宿瑛

摘要：2015年，原國(guó)家環(huán)保部（以下統(tǒng)稱環(huán)保部）在蘭州市開展了政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作，重點(diǎn)圍繞蘭州市政府環(huán)境審計(jì)目標(biāo)定位、環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單編制、審計(jì)實(shí)施程序與方法規(guī)范化以及創(chuàng)新審計(jì)實(shí)施模式和加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果應(yīng)用等關(guān)鍵問題進(jìn)行了探索，為環(huán)保部政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。筆者就如何建立政府環(huán)境審計(jì)常態(tài)化、制度化進(jìn)行了有益思考和分析，并提出相關(guān)意見建議。

關(guān)鍵詞：政府;環(huán)境審計(jì);試點(diǎn);長(zhǎng)效機(jī)制

我國(guó)過去30年以資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)的“環(huán)境紅利”為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式曾面臨了極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，環(huán)境污染和資源耗竭危機(jī)一度成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。改變過去那種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，關(guān)鍵在于建立一套自上而下的、外在于地方政府的環(huán)境管理糾偏體系，扭轉(zhuǎn)以GDP為核心的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)體系，有效遏制地方政府基于本地利益需求的盲目發(fā)展沖動(dòng)。

一、現(xiàn)階段我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀

黨的“黨的十八大”以來，環(huán)境審計(jì)制度作為落實(shí)各級(jí)政府和各排污主體環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的重要抓手，受到前所未有的重視，由此把環(huán)境審計(jì)制度作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)和管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但從我國(guó)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)工作的開展來看，尚未建立一整套完善的環(huán)境審計(jì)制度體系，尤其是針對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作開展，尚未形成一整套涵蓋財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，無法從技術(shù)和操作層面對(duì)各項(xiàng)工作開展形成有效支持。

二、政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)成效分析

根據(jù)甘肅省蘭州市具備的相關(guān)條件，2015年年初，環(huán)保部決定在蘭州市開展環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作，下發(fā)《關(guān)于開展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦函[2015]240號(hào)），由蘭州市自主開展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)，探索我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)制度的實(shí)施路徑。本次試點(diǎn)圍繞政府環(huán)境審計(jì)工作面臨的“誰(shuí)來審、審什么、怎么審、如何用”四個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行重點(diǎn)探索。共審計(jì)496個(gè)項(xiàng)目，發(fā)放現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)表99份，編制審計(jì)底稿181份，審計(jì)查證資料和復(fù)核意見書各19份，形成單項(xiàng)審計(jì)報(bào)告154份，綜合審計(jì)報(bào)告6份，技術(shù)指南2份。試點(diǎn)工作對(duì)政府環(huán)境審計(jì)制度的實(shí)施路徑做了深度探索，幫助蘭州市發(fā)現(xiàn)了大氣環(huán)境管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，取得了一定成效：

一是創(chuàng)新審計(jì)實(shí)施機(jī)制，建立第三方審計(jì)主體，解決政府環(huán)境審計(jì)“誰(shuí)來審”問題。針對(duì)政府環(huán)境審計(jì)涉及面廣，對(duì)專業(yè)知識(shí)和機(jī)構(gòu)能力要求較高的狀況，蘭州市政府積極與環(huán)境保護(hù)部、甘肅省環(huán)保廳溝通，建立了由蘭州市審計(jì)局指導(dǎo)和支持，第三方機(jī)構(gòu)和獨(dú)立環(huán)保、財(cái)務(wù)專家共同組成審計(jì)組，代表蘭州市政府開展本次審計(jì)試點(diǎn)的實(shí)施機(jī)制，在蘭州市政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，按計(jì)劃開展審計(jì)工作，即體現(xiàn)出環(huán)境審計(jì)的專業(yè)性和系統(tǒng)性，同時(shí)也保證了蘭州市政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的客觀性和科學(xué)性。

二是將抽象的審計(jì)概念具化為可操作、可核查的審計(jì)指標(biāo)體系，解決政府環(huán)境審計(jì)“審什么”問題。本次審計(jì)以影響蘭州市公眾健康的突出環(huán)境問題為切入點(diǎn)，將抽象的環(huán)境質(zhì)量概念具化為7個(gè)質(zhì)量指標(biāo)和2個(gè)排放量指標(biāo)，排放指標(biāo)又以十大污染防治重點(diǎn)領(lǐng)域及火電、鋼鐵、水泥等3大重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目作為支撐。通過目標(biāo)-指標(biāo)-項(xiàng)目將抽象的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)化解為可統(tǒng)計(jì)、可核查、可審計(jì)、可溯源的操作性指標(biāo)體系，解決了政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作“審什么”的問題。

三是規(guī)范審計(jì)實(shí)施程序和方法，建立配套的技術(shù)指南，解決政府環(huán)境審計(jì)“如何審”的問題。蘭州市環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)辦公室根據(jù)蘭州市大氣污染防治實(shí)際情況，組織編制《蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作方案》、《蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》、《大氣污染防治政府環(huán)境審計(jì)技術(shù)指南》、《重點(diǎn)行業(yè)審計(jì)技術(shù)指南》等一系列審計(jì)指引性文件，既為試點(diǎn)工作實(shí)施提供了直接依據(jù)，也從標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化角度探索了政府環(huán)境審計(jì)制度實(shí)施的技術(shù)路徑。

