譚群

摘要：通過全過程預(yù)算績效管理工作的開展，可以有效提升行政事業(yè)單位的服務(wù)效能和財(cái)政資金的使用效益，最大限度地利用有限的預(yù)算資源。本文以績效管理工作流程為主線，從政府管理視角多維度地分析研究了當(dāng)前行政事業(yè)單位全過程績效管理工作中存在的不足，提出了相應(yīng)的工作建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全過程預(yù)算績效管理;存在的不足;工作建議

2018年9月，黨中央國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系，并對(duì)相關(guān)工作明確了具體要求。如何加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的全過程預(yù)算績效管理成了擺在我們面前的重要課題，本文對(duì)行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理工作存在的不足做了一些分析，對(duì)如何加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的全過程預(yù)算績效管理淺談了幾點(diǎn)建議。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位全過程績效管理工作存在的不足

（一）對(duì)全過程績效管理工作不夠重視

多年來，行政事業(yè)單位普遍存在著“重前期投入輕過程管控、重項(xiàng)目推進(jìn)輕效益分析”的思想，對(duì)全過程績效管理工作的主觀認(rèn)識(shí)和重視程度不夠，沒有建立健全相應(yīng)的制度和配套的流程，沒有在內(nèi)部形成完整的績效管理鏈條。同時(shí)，由于沒有明確單位內(nèi)部在績效管理工作中各自的職能職責(zé)，缺乏跨部門全過程績效管理的工作機(jī)制，造成項(xiàng)目實(shí)施部門對(duì)績效管理的積極性和配合度不夠，只交由財(cái)務(wù)部門應(yīng)付了事，導(dǎo)致相關(guān)工作開展效果不盡如人意。

（二）事前審核和事中監(jiān)控不夠完善

當(dāng)前，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用的事后評(píng)價(jià)已逐步推開，但對(duì)績效目標(biāo)的設(shè)定和績效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)控還有待加強(qiáng)。有的單位未緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展要求，依據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急合理遴選排序，致使項(xiàng)目安排缺乏科學(xué)性。有的單位缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃意識(shí)，只著眼于當(dāng)前的短期效果，導(dǎo)致盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)，造成了資金的浪費(fèi)。有的單位為爭取資金，在未進(jìn)行充分的調(diào)查研究評(píng)估論證、實(shí)施條件還不具備的情況下，盲目拔高項(xiàng)目實(shí)施效果和績效目標(biāo)，可在實(shí)際執(zhí)行過程中卻難以如期實(shí)施或無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，最后造成資金閑置，甚至形成“半拉子工程”。有的單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中沒有開展階段性的分析和測評(píng)，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)的偏差，未采取有效措施及時(shí)加以調(diào)整優(yōu)化，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行完畢后對(duì)績效目標(biāo)的差距已無能為力。

（三）績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位的公共服務(wù)屬性，包含了行政機(jī)關(guān)、教育、醫(yī)療、科技、社保等方面的工作，提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品既要注重直觀的經(jīng)濟(jì)效益還要注重抽象的社會(huì)效益和生態(tài)效益，既要注重支出的合規(guī)性還要考核產(chǎn)出的效益性，在制定績效指標(biāo)時(shí)往往難以準(zhǔn)確衡量，很多時(shí)候需要依靠工作人員的主觀認(rèn)識(shí)，客觀性難以得到有效保證。其次，不同領(lǐng)域不同地區(qū)不同階段的單位和項(xiàng)目有著自身特性的差異，在制定績效管理指標(biāo)時(shí)存在一定的復(fù)雜性，往往只按照簡便易行的原則制定一些粗淺的表象指標(biāo)或者干脆照搬沿用，未針對(duì)自身特性進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化量化。

