)成套的績(jī)效管理辦法的空白需要填補(bǔ)。省級(jí)政府應(yīng)該加快研究制定符合防治艾滋病工作特點(diǎn)、符合本省實(shí)際情況的財(cái)政資金績(jī)效管理制度和實(shí)施方案，確立財(cái)政績(jī)效管理的基本目標(biāo)、工作任務(wù)和發(fā)展方向，還需明確政府接受財(cái)政支出績(jī)效管理的義務(wù)，發(fā)揮人大對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
3.2 搭建防艾財(cái)政資金績(jī)效管理相關(guān)機(jī)構(gòu)
從防艾財(cái)政資金績(jī)效管理過(guò)程的責(zé)任主體可以看出，管理過(guò)程涉及到了政府多個(gè)部門(mén)，包括防艾財(cái)政資金管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等。防治艾滋病工作是政府工程、一把手工程，故防艾財(cái)政資金管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可設(shè)置于各級(jí)人民政府，由分管防艾工作的政府副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。防艾財(cái)政資金績(jī)效管理的管理機(jī)構(gòu)可設(shè)立于由各級(jí)政府成立的防治艾滋病工作委員會(huì)，由該委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門(mén)和社會(huì)各界的力量，共同做好防艾財(cái)政資金管理工作。防艾財(cái)政資金管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)可設(shè)置于各級(jí)防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)績(jī)效管理的具體工作。
3.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)防艾績(jī)效管理各項(xiàng)配套改革
財(cái)政資金績(jī)效管理改革是政府改革的重要組成部分。所以，要在政府其他配套改革統(tǒng)籌推進(jìn)的前提和大背景下開(kāi)展防艾財(cái)政資金績(jī)效管理改革。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)，提高領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效管理意識(shí)，為防艾財(cái)政資金績(jī)效管理改革營(yíng)造良好的輿論氛圍和提供堅(jiān)強(qiáng)的政治支持。二是加強(qiáng)人大、審計(jì)依法監(jiān)督，努力獲得立法機(jī)關(guān)的支持，推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效管理法制化進(jìn)度。三是進(jìn)一步細(xì)化政府目標(biāo)責(zé)任管理，完善目標(biāo)責(zé)任考核，切實(shí)執(zhí)行行政問(wèn)責(zé)制度，探索將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與人員晉升、部門(mén)績(jī)效相關(guān)聯(lián)。四是持續(xù)推進(jìn)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算改革，不斷深化財(cái)政支出管理改革。五是引入全責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，改革現(xiàn)有行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度。
3.4 夯實(shí)防艾財(cái)政資金績(jī)效管理基礎(chǔ)
3.4.1 培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)
目前我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)處于初步階段，獨(dú)立性較差，需加快制定相關(guān)法律法規(guī)，培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)其健康快速發(fā)展。理順第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)之間的關(guān)系，劃分三方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。財(cái)政部門(mén)要對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效管理方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和資質(zhì)認(rèn)證，明確準(zhǔn)入條件，對(duì)符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行科學(xué)分類并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
3.4.2 加強(qiáng)績(jī)防艾績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)
工作業(yè)務(wù)信息和資金支出情況信息是財(cái)政資金績(jī)效管理的基礎(chǔ)。政府部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，要求項(xiàng)目單位定時(shí)上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況、資金使用情況，増強(qiáng)對(duì)原始數(shù)據(jù)的收集，以便績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)能方便地調(diào)取、核對(duì)和使用。建成統(tǒng)一的績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享共用。
3.5 緊密防艾績(jī)效管理體系中各環(huán)節(jié)之間的銜接
