蔣傳根　鄭茜　夏寧　周厚信　陳佳琪

摘要：文章基于對白城市的實地調(diào)研，總結(jié)了白城市金融扶貧現(xiàn)狀和創(chuàng)新模式，分析其金融扶貧模式現(xiàn)存問題并提出優(yōu)化建議，旨在探索出一條適合白城市金融扶貧的特色路徑，并為大興安嶺南麓片區(qū)其他貧困市縣金融扶貧提供借鑒。

關(guān)鍵詞：金融扶貧;連片特困區(qū);扶貧模式

大興安嶺南麓連片特困區(qū)是全國14個集中連片特困地區(qū)之一，覆蓋了黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林三?。▍^(qū)）5個市（盟），19個縣（旗）。2017年年底，貧困人口為35萬人，貧困發(fā)生率為6.6%，農(nóng)民人均可支配收入達到9122元。涉及吉林省的特困區(qū)主要集中在白城市，其下轄的通榆縣、鎮(zhèn)賚縣、大安市為國家扶貧開發(fā)工作重點縣（國家片區(qū)縣）。集中連片特困地區(qū)是全國扶貧對象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大的地區(qū)。金融扶貧突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟扶貧方式，扶貧作用顯著，并且政府扶貧資金可以通過金融扶貧方式實現(xiàn)效用最大化。因此如何構(gòu)建多元化、全方位的金融扶貧模式，對于增強集中連片特困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力、加快推進集中連片特困地區(qū)脫貧致富具有重大意義。

一、白城市金融扶貧現(xiàn)狀

（一）貧困概況

白城市地處吉林省西北部，全市2017年人均生產(chǎn)總值約為37129.38元，分別相當于全國平均水平的62%和全省平均水平的66%。由于農(nóng)田水利設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)支撐體系乏力，土地退化嚴重、自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)戶收入來源單一等原因，貧困戶較多，2016年，全市貧困人口20.1萬人，貧困發(fā)生率17.9%。2017年退出10萬人后，貧困發(fā)生率為8.3%，分別高出大興安嶺南麓片區(qū)平均水平的2.5%和全國平均水平的4.3%。白城市下轄一區(qū)、兩市、兩縣，其中三個國家級貧困縣：大安市、鎮(zhèn)賚縣、通榆縣，兩個省級貧困縣：洮北區(qū)、洮南市。白城市的貧困狀況具有明顯的連片性特點，在大興安嶺南麓片區(qū)具有典型的代表性。

（二）金融扶貧工作發(fā)展情況

白城市現(xiàn)有政策性銀行農(nóng)發(fā)行一家，中、農(nóng)、工、建、郵儲、吉林銀行、農(nóng)商行、惠民村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)合社等9家商業(yè)銀行，機構(gòu)網(wǎng)點325個。在當?shù)卣念I(lǐng)導下，人民銀行主動從制度層面推進和落實金融扶貧工作，從上而下充分發(fā)揮定向降準、差別存款準備金率、再貸款、再貼現(xiàn)、宏觀審慎政策和差異化監(jiān)管政策等正向激勵作用，降低社會融資成本，并與市金融辦、扶貧辦等職能部門有效對接，及時溝通交流，掌握建檔立卡貧困人口信息、扶貧工作動態(tài)、精準扶貧工作督導考核等信息。承貸金融機構(gòu)建立或明確了金融扶貧部門，在政府相關(guān)政策的支持下對申請貸款的建檔立卡貧困戶發(fā)放免擔保、免抵押的扶貧小額信貸，由財政部門按基準貸款利率貼息;對帶動貧困戶脫貧致富的涉農(nóng)企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放扶貧再貸款，由擔保公司擔保，由財政部門按照基準利率進行貼息。政府建立風險補償機制，設(shè)立風險補償資金，按十倍放大倍數(shù)對扶資小額信貸實施擔保并在發(fā)生風險時用于補償損失。截至2018年6月30日，白城市全金融機構(gòu)金融精準扶貧貸款余額為2059811.248萬元，同比減少7.76%，建檔立卡貧困人口貸款余額為48456.72862萬元，同比減少14.37%，其中農(nóng)信社吉林占比最高，為31.91%。產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款余額為1467928.557萬元，同比減少20.17%。