（四）績效評(píng)價(jià)效果有待提升

由于單位內(nèi)部對(duì)績效管理工作沒有形成合力，財(cái)務(wù)部門收集的資料不及時(shí)不全面甚至不真實(shí)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果無法真實(shí)全面反映單位財(cái)政資金的實(shí)際使用效果。同時(shí)，由于行政事業(yè)單位的績效評(píng)價(jià)工作尚處于逐步完善階段，單位內(nèi)部參與評(píng)價(jià)工作的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不齊、工作經(jīng)驗(yàn)不一，對(duì)定量指標(biāo)的分值把控、定性指標(biāo)的衡量評(píng)價(jià)往往標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性較大，難以保證評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性，直接影響了評(píng)價(jià)的效果。在委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的評(píng)價(jià)中，由于受專業(yè)的限制，往往也只能立足財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益和生態(tài)效益難以做到科學(xué)的深入分析和評(píng)判。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分

很多單位在評(píng)價(jià)結(jié)果出來后，就結(jié)束了整個(gè)績效管理工作，沒有對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果中反映的問題及時(shí)制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，沒有把項(xiàng)目資金的安排與績效評(píng)價(jià)的結(jié)果高度結(jié)合，導(dǎo)致績效管理缺乏約束力，使績效評(píng)價(jià)工作流于形式，無法通過績效管理工作來促進(jìn)和改善財(cái)政資金的使用效益。

二、加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理的幾點(diǎn)建議

（一）以明確主體責(zé)任約束為基礎(chǔ)

要強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主體職責(zé)，明確行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人作為績效管理第一責(zé)任人，成立本單位預(yù)算績效管理工作的組織機(jī)構(gòu)，充實(shí)從事預(yù)算績效管理的人員，建立健全職責(zé)明確的工作制度和協(xié)同高效的運(yùn)行機(jī)制，將績效目標(biāo)在單位內(nèi)部加以分解落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)單位內(nèi)部各部門和全體人員參與績效管理工作的積極性和責(zé)任感。要制定細(xì)化的工作要求和規(guī)范的操作流程，實(shí)現(xiàn)績效管理工作的規(guī)范化和系統(tǒng)化。對(duì)開展的項(xiàng)目要明確項(xiàng)目責(zé)任人，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效管理工作的組織協(xié)調(diào)，積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，宣傳績效理念，進(jìn)一步增強(qiáng)行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算資金使用的績效意識(shí)。

（二）以健全績效管理機(jī)制為核心

行政事業(yè)單位要結(jié)合社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及本地區(qū)本單位的實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目安排進(jìn)行充分的調(diào)查研究和論證評(píng)審，要著眼長遠(yuǎn)、科學(xué)統(tǒng)籌、合理排序。按照“指向明確，細(xì)化量化，合理可行、對(duì)應(yīng)匹配”的要求設(shè)置績效目標(biāo)，對(duì)新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目要開展事前績效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為向財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算的必備條件。財(cái)政部門要積極推進(jìn)績效監(jiān)督關(guān)口前移，重點(diǎn)審核與部門職責(zé)和宏觀政策銜接是否緊密、立項(xiàng)依據(jù)是否充分、申報(bào)程序是否合規(guī)、申報(bào)資料是否齊全、實(shí)施方案是否可行、是否具備實(shí)施條件等，對(duì)不符合要求的，要責(zé)成預(yù)算單位及時(shí)修改完善。要把預(yù)算編制與目標(biāo)設(shè)置結(jié)合起來，同步編制資金預(yù)算和績效目標(biāo)，同步下達(dá)資金預(yù)算批復(fù)和績效目標(biāo)批復(fù)。批復(fù)下達(dá)后，行政事業(yè)單位要加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，同時(shí)，要構(gòu)建財(cái)政部門與預(yù)算單位之間、預(yù)算單位內(nèi)部之間的信息收集和反饋機(jī)制，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。對(duì)偏離目標(biāo)的要及時(shí)加以調(diào)整優(yōu)化，確認(rèn)無法完成目標(biāo)的，要及時(shí)停撥相關(guān)資金。對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金超過規(guī)定限額的，由財(cái)政部門收回并統(tǒng)籌安排使用，下年不予新增安排支出。