績(jī)效管理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，只有將績(jī)效管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中，才能發(fā)揮績(jī)效管理的作用；要將目標(biāo)評(píng)審結(jié)果作為當(dāng)年預(yù)算編制的依據(jù)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)在部口預(yù)算編制之前進(jìn)行；應(yīng)在項(xiàng)目執(zhí)行的同時(shí)適時(shí)開(kāi)展績(jī)效過(guò)程監(jiān)控，做到動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)糾偏；績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展及報(bào)告的提交應(yīng)與部門(mén)決算緊密銜接，從而起到對(duì)下年度資金分配的決策參考，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理全過(guò)程覆蓋，環(huán)環(huán)相扣，形成有效管理閉環(huán)。
3.6 穩(wěn)步推進(jìn)防艾財(cái)政資金績(jī)效管理試點(diǎn)
要支持各地各部門(mén)開(kāi)展多樣的防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效管理試點(diǎn)探索，不斷増加編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目和部門(mén)，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，積極開(kāi)展州(市)、縣(市、區(qū))級(jí)防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于試點(diǎn)比較成熟的部門(mén)、地區(qū)要深化績(jī)效管理，將績(jī)效要求滲透到目標(biāo)編制、項(xiàng)目執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果評(píng)價(jià)等項(xiàng)目管理的全過(guò)程，逐步做到全方位、全覆蓋。同時(shí)，在符合財(cái)政部項(xiàng)目文件的統(tǒng)一原則下，大膽探索，先行先試，不斷推進(jìn)績(jī)效管理的方法創(chuàng)新、工作創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。
3.7 大力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的透明和公開(kāi)
防艾財(cái)政預(yù)算的透明和公開(kāi)是促進(jìn)防艾財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效管理的重要手段。要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求，制定工作方案和細(xì)則，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，使用社會(huì)公眾能理解、讀得懂的形式，公開(kāi)政府財(cái)政制度、國(guó)庫(kù)管理制度、資金分配過(guò)程、財(cái)政政策等情況。要建立財(cái)政資金公開(kāi)考核機(jī)制，不斷完善監(jiān)督體系，健全財(cái)政資金問(wèn)責(zé)體系，建立財(cái)政資金公開(kāi)反饋機(jī)制。
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(1.云南省健康發(fā)展研究中心，云南 昆明 650010；2.昆明醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，云南 昆明 650500；3.云南省阜外心血管病醫(yī)院，云南 昆明 650031)
績(jī)效管理發(fā)源于西方國(guó)家的新公共管理改革浪潮中，績(jī)效管理的理念一開(kāi)始就受到了學(xué)界和實(shí)務(wù)屆的追捧，并在私營(yíng)部門(mén)的運(yùn)營(yíng)管理中得到發(fā)揚(yáng)光大[1]。隨后引入到公共部門(mén)的管理中，引導(dǎo)了西方國(guó)家以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向的政府行政管理體制改革[2]。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算模式是投入控制型的，更加關(guān)注的對(duì)某個(gè)項(xiàng)目是否投入以及投入金額的大小，不考慮或較少考慮財(cái)政資金投入的效果[3]。隨著我國(guó)行政管理體制機(jī)制的改革和政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，公眾越來(lái)越以主人翁的立場(chǎng)迫切想了解政府行政行為的初衷、過(guò)程及效果，政府部門(mén)本身也更加重視通過(guò)評(píng)估比較財(cái)政資金的使用績(jī)效來(lái)選擇投資項(xiàng)目、考察干部職工以及維護(hù)政府部門(mén)的良好形象[4]。在這樣的大背景，績(jī)效管理的理論和工具在本世紀(jì)初引起了決策層的關(guān)注，黨中央在2003年召開(kāi)的十六屆三中全會(huì)上做出了逐步建成社會(huì)主義財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指示[5]，開(kāi)啟了我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的序幕，財(cái)政資金績(jī)效管理的理論研究和工作實(shí)踐從中央到地方逐步展開(kāi)[6]。我國(guó)艾滋病疫情快速上升的趨勢(shì)雖然得到有效控制，但艾滋病疫情仍然嚴(yán)峻、防治機(jī)制仍需鞏固、保障機(jī)制還需進(jìn)一步完善。本研究通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外財(cái)政資金績(jī)效管理現(xiàn)狀、防治艾滋病績(jī)效管理現(xiàn)狀與問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以進(jìn)一步提高防治艾滋病財(cái)政資金的使用效率、效益和效果。
