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        流轉(zhuǎn)閑置撂荒地,放活土地經(jīng)營權(quán)

        2019-12-06 06:22:21張井忠
        商情 2019年48期
        關(guān)鍵詞:土地經(jīng)營權(quán)權(quán)益保障三權(quán)分置

        【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市,農(nóng)村土地大量被閑置、撂荒,造成了資源浪費。農(nóng)村土地信托作為一種新的土地流轉(zhuǎn)方式——將信托與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合,既保留了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)又對土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。本文依托2019年開始實施的修訂后的《農(nóng)村土地承包法》,探索在正式、制度化的“三權(quán)分置”狀態(tài)下,如何解決土地信托中出現(xiàn)的法律問題,推動土地進一步規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)村土地資源的利用效率.

        【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 信托 土地經(jīng)營權(quán) 權(quán)益保障

        一、土地經(jīng)營權(quán)信托概述

        (一)土地經(jīng)營權(quán)信托的界定

        土地經(jīng)營權(quán)信托作為土地承包經(jīng)營權(quán)的全新流轉(zhuǎn)方式,是指在不改變土地用途的前提下,將信托的相關(guān)理論與制度用于土地流轉(zhuǎn),土地經(jīng)營權(quán)人作為委托人,將土地的經(jīng)營權(quán)委托給受托人,由受托人按照土地經(jīng)營信托合同的約定對土地進行管理與處分,所得收益歸屬于受益人的一種新型土地流轉(zhuǎn)方式。[1]

        與其他土地流轉(zhuǎn)方式相較,其特點有三:一是合同期限較長。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性與連續(xù)性,土地信托的合同期限一般都較長;二是受托人自主性較大。在土地信托中,除雙方在合同中約定的不能為的事項外,受托人完全可以按照自己的想法和意志進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;三是規(guī)?;c專業(yè)化程度高。[2]土地信托事先對農(nóng)地進行規(guī)劃與布局,通過規(guī)?;恼w經(jīng)營,使農(nóng)業(yè)朝著專業(yè)化的方向發(fā)展,提高土地利用率,增加糧食產(chǎn)量。

        (二)法律關(guān)系的梳理

        土地經(jīng)營權(quán)信托的主體有三方:委托人、受托人、受益人。

        委托人是信托關(guān)系的起點,基于信任,委托人將自己所承包的土地的某些權(quán)益交由受托人,由受托人代為管理和處分。在目前的土地信托試點區(qū)域,委托主要有兩種:一種是直接委托,即農(nóng)戶個體作為委托人,與信托公司簽訂信托合同;另一種是二級委托,農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給集體經(jīng)濟組織或者基層政府,由其與信托公司簽訂土地經(jīng)營權(quán)信托合同。

        受托人是與委托人簽訂信托合同,按照合同的約定代為管理信托財產(chǎn)的人。目前受托人有兩類:一類是經(jīng)中國銀行保險監(jiān)督管理委員會批準,依法成立的專業(yè)專業(yè)信托公司;另一類是由政府出資設立的信托公司。我國前期的土地信托主要是由政府設立的信托公司擔任受托人,后期主要由專業(yè)的信托公司擔任受托人。

        受益人是指在信托中享有信托收益的人。首先,農(nóng)戶作為權(quán)利委托的起點當然享有受益人權(quán)利;其次,在法律許可的范圍內(nèi),委托人可指定受益人。

        二、試點下的土地經(jīng)營權(quán)信托反思

        (一)法律規(guī)定不細致

        雖然土地信托的地方試點已開展多年,但在實體法上,并無關(guān)于土地信托的規(guī)定。[3]如《信托法》中沒有關(guān)于土地信托的具體規(guī)定,《農(nóng)村土地承包法》沒有關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)的規(guī)定,《物權(quán)法》也沒有對土地信托所具體涉及的權(quán)利的規(guī)定。目前指導土地經(jīng)營權(quán)信托的主要是政府政策、規(guī)范性文件。土地經(jīng)營權(quán)信托立法層面的缺失使得各試點易走向彎路和偏路。