二、白城市金融扶貧模式

當前，白城市脫貧工作已經(jīng)進入攻堅期。在政府以及金融機構(gòu)的金融扶貧實踐中，白城市已經(jīng)形成了典型的金融扶貧模式。

（一）“庭院經(jīng)濟”模式

庭院經(jīng)濟以家庭為單位，以庭院時空為基礎(chǔ)，以勞動密集或技術(shù)密集為手段，運用自有可支配的勞動力和生產(chǎn)資料，綜合配置和開發(fā)可以利用的自然資源和社會資源，以市場為導向，從事集約型商品生產(chǎn)的一種家庭自營經(jīng)濟活動。白城市地處內(nèi)陸，自然環(huán)境惡劣，水資源缺乏，經(jīng)濟主要依靠農(nóng)業(yè)，靠天吃飯是一個普遍現(xiàn)象。農(nóng)戶根據(jù)當?shù)貧夂驐l件，因地制宜，在庭院或空坪隙地種植蔬菜、水果、進行養(yǎng)殖與加工，能夠降低自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來的巨大風險，獲得較為穩(wěn)定的收入，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。截至2017年11月，白城市發(fā)展庭院經(jīng)濟戶數(shù)12.7萬戶，落實面積12萬畝，預(yù)計可實現(xiàn)戶均增收3000元以上。截至2017年6月月末，白城市涉農(nóng)金融機構(gòu)累計發(fā)放貸款7.73億元，對1.45萬發(fā)展庭院經(jīng)濟的農(nóng)戶給予了信貸支持。其中，大安農(nóng)商行自2017年年初以來，累計發(fā)放貸款4521萬元，帶動1010戶貧困戶發(fā)展庭院經(jīng)濟。

（二）“光伏+”模式

白城地區(qū)年均日照2919小時，屬全國光資源二類地區(qū)，年光伏發(fā)電有效時數(shù)可達1500個小時。而且，當?shù)厥苌郴瘔A化影響，荒地、鹽堿地和廢棄地多，完全可滿足光伏農(nóng)業(yè)和光伏牧地需求。貫徹落實國家光伏扶貧政策，因地制宜大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極推進“智能光伏+科技農(nóng)業(yè)”的創(chuàng)新模式，將光伏和種植業(yè)結(jié)合在一起，發(fā)展“棚頂發(fā)電、棚下種植，發(fā)電種植兩不誤”的光伏農(nóng)業(yè)種植新模式;同時，將光伏和畜牧養(yǎng)殖結(jié)合在一起，把光伏農(nóng)業(yè)大棚建成飼養(yǎng)場，創(chuàng)新光伏畜牧和光伏漁業(yè)等多種元素于一體。鎮(zhèn)賚縣于2018年啟動實施了投資3.1億元的82個建檔立卡貧困村建設(shè)村級光伏扶貧電站項目。該項目總裝機容量41兆瓦，年實現(xiàn)產(chǎn)值5420萬元，主要用于建檔立卡貧困戶補助和村級基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。其中架其村以合作社形式在電站光伏板下建了瓜菜種植區(qū)和牧業(yè)養(yǎng)殖區(qū)，計劃種植瓜菜大棚5棟共2500平方米，養(yǎng)殖雞1萬只，預(yù)計年可獲利20萬元，實現(xiàn)貧困戶戶均增收400元。在收益上，82個貧困村每村年上網(wǎng)發(fā)電量75萬度，按每度電0.88元計算，年發(fā)電收入約為66萬元。在分配模式上，82個貧困村電站收益全部上繳縣扶貧辦，由縣扶貧辦統(tǒng)一分配，將全部收益的50%直接用于補貼貧困村無勞動能力的貧困人口;剩余50%用于村屯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）“雙帶”模式