1 國(guó)內(nèi)外財(cái)政資金績(jī)效管理現(xiàn)狀
1.1 國(guó)外財(cái)政資金績(jī)效管理研究現(xiàn)狀
1854-1870年，英國(guó)推進(jìn)文官制度改革，逐步建立注重表現(xiàn)與才能的考核制度，這是績(jī)效考核的最早起源[7]?，F(xiàn)代意義的績(jī)效管理則起源于上世紀(jì)80年代的美國(guó)[8]。到了上世紀(jì)90年代，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家財(cái)政資金績(jī)效管理廣泛開(kāi)展了相關(guān)制度建設(shè)。比如，美國(guó)政府1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》[9]，英國(guó)政府1997年通過(guò)《支出綜合審查》，英國(guó)財(cái)政部以協(xié)議的形式來(lái)約束使用財(cái)政資金的政府各部門(mén)，每年與后者簽署《英國(guó)公共服務(wù)協(xié)議》[10]，澳大利亞則在1998-2000年相繼頒布了《以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)(與現(xiàn)金發(fā)生制相對(duì))的目標(biāo)和產(chǎn)出框架指南》《目標(biāo)和產(chǎn)出框架》和《辨析目標(biāo)和產(chǎn)出》[11]。所以到本世紀(jì)初，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政資金績(jī)效管理的法律和制度條件已基本具備。
推行目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理模式是西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的基本特征。美國(guó)財(cái)政資金績(jī)效管理是這一特征的典型代表，《美國(guó)政府績(jī)效與成果法案》要求行政部門(mén)定期向議會(huì)報(bào)告績(jī)效情況，并要求國(guó)會(huì)和議會(huì)更加注重“結(jié)果”和“績(jī)效”的監(jiān)督[12]。2001年，美國(guó)新一屆政府的三項(xiàng)政府改革原則之一就是“以結(jié)果為本”，努力在全美推動(dòng)以績(jī)效目標(biāo)為核心的財(cái)政資金安排模式[13]。澳大利亞要求各聯(lián)邦政府部門(mén)在年初必須詳細(xì)報(bào)告上一年度各部門(mén)的工作業(yè)績(jī)情況和目標(biāo)完成情況[14]。英國(guó)則更加重視使用財(cái)政資金各部門(mén)的責(zé)任的發(fā)揮，要求使用財(cái)政資金各部門(mén)制定績(jī)效目標(biāo)并制定完成績(jī)效目標(biāo)的核心活動(dòng)[15]。
通過(guò)不斷的實(shí)踐和調(diào)整，財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本建立?？?jī)效評(píng)價(jià)的作用在財(cái)政資金績(jī)效管理以及整體財(cái)政管理中也越來(lái)越重要，主要表現(xiàn)為：績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得到不斷充實(shí)、績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸成為聯(lián)系績(jī)效管理其他環(huán)節(jié)的紐帶、績(jī)效評(píng)價(jià)的方法程序不斷變得更加科學(xué)有效、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的用途得到強(qiáng)化[16]。例如，美國(guó)政府非常重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將效評(píng)價(jià)結(jié)果直接運(yùn)用到下一年度的預(yù)算編制中，使政府各部門(mén)能獲得的預(yù)算撥款與其上一年度的績(jī)效水平成正比[17]。隨著財(cái)政資金績(jī)效管理的不斷推進(jìn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家積累了大量原始數(shù)據(jù)和績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，使得這些國(guó)家以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采取一系列綜合公共管理手段進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理，逐步建立了高效率、低成本、以績(jī)效目標(biāo)為中心的績(jī)效管理良性循環(huán)機(jī)制[18]。
西方國(guó)家的財(cái)政資金績(jī)效管理普遍注重信息公開(kāi)。美國(guó)國(guó)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)的財(cái)政資金績(jī)效管理工作，定期在其網(wǎng)站發(fā)布財(cái)政資金績(jī)效管理信息，每年年底還出版財(cái)政資金績(jī)效管理白皮書(shū)[19]。英國(guó)政府要求，政府各部門(mén)每三個(gè)月收集一次資金執(zhí)行和績(jī)效實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展情況，并向財(cái)政部報(bào)告相關(guān)情況，財(cái)政部整理后定期向社會(huì)公開(kāi)，并向內(nèi)閣委員會(huì)作書(shū)面報(bào)告[20]。澳大利亞要求，政府各部門(mén)每年年初要將上一年度財(cái)政績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果向國(guó)會(huì)、管理部和財(cái)政部報(bào)告，這些報(bào)告免費(fèi)通過(guò)政府官方網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)，并指定出版社定期公開(kāi)出版績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告[21]。