        (二)政府角色扮演不當

        從信托所處的市場經(jīng)濟看,土地經(jīng)營權(quán)信托實際上也是市場經(jīng)濟中的一員。在市場經(jīng)濟中,政府所扮演的角色應當是一個服務者,而不是主導者??稍谕恋亟?jīng)營權(quán)信托中,政府卻有所“越位”。在這一過程中,政府做了自己不應該做的事,過度干預了土地經(jīng)營權(quán)信托,最典型的就是政府扮演了受托人這一角色。政府對土地信托的干預應更多地從宏觀、從整體去把握,在微觀層面上,還是應當由市場主導。[4]政府擔當受托人實際上不符合政府的定位,也不利于信托市場的公平競爭。

        (三)農(nóng)戶權(quán)益保障不足

        從農(nóng)戶自身看,因?qū)ν恋匦磐心J降牟涣私猓瑢е罗r(nóng)戶并不清楚自己作為信托模式中的委托人究竟享有哪些實體性權(quán)利,哪些程序性權(quán)利。不知實體權(quán)利,使得農(nóng)戶在自己權(quán)益受損的情況下仍然懵懂不知;不知程序性權(quán)利,使得農(nóng)戶不知道如何正確參與土地信托,通過合法的途徑維護權(quán)益。

        三、走出土地信托困境

        (一)分散立法模式

        目前對土地信徒進行專門立法還不現(xiàn)實。雖然對土地信托已試點多年,但仍舊有許多法律問題沒有理清,如土地經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在集體土地所有制下與所有權(quán)的關(guān)系等學界爭議不絕,此時進行專門立法并不是一個成熟、合適的時機。目前最切實可行的立法模式是分散立法。在《物權(quán)法》中對土地經(jīng)營權(quán)信托的性質(zhì)進行明確界定,在《農(nóng)村土地承包法》和《信托法》中對土地經(jīng)營權(quán)信托的主體、客體、程序、各自的權(quán)利義務以及法律責任進行規(guī)定。

        (二)重新定位政府角色

        在土地經(jīng)營權(quán)信托中,政府的過度干涉與放任不管都是不可取的。土地經(jīng)營權(quán)信托依托市場經(jīng)濟,這就需要政府扮演一個監(jiān)管者。政府從宏觀層面對土地信托進行引導,不干預市場的自由競爭,不能充當市場經(jīng)濟的主體,也不能代替其他市場主體,特別是在土地信托中的受托人的選擇中,要由專業(yè)的信托公司擔任受托人,充分發(fā)揮專業(yè)信托公司的優(yōu)勢,發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。

        (三)保障農(nóng)戶權(quán)益

        提升自身對土地信托的相關(guān)認知是最好的防范風險的武器。農(nóng)戶可以通過政府相關(guān)部門了解土地信托的知識,也可自行通過各種渠道進行土地信托的轉(zhuǎn)專業(yè)學習,以減少和信托公司的信息不對稱。當發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受損時,要積極尋求相關(guān)政府部門的幫助,通過法律途徑維護自己的權(quán)益。

        當然,也要加強信托公司的信托義務,特別是忠實管理義務與謹慎管理義務。[5]在忠實管理義務下,要求信托公司嚴格按照土地經(jīng)營權(quán)信托管理的目的代為管理信托財產(chǎn),按照信托合同的約定利用土地,要定期向農(nóng)戶披露土地信托的真實情況。

        參考文獻:

        [1]蔣尚成.土地經(jīng)營權(quán)信托制度研究[D]. 合肥:安徽財經(jīng)大學,2018:5.

        [2]李泉,李夢,魯科技. “三權(quán)分置”視域中的農(nóng)村土地信托模式比較研究[J]. 山東農(nóng)業(yè)科學, 2019(1):161-167.

        [3]龔鵬程,郭晨宇. “三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)信托法律問題研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學, 2019(8):150-155.

        [4]滕杰. 我國農(nóng)用地土地信托的若干法律問題分析[J]. 法制博覽, 2018 (9): 8-11.

        作者簡介:張井忠(1993- ),男,山東棗莊人,河北地質(zhì)大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀,主要從事自然資源保護法學的研究。

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