四是建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，解決政府環(huán)境審計(jì)結(jié)果“如何用”的問題。本次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)蘭州市在大氣環(huán)境質(zhì)量績(jī)效改善、政府部門責(zé)任落實(shí)和環(huán)保專項(xiàng)資金使用等三個(gè)方面存在的29個(gè)問題，審計(jì)組從加強(qiáng)揚(yáng)塵管控，尤其是削山造地項(xiàng)目準(zhǔn)入，全面推進(jìn)機(jī)動(dòng)車污染減排等8個(gè)方面提出了改進(jìn)建議，為下一步全面提升我市大氣污染治理水平指明了方向。試點(diǎn)工作折射出環(huán)境審計(jì)制度具有強(qiáng)勁的生命力。

三、建立政府環(huán)境審計(jì)長(zhǎng)效機(jī)制面臨的問題

（一）環(huán)保部門在政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)中的定位不明確，實(shí)施審計(jì)的法律依據(jù)不足。從蘭州市開展試點(diǎn)審計(jì)和目前我國(guó)頒布的環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)來看，尚沒有一部專門的法律可以為環(huán)境審計(jì)提供直接的依據(jù)，環(huán)境審計(jì)缺乏具體的實(shí)施辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，造成的后果是，由環(huán)保部門開展此項(xiàng)工作的法律授權(quán)不足，得不到地方各級(jí)政府部門的充分重視。在審計(jì)取證、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)配合等方面也存在不重視、不配合的現(xiàn)象。

（二）實(shí)施政府環(huán)境審計(jì)的配套制度不完善。政府環(huán)境審計(jì)制度實(shí)施的前提是對(duì)各級(jí)政府和政府各組成部門的環(huán)境責(zé)任有清晰的界定，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的處罰也應(yīng)明確，目前我國(guó)還缺乏最基本的環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)對(duì)環(huán)境不確認(rèn)不計(jì)量，給環(huán)境審計(jì)的確認(rèn)和計(jì)量帶來了很大的困難，審計(jì)人員無法評(píng)價(jià)企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)也要有配套的審計(jì)技術(shù)方法予以支撐。目前，這三個(gè)方面的配套制度尚未建立。

（三）政府環(huán)境審計(jì)相關(guān)制度之間的銜接配合機(jī)制尚未建立。政府環(huán)境審計(jì)制度、環(huán)保督查制度、總量減排核查制度、績(jī)效評(píng)估制度以及目前由審計(jì)部門實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、國(guó)家正在推行的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等各項(xiàng)制度之間的銜接配合機(jī)制尚未建立，同一部門同時(shí)往往要面臨不同的審計(jì)，造成審計(jì)資源的浪費(fèi)。

四、有關(guān)建議和措施

為進(jìn)一步落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革“1+6”方案提出的“到2020年要構(gòu)筑起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，結(jié)合蘭州市環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作開展情況，對(duì)未來加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)，形成常態(tài)化的資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，筆者提出如下建議：

（一）建議盡快明確環(huán)境保護(hù)部門在政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)中的定位，推動(dòng)環(huán)境審計(jì)成為一項(xiàng)常規(guī)性制度。目前的體制機(jī)制下，依靠環(huán)保部門作為審計(jì)主體面臨較多困難，無法解決審計(jì)實(shí)施中權(quán)威性不足和獨(dú)立性不強(qiáng)的問題。建議由審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭實(shí)施此項(xiàng)工作，并在具體實(shí)施上建立第三方參與實(shí)施機(jī)制，解決審計(jì)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員不足的困境，環(huán)保部門參與配合審計(jì)部門開展工作并提供技術(shù)支撐。以政府環(huán)境審計(jì)制度為抓手，建立常態(tài)化、制度化和規(guī)范化履責(zé)監(jiān)督體系;以企業(yè)環(huán)境審計(jì)制度為抓手，建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)自主報(bào)告和第三方實(shí)施”的企業(yè)環(huán)境責(zé)任評(píng)價(jià)制度，定期由企業(yè)自主報(bào)告環(huán)境責(zé)任履行狀況并接受政府、社會(huì)和公眾監(jiān)督。

（二）要強(qiáng)化政府環(huán)境審計(jì)配套的實(shí)施體系建設(shè)。在基礎(chǔ)研究、試點(diǎn)示范和制度建設(shè)方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)等多項(xiàng)生態(tài)文明體制改革任務(wù)的銜接與相互支撐。在制度實(shí)施上，加強(qiáng)總量核查、政府督查、日常監(jiān)管與政府環(huán)境審計(jì)制度之間的銜接與聯(lián)動(dòng)。圍繞責(zé)任清單、考核辦法、審計(jì)準(zhǔn)則、技術(shù)指南、操作規(guī)范等支撐政府環(huán)境審計(jì)制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快形成標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的實(shí)施保障體系。

（三）要從內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，強(qiáng)化目前環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)尤其是績(jī)效審計(jì)的職能，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)的重大環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效及資金使用情況實(shí)施年度審計(jì)，增強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制。在具體實(shí)施上，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)制度與環(huán)保督查等績(jī)效考評(píng)制度的銜接，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)結(jié)果與審計(jì)追責(zé)制度銜接，發(fā)揮制度合力，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享。

參考文獻(xiàn)：

[1]原國(guó)家環(huán)保部《關(guān)于開展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦函[2015]240號(hào)）.

[2]蘭州市人民政府辦公廳《關(guān)于成立蘭州市環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（蘭政辦發(fā)[2015]107號(hào)）.

[3]蘭州市人民政府《關(guān)于印發(fā)蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作方案的通知》（蘭政發(fā)[2015]73號(hào)）.