1.2 國(guó)內(nèi)財(cái)政資金績(jī)效管理研究進(jìn)展
績(jī)效管理于上世紀(jì)90年代傳入我國(guó)[22]，績(jī)效管理以其先進(jìn)的理念、完善的流程、持續(xù)改進(jìn)的良性循環(huán)引起了學(xué)界的青睞。張俊彥(1993年)描述了美國(guó)1969年制定的“功績(jī)俸制度”，該制度產(chǎn)生于文官改革過(guò)程，并由此帶動(dòng)了美國(guó)績(jī)效管理制度的建立[23]；張俊泉(1995)闡述了教育系統(tǒng)績(jī)效管理的展望；劉健(1997)介紹了英國(guó)海關(guān)開(kāi)展績(jī)效管理的情況[24]；董博玲(1998)研究了如何在地方高校強(qiáng)化科學(xué)基金的績(jī)效管理[25]；余宏俊等人(2002)討論了現(xiàn)代研究所的績(jī)效管理，提出了人才是主體、崗位是平臺(tái)、分配是手段、績(jī)效是目的的觀點(diǎn)[26]；從2004年開(kāi)始，學(xué)者開(kāi)始研究使用績(jī)效管理的理念和辦法對(duì)財(cái)政資金管理進(jìn)行研究，馮鴻雁(2004)研究提出了財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架，構(gòu)建了用于湖南省地級(jí)市財(cái)政資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[27]；劉明勛(2005)更進(jìn)一步，把私營(yíng)企業(yè)績(jī)效考核的實(shí)踐成果移植到公共支出管理上，研究構(gòu)建了中國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[28]；郭永萍(2006)對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資、財(cái)政行政支出、財(cái)政教育支出、財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了研究[29]；王亞聯(lián)(2007)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村中小學(xué)校舍維修、新農(nóng)村建設(shè)等八個(gè)方面的省級(jí)財(cái)政大額專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)工作方案作了初步的構(gòu)思[30]；之后研究者關(guān)于績(jī)效的研究擴(kuò)展到了整個(gè)績(jī)效管理的全部環(huán)節(jié)，周穎潔(2008)闡述了公共支出績(jī)效管理系統(tǒng)四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，而不僅僅局限于研究評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)的操作[31]；王卓輝(2010)、匡恒銘(2010)、劉永杰(2011)、許航敏(2013)、趙乾坤(2015)、郭薇帆(2015)、宋茹月(2016)分別對(duì)山西[32]、無(wú)錫[33]、鄂爾多斯[34]、廣東[35]、江蘇[36]、蘇州[37]、雅安[38]的績(jī)效管理的理論、實(shí)踐、運(yùn)行機(jī)制等就行了分析研究。
績(jī)效管理也引起了決策層的高度重視。2003年，財(cái)政部對(duì)中央行政財(cái)政支出和科技、教育、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、大型建設(shè)項(xiàng)目等幾個(gè)領(lǐng)域做了績(jī)效評(píng)價(jià)探索[39]。2006年，財(cái)政部對(duì)教育部、衛(wèi)生部、科技部等3個(gè)部委的3個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作[40]。2007年，財(cái)政部繼續(xù)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，選擇的是衛(wèi)生部、科技部、教育部等8個(gè)部委的10個(gè)項(xiàng)目[40]。2008年，財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)范圍快速擴(kuò)大，選取了衛(wèi)生部等24個(gè)部門(mén)的102個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，2009年擴(kuò)大到85個(gè)部門(mén)的154個(gè)項(xiàng)目，2010年繼續(xù)擴(kuò)大到121個(gè)部門(mén)的223個(gè)項(xiàng)目[40]。另外，一些省份也進(jìn)行了一些探索，江蘇省在2009年開(kāi)始優(yōu)先著手頂層設(shè)計(jì)，并強(qiáng)化績(jī)效管理基礎(chǔ)工作，對(duì)財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)管理進(jìn)行了探索，江蘇省2012年在全國(guó)率先頒布《江蘇省專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》[41]；2005年，我國(guó)首個(gè)省級(jí)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在廣東省成立，并采取“自上而下”的方式推進(jìn)廣東省財(cái)政資金績(jī)效管理的改革[42，43]；浙江省最早從2004年開(kāi)始開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)，到2009年底基本健全了財(cái)政資金績(jī)效管理的制度政策框架，管理機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍逐步得到落實(shí)，管理評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大，取得了初步成效[44]。