雙帶是指“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“合作社+貧困戶”，龍頭企業(yè)或合作社通過吸納貧困戶就業(yè)，給貧困戶帶來工資收入或者與貧困戶簽訂合同，為其提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的種子、技術(shù)等生產(chǎn)資料，再對產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品進行統(tǒng)一收購，進行加工，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，再進行銷售，給貧困戶帶來收入;截至2017年年底，全市“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“合作社+貧困戶”兩種模式帶動項目達到2056個，完成投資5.3億元，帶動貧困人口21萬人（次），戶均可增收1450元。在龍頭企業(yè)帶動方面，通榆天意公司通過“產(chǎn)業(yè)+基地”，帶動60個村、3000余戶發(fā)展辣椒種植，戶均純收益6000元以上。在合作社帶動方面，大安市永強村二胖合作社，通過吸納貧困戶務(wù)工、計件發(fā)放工資等辦法，帶動全村貧困戶守家在地、打工增收，月均增收1800元。洮北區(qū)洮河鎮(zhèn)大六家子水稻合作社，把土地流轉(zhuǎn)、旱改水、高標準農(nóng)田建設(shè)疊加到一起，發(fā)展規(guī)模種植，帶動貧困戶874戶，年人均增收3000元。

三、白城市金融扶貧模式存在的問題

（一）地方財力不足，金融機構(gòu)參與積極性不高，扶貧資金有限

2017年財政收入完成65.2億元，財政支出完成256.4億元，財政赤字高達191.2億元;其中，大安市、鎮(zhèn)賚縣、通榆縣財政收入合計19.9億元，財政支出合計136.1億元，財政赤字116.2億元。財政方面入不敷出，致使國家扶貧項目的地方配套資金難以落實。由于金融機構(gòu)經(jīng)營的逐利性，以及涉農(nóng)貸款具有較高的風險，金融機構(gòu)愿意發(fā)放的涉農(nóng)貸款數(shù)額較小。

（二）金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新不足

金融機構(gòu)扶貧資金投放基本上都是以小額貸款為主，金融扶貧產(chǎn)品匱乏、服務(wù)方式單一，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，真正“量體裁衣”的金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新不足。

（三）對于申請貸款的貧困戶及帶動貧困戶脫貧的企業(yè)審核過程較為復雜，標準較高

為了降低扶貧貸款的風險，避免出現(xiàn)無法按時還款的情況出現(xiàn)，承貸金融機構(gòu)對于申請貸款的貧困戶以及企業(yè)審核程序復雜，審核標準較高，雖降低了扶貧貸款的風險，但也使一部分有貸款需求的貧困戶及帶動貧困戶脫貧的企業(yè)無法得到貸款，導致其生產(chǎn)缺乏資金，難以脫貧。

（四）庭院經(jīng)濟缺乏資金、技術(shù)和規(guī)模

農(nóng)戶思想觀念落后，對于庭院經(jīng)濟的利用層次較低，大多數(shù)是傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)，并且多為粗放管理;由于貸款資金額度較小，基層缺乏專業(yè)技術(shù)人員，農(nóng)副產(chǎn)品科技含量地;缺乏統(tǒng)一組織，無法將千家萬戶的小生產(chǎn)連接起來，產(chǎn)品外銷存在較大困難，難以形成”一村一品”的規(guī)模和品牌效益。

（五）“光伏+”尚處在發(fā)展初期階段，助力脫貧有限

大部分光伏產(chǎn)業(yè)停留在簡單的太陽能發(fā)電階段，并未形成“光伏+農(nóng)業(yè)”“光伏+牧業(yè)”等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，光伏發(fā)電設(shè)施占地面積較大，很多土地資源未被完全利用起來，造成了極大的土地資源浪費，并且單靠發(fā)電產(chǎn)生的經(jīng)濟效益較小，能給貧困戶帶來的收入有限。