（三）以構(gòu)建績效指標(biāo)體系為依托

要按照“科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，加快構(gòu)建不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同階段的多維度績效指標(biāo)體系，以客觀指標(biāo)和定量指標(biāo)為主，以主觀指標(biāo)和定性指標(biāo)加以補(bǔ)充。既要有共性指標(biāo)體系，還要有針對(duì)單位和項(xiàng)目特性的個(gè)性指標(biāo)體系;既要有當(dāng)年支出的短期績效目標(biāo)，還有三年支出規(guī)劃的中長期績效目標(biāo);既要包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，還要包括社會(huì)效益與生態(tài)效益指標(biāo);既要真實(shí)全面反映財(cái)政資金的使用效果，還要統(tǒng)籌考慮進(jìn)行評(píng)價(jià)分析的可操作性和可衡量性。要綜合運(yùn)用比率法、插值法、減分法、層差法、非此即彼法等計(jì)分方法，在實(shí)踐中逐步細(xì)化完善定量分值和定性衡量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）以創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式方法為保障

要?jiǎng)?chuàng)新績效評(píng)估評(píng)價(jià)方法，綜合采用單位全面自評(píng)和重點(diǎn)項(xiàng)目外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，定量分析和定性評(píng)估相結(jié)合、查閱資料與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合等多種評(píng)價(jià)方式。合理運(yùn)用成本效益分析法、因素分析法、公共評(píng)價(jià)法等多種評(píng)價(jià)方法，從內(nèi)部管理成效、公共服務(wù)效能、公共產(chǎn)品提質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)、生態(tài)環(huán)境改善等多個(gè)維度，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用的合規(guī)性和效益性進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。在運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要按照“定量優(yōu)于定性、客觀優(yōu)于主觀”的原則確定指標(biāo)權(quán)重，對(duì)部分主觀的定性指標(biāo)可采取發(fā)放調(diào)查問卷、服務(wù)對(duì)象不記名打分等形式來進(jìn)行客觀量化。對(duì)引入第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)價(jià)工作的，要針對(duì)不同領(lǐng)域的資金類別，配備相關(guān)專業(yè)的專家充實(shí)評(píng)價(jià)工作團(tuán)隊(duì)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和全面性。

（五）以充分運(yùn)用評(píng)價(jià)成果為推動(dòng)

行政事業(yè)單位要建立健全反饋整改機(jī)制，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果深入分析管理缺陷，改進(jìn)管理措施，進(jìn)一步提升管理水平。財(cái)政部門要根據(jù)當(dāng)年項(xiàng)目安排和資金下達(dá)情況，對(duì)重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目和重大投資組織開展外部績效評(píng)價(jià)。同時(shí)，要建立預(yù)算安排結(jié)合機(jī)制，要把以后年度項(xiàng)目甄選和預(yù)算安排與單位和項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果緊密結(jié)合，不斷優(yōu)化財(cái)政資源的配置。要實(shí)行績效管理全過程全周期全方位的跟蹤問效，要將預(yù)算績效管理納入行政事業(yè)單位的政府績效評(píng)估范圍和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”，推動(dòng)提高政策和項(xiàng)目的實(shí)施效果。要加大預(yù)算信息公開力度，尤其要重點(diǎn)加大專項(xiàng)資金信息公開力度，主動(dòng)公開專項(xiàng)資金任務(wù)清單、支出政策、績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

三、結(jié)束語

加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的全過程績效管理是提高財(cái)政資金使用效率、增強(qiáng)政府公共服務(wù)效果的關(guān)鍵手段。行政事業(yè)單位和財(cái)政部門要予以高度重視，認(rèn)真加以研究，不斷改進(jìn)績效管理的工作措施，努力提高績效管理的實(shí)際效果，確保財(cái)政資金的使用效益。

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