2 防治艾滋病績(jī)效管理現(xiàn)狀與問(wèn)題
2.1 管理現(xiàn)狀
受制于我國(guó)宏觀財(cái)政資金績(jī)效管理相對(duì)滯后的大環(huán)境，防治艾滋病領(lǐng)域也未能實(shí)現(xiàn)全面的財(cái)政績(jī)效管理，但部分地區(qū)通過(guò)某些方法對(duì)艾滋病防治工作績(jī)效管理與評(píng)價(jià)進(jìn)行了探索。云南省從1997年開(kāi)始對(duì)艾滋病防治專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行項(xiàng)目管理[45]，并按照省人民政府和省財(cái)政廳的要求，開(kāi)展了效能政府和防艾財(cái)政資金使用情況的績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)也在第二輪、第三輪云南省防治艾滋病人民戰(zhàn)爭(zhēng)評(píng)估中進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和社會(huì)效益評(píng)價(jià)[46]。但由于缺乏可操作的防艾資金績(jī)效管理框架、操作規(guī)程和指標(biāo)體系，與新形勢(shì)下開(kāi)展財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的要求還存在較大差距。另外，趙莉麗(2007)通過(guò)專家咨詢和小組討論的方法構(gòu)建了艾滋病健康教育服務(wù)利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，使用模糊綜合評(píng)判法和專家咨詢法確立了各指標(biāo)的權(quán)重[47]；李翠(2008)在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)多輪專家咨詢構(gòu)建了暗娼艾滋病行為干預(yù)效果評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[48]；這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有一定參考價(jià)值，一方面他們都未經(jīng)實(shí)證研究的檢驗(yàn)，且都未對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)定義；另一方面它針對(duì)的僅是艾滋病防治的某一單項(xiàng)領(lǐng)域，無(wú)法體現(xiàn)防艾的綜合績(jī)效。陳任等人(2008)認(rèn)為僅僅對(duì)艾滋病防治情況進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)估是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為彌補(bǔ)當(dāng)前艾滋病防治效果督導(dǎo)評(píng)估的不足，還需要站在公共服務(wù)績(jī)效的的高度去整體評(píng)價(jià)艾滋病綜合防治工作的效果[49]；支玉紅等人(2010)評(píng)價(jià)了河南省上蔡縣2003-2008年的艾滋綜合防治效果[50]；馬桂林等人(2010)對(duì)廈門(mén)市的男男性行為人群的艾滋病干預(yù)效果評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究[51]。
2.2 存在的問(wèn)題
2.2.1 防治艾滋病績(jī)效管理法制不健全
目前財(cái)政部印發(fā)的“績(jī)效管理工作考核辦法”“績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法”“推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)”等要么還處在試行階段，要么只是部門(mén)規(guī)章，還未上升到國(guó)家法律法規(guī)的高度。全國(guó)各省份只有廣東省[52]、江蘇省[53]、天津市[54]、內(nèi)蒙自治區(qū)[55]大部分以政府文件形式甚至是政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部門(mén)文件的形式推進(jìn)當(dāng)?shù)仡A(yù)算績(jī)效管理工作。具體到防治艾滋病領(lǐng)域，財(cái)政資金績(jī)效管理工作缺乏強(qiáng)有力的法制手段和強(qiáng)有力的行政推動(dòng)力量，出于自身利益的考量和部門(mén)博弈的慣性，政府各部門(mén)還沒(méi)拿出支持財(cái)政資金績(jī)效管理改革的積極態(tài)度，防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效管理面對(duì)多種阻力難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
2.2.2 對(duì)防治艾滋病績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足
由于行政管理和財(cái)政資金管理的歷史慣性，績(jī)效管理的先進(jìn)理念尚未完全得到普及，短期內(nèi)難以改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的投入控制型的財(cái)政思維。防治艾滋病財(cái)政資金使用地區(qū)和部門(mén)始終熱衷于要項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，對(duì)項(xiàng)目資金使用的效率、效果不太關(guān)注或關(guān)注甚少[56]。部分地區(qū)和部門(mén)認(rèn)為防治艾滋病績(jī)效管理是給財(cái)政資金使用套上“緊箍咒”，甚至認(rèn)為績(jī)效管理給防治艾滋病業(yè)務(wù)工作帶來(lái)麻煩、增加管理成本、耗費(fèi)人力物力，沒(méi)有從政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、提高資金使用效率、增加社會(huì)公共產(chǎn)品供給、改變公共部門(mén)形象的高度認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的重要性。由于缺乏強(qiáng)有力的法律約束和行政力量推動(dòng)，部分地區(qū)和部門(mén)缺乏工作的主動(dòng)性，存在觀望態(tài)度，沒(méi)有變“要我管理”為“我要管理”。