（六）擔保和風險補償機制不健全

金融扶貧重大的“瓶頸”是風險補償機制的缺失，目前各地雖然也建立了擔保和風險補償機制，但是規(guī)模小、能力弱、風險補償范圍小。在沒有健全的風險補償機制的背景下，各級政府分配任務(wù)，短期是可行的，但長期下去，金融機構(gòu)很難做到持續(xù)性的扶貧投入。金融機構(gòu)不論是發(fā)放商業(yè)信貸還是扶貧貸款，首要考慮其風險和效益。

四、白城市金融扶貧模式的改進建議

（一）多渠道增加扶貧資金投入

當?shù)刎斦杖氩蛔銌栴}一時難以解決，當?shù)卣上蚴〖壵爸醒胝暾埜嗟姆鲐殞ｍ椯Y金，確保政府扶貧資金投入穩(wěn)定增長。當?shù)氐墓?、農(nóng)、中、建等大型商業(yè)銀行應(yīng)當平衡好追求商業(yè)利益和履行社會責任的關(guān)系，積極參與扶貧工作，增加扶貧信貸投放。政府應(yīng)為涉農(nóng)金融機構(gòu)提供補貼政策、獎勵政策及稅收優(yōu)惠政策，引導和激勵更多金融機構(gòu)參與扶貧工作，使得更多信貸資金向農(nóng)村傾斜。政府應(yīng)當支持符合條件的民間資本優(yōu)先在貧困地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)，如小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社，使得社會資本更大程度的參與到扶貧中。

（二）創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品，以滿足貧困戶和企業(yè)多樣化的需求

針對貧困戶缺乏信貸抵押財產(chǎn)的問題，不斷創(chuàng)新抵押、質(zhì)押和擔保的形式，探索農(nóng)戶聯(lián)保、林權(quán)和土地承包權(quán)抵押、龍頭企業(yè)擔保等多種形式。搭建銀政合作平臺，研究開發(fā)貸款項目。針對當?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，制定差異化信貸扶貧政策，開設(shè)專項貸款，大力支持庭院經(jīng)濟、大棚蔬菜、畜牧業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)項目的對接。

（三）大力發(fā)展精準扶貧保險產(chǎn)品和服務(wù)，完善擔保和風險補償機制

擴大貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，鼓勵保險機構(gòu)建立健全鄉(xiāng)、村兩級保險服務(wù)體系。擴大農(nóng)業(yè)保險密度和深度，通過財政以獎代補等方式支持貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險，改進和推廣小額貸款保證保險，為貧困戶融資提供增信支持，鼓勵保險機構(gòu)建立健全針對貧困農(nóng)戶的保險保障體系。

（四）積極推進庭院經(jīng)濟的發(fā)展

政府部門要加大對庭院經(jīng)濟發(fā)展的扶持力度，支持庭院經(jīng)濟的發(fā)展，鼓勵農(nóng)戶進行種植、養(yǎng)殖、加工、銷售、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等多種形式的庭院經(jīng)濟開發(fā);抓好新技術(shù)、新品種、新項目的引進推廣和普及，為農(nóng)民提供與庭院經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各項服務(wù)。因地制宜、科學規(guī)劃、合理布局，在廣泛調(diào)查研究、科學論證的基礎(chǔ)上確定庭院經(jīng)濟的發(fā)展方向，選準特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)品，形成各具特色的生產(chǎn)格局。

（五）繼續(xù)推進“光伏+”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

加大對“光伏+”產(chǎn)業(yè)的支持力度，為其提供更多的資金以及先進技術(shù);要繼續(xù)延長光伏項目產(chǎn)業(yè)鏈條，利用好光伏太陽能板下部空間，打造出集光伏能源、光伏農(nóng)、牧、漁業(yè)、休閑觀光等產(chǎn)業(yè)為一體的大型企業(yè)，擴大貧困戶的收益空間。

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（作者單位：吉林大學經(jīng)濟學院。鄭茜為通訊作者）