2.2.3 防治艾滋病績(jī)效管理質(zhì)量不高
現(xiàn)階段從國(guó)家層面到地方已經(jīng)探索設(shè)計(jì)了原則性的財(cái)政資金績(jī)效管理辦法、程序，也建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但這些管理辦法、程序和指標(biāo)體系為了滿足整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)項(xiàng)目的普適性而顯得過(guò)于寬泛，辦法和程序可操作性不強(qiáng)，指標(biāo)體系的針對(duì)性也不強(qiáng)[57]。導(dǎo)致各地管理、評(píng)價(jià)方式方法不盡統(tǒng)一、水平層次不齊，管理評(píng)價(jià)的公正性、科學(xué)性、可比性受到質(zhì)疑，績(jī)效管理質(zhì)量不高。就防治艾滋病領(lǐng)域而言，特別是在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方面，絕大部分地區(qū)和部門(mén)還主要采用通報(bào)情況、反饋問(wèn)題、提出建議的層面，遠(yuǎn)未達(dá)到績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果與下一周期防治艾滋病資金安排相結(jié)合的水平，使得績(jī)效管理實(shí)用性、公信力、權(quán)威性不足，績(jī)效管理應(yīng)有的威力沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。
3 防艾財(cái)政資金績(jī)效管理的對(duì)策及建議
3.1 進(jìn)一步健全防艾財(cái)政資金績(jī)效管理規(guī)章制度
2015年起實(shí)施的《新預(yù)算法》中首次以法律的形式明確規(guī)定財(cái)政資金管理要遵循績(jī)效原則，從法律的層面上確立在財(cái)政支出中績(jī)效管理的地位，但還有很多專項(xiàng)支出項(xiàng)目系統(tǒng)成套的績(jī)效管理辦法的空白需要填補(bǔ)。省級(jí)政府應(yīng)該加快研究制定符合防治艾滋病工作特點(diǎn)、符合本省實(shí)際情況的財(cái)政資金績(jī)效管理制度和實(shí)施方案，確立財(cái)政績(jī)效管理的基本目標(biāo)、工作任務(wù)和發(fā)展方向，還需明確政府接受財(cái)政支出績(jī)效管理的義務(wù)，發(fā)揮人大對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
3.2 搭建防艾財(cái)政資金績(jī)效管理相關(guān)機(jī)構(gòu)
從防艾財(cái)政資金績(jī)效管理過(guò)程的責(zé)任主體可以看出，管理過(guò)程涉及到了政府多個(gè)部門(mén)，包括防艾財(cái)政資金管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等。防治艾滋病工作是政府工程、一把手工程，故防艾財(cái)政資金管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可設(shè)置于各級(jí)人民政府，由分管防艾工作的政府副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。防艾財(cái)政資金績(jī)效管理的管理機(jī)構(gòu)可設(shè)立于由各級(jí)政府成立的防治艾滋病工作委員會(huì)，由該委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門(mén)和社會(huì)各界的力量，共同做好防艾財(cái)政資金管理工作。防艾財(cái)政資金管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)可設(shè)置于各級(jí)防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)績(jī)效管理的具體工作。
3.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)防艾績(jī)效管理各項(xiàng)配套改革
財(cái)政資金績(jī)效管理改革是政府改革的重要組成部分。所以，要在政府其他配套改革統(tǒng)籌推進(jìn)的前提和大背景下開(kāi)展防艾財(cái)政資金績(jī)效管理改革。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)，提高領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效管理意識(shí)，為防艾財(cái)政資金績(jī)效管理改革營(yíng)造良好的輿論氛圍和提供堅(jiān)強(qiáng)的政治支持。二是加強(qiáng)人大、審計(jì)依法監(jiān)督，努力獲得立法機(jī)關(guān)的支持，推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效管理法制化進(jìn)度。三是進(jìn)一步細(xì)化政府目標(biāo)責(zé)任管理，完善目標(biāo)責(zé)任考核，切實(shí)執(zhí)行行政問(wèn)責(zé)制度，探索將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與人員晉升、部門(mén)績(jī)效相關(guān)聯(lián)。四是持續(xù)推進(jìn)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算改革，不斷深化財(cái)政支出管理改革。五是引入全責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，改革現(xiàn)有行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度。
3.4 夯實(shí)防艾財(cái)政資金績(jī)效管理基礎(chǔ)
3.4.1 培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)
目前我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)處于初步階段，獨(dú)立性較差，需加快制定相關(guān)法律法規(guī)，培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)其健康快速發(fā)展。理順第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)之間的關(guān)系，劃分三方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。財(cái)政部門(mén)要對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效管理方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和資質(zhì)認(rèn)證，明確準(zhǔn)入條件，對(duì)符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行科學(xué)分類并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
3.4.2 加強(qiáng)績(jī)防艾績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)
工作業(yè)務(wù)信息和資金支出情況信息是財(cái)政資金績(jī)效管理的基礎(chǔ)。政府部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，要求項(xiàng)目單位定時(shí)上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況、資金使用情況，増強(qiáng)對(duì)原始數(shù)據(jù)的收集，以便績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)能方便地調(diào)取、核對(duì)和使用。建成統(tǒng)一的績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享共用。
3.5 緊密防艾績(jī)效管理體系中各環(huán)節(jié)之間的銜接
績(jī)效管理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，只有將績(jī)效管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中，才能發(fā)揮績(jī)效管理的作用；要將目標(biāo)評(píng)審結(jié)果作為當(dāng)年預(yù)算編制的依據(jù)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)在部口預(yù)算編制之前進(jìn)行；應(yīng)在項(xiàng)目執(zhí)行的同時(shí)適時(shí)開(kāi)展績(jī)效過(guò)程監(jiān)控，做到動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)糾偏；績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展及報(bào)告的提交應(yīng)與部門(mén)決算緊密銜接，從而起到對(duì)下年度資金分配的決策參考，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理全過(guò)程覆蓋，環(huán)環(huán)相扣，形成有效管理閉環(huán)。
3.6 穩(wěn)步推進(jìn)防艾財(cái)政資金績(jī)效管理試點(diǎn)
要支持各地各部門(mén)開(kāi)展多樣的防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效管理試點(diǎn)探索，不斷増加編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目和部門(mén)，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，積極開(kāi)展州(市)、縣(市、區(qū))級(jí)防治艾滋病財(cái)政資金績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于試點(diǎn)比較成熟的部門(mén)、地區(qū)要深化績(jī)效管理，將績(jī)效要求滲透到目標(biāo)編制、項(xiàng)目執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果評(píng)價(jià)等項(xiàng)目管理的全過(guò)程，逐步做到全方位、全覆蓋。同時(shí)，在符合財(cái)政部項(xiàng)目文件的統(tǒng)一原則下，大膽探索，先行先試，不斷推進(jìn)績(jī)效管理的方法創(chuàng)新、工作創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。
3.7 大力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的透明和公開(kāi)
防艾財(cái)政預(yù)算的透明和公開(kāi)是促進(jìn)防艾財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效管理的重要手段。要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求，制定工作方案和細(xì)則，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，使用社會(huì)公眾能理解、讀得懂的形式，公開(kāi)政府財(cái)政制度、國(guó)庫(kù)管理制度、資金分配過(guò)程、財(cái)政政策等情況。要建立財(cái)政資金公開(kāi)考核機(jī)制，不斷完善監(jiān)督體系，健全財(cái)政資金問(wèn)責(zé)體系，建立財(cái)政資金公開(kāi)反饋機(jī)制。
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