摘要：議事協(xié)調小組的有效運行是中國政府在政治實踐和政策過程中積累的重要經(jīng)驗之一，不僅是中央政府治國理政的方法，同時在地方治理和改革中也成為中國特色政策執(zhí)行的實踐工具。作為中國特色政策執(zhí)行工具的議事協(xié)調小組，其運作邏輯以及治理績效如何？是文章研究的問題。文章在梳理議事協(xié)調小組歷史鏡像的基礎上，將其定位為一種國家治理機制。在政策執(zhí)行的分析框架下，文章發(fā)現(xiàn)，議事協(xié)調小組作為一個科層化權威嵌入的矩陣結構，通過會議動員、責任重塑和督查督導機制的運轉，構建了一個新的“目標-激勵-約束”治理結構，最終這個新的“領導-執(zhí)行”系統(tǒng)的運作能夠有效解決政府或部門在政策執(zhí)行過程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁壘”和“選擇性執(zhí)行”等問題。同時，由于其運作邏輯泛化使用和組織結構，使得其帶來了新的“碎片化”和“不確定性”等非預計性后果。

關鍵詞：議事協(xié)調小組；政策執(zhí)行；激勵機制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2019）15-0036-（13）

The Consultative Group：A Practical Tool For Policy Implementation with Chinese Characteristics

YUAN Chao

Abstract：The effective operation of the consultative group is one of the important experiences in political practice and government policy in China.It is not only a method of governing the country to the central government，but also a practical tool for policy implementation with Chinese characteristics in local governance.As the policy implementation tool with Chinese characteristics-the consultative group，its operational logic and governance performance are the research issues of this article.It is found that the consultative group works as a bureaucratic authority embedded in the matrix structure.Under the framework of policy implementation analysis，the article finds that the consultative coordination group，as a hierarchical structure embedded in the bureaucratic authority，which has built a new "target- incentive- constraint" governance structure through the operation meeting mobilization，reconstruction of responsibility and supervision mechanism.The operation of this new leader-execution system can effectively solve the issues of fragmentation，institutional barriers and selective implementation.Due to the generalization of its operational logic and organizational structure，it brings new unplanned consequences such as“fragmentation”and“uncertainty”.

KeyWords：consultative group；policy implementation；incentive mechanism

一、引言

在中國的政治實踐和政策過程中，形成了大量的治理經(jīng)驗和政治術語，這些政治經(jīng)驗使得中國政府在國家治理和制度轉軌的政策實踐中保持穩(wěn)定性的同時不失其開拓性，是從中微觀角度認知轉型中國的重要研究標識。這些中國經(jīng)驗表現(xiàn)為地方試點[1][2]、群眾動員[3]、項目制治理[4]和工作組模式[5]等非正式機制的運作。其中，議事協(xié)調小組的有效運行也是重要的中國經(jīng)驗之一。小組治大國，大事立小組。議事協(xié)調小組不僅是中央政府治國理政的方法和工具，同時也是眾多地方政府進行地方治理和政策執(zhí)行的實踐工具。總體來看，主要承擔著政府決策的參謀議事、治理事務的溝通協(xié)調和改革創(chuàng)新的試點推進等功能。其本質特征不僅是旨在完成臨時性任務的跨部門協(xié)調機構，而是一種跨組織合作的制度設計或治理機制[6]，包括領導小組、委員會、指揮部和聯(lián)系會議等組織形式?？傮w上看，議事協(xié)調小組既包括黨內的各種領導委員會/小組等中央到地方的直屬常設性的決策議事協(xié)調機構，如中央財經(jīng)工作領導小組、中央政法委等，也包括政府序列自上而下常設的議事協(xié)調機構，如全國愛國衛(wèi)生運動委員會、國務院扶貧開發(fā)領導小組等。文章所關注的是作為臨時性任務型組織的議事協(xié)調小組，常常應用于突發(fā)事件和專項行動中。

一直以來，研究者對于中國政治組織體系的關照偏重在黨政正式機構等外在層次上，而缺乏在技術層面上的探索，諸如對領導小組等非正式性、非結構性政治權力要素等研究議題進行深層次的探索[7]。近年來，隨著議事協(xié)調小組由原來的隱匿性狀態(tài)到逐步在媒體宣傳和官僚運作中顯現(xiàn)，學術界對于議事協(xié)調小組的研究也從務實主義治理的“歷史傳統(tǒng)”中尋求理論對話點轉向關注其作為協(xié)調機制的“組織形態(tài)”。一方面，議事協(xié)調小組被視為是長期存在于黨政系統(tǒng)內部的黨的行政擔當機構[8]，其本質是黨對政府運作控制的中間樞紐和幕僚機構[9][10]。作為中國黨政關系的一部分，議事協(xié)調小組是黨對政府運作監(jiān)督的重要機制[11]。另一方面，學者認為議事協(xié)調小組是一種部門協(xié)調機制或組織?；谧h事協(xié)調小組中政治精英的高位推動[12][13]和領導小組矩陣式組織結構的運行[14][15]，作為一種廣泛存在于中國政治話語體系中的“亞正式制度”，以其獨特的組織和權力機構推動了政府部門間的溝通協(xié)調和有效治理。

然而，經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中議事協(xié)調小組作為“政府治理”的工具性內涵遠遠大于其作為“黨政協(xié)調”或“部門協(xié)調”的角色。基于其資源整合、政治動員和組織協(xié)調能力在推動地方治理事務中的突出作用，議事協(xié)調小組被大量地運用于推動行政事務改革和專項治理中，成為中國特色政策執(zhí)行的實踐工具。議事協(xié)調小組不僅作為一種地方治理的變通工具和彈性化的治理手段[16][17]，同時，也是一種通過改變層級間政府激勵機制從而推動政策執(zhí)行的實踐工具[18]，推動著地方政策的貫徹執(zhí)行和地方政府創(chuàng)新。

在不斷呼吁“政治科學研究本土化”的今天，對本土化問題亟需敏銳的學術關切和認知[19]。雖然在經(jīng)驗層面，議事協(xié)調機構在地方治理和政策執(zhí)行中得到廣泛應用，但學術界對議事協(xié)調小組的在政策執(zhí)行過程中的“實踐工具”方面并沒有給予充分關注。因此，文章將試圖展現(xiàn)議事協(xié)調小組作為中國特色政策執(zhí)行的實踐工具，從本土政策實踐的需求出發(fā)，分析中國政府在政策執(zhí)行過程中的特點和治理機制。

二、從“黨政協(xié)調”機制到“國家治理”機制：議事協(xié)調小組的歷史沿革

任何一個新階段的起點都是基于過去階段的經(jīng)驗、政治行為和觀點[20]。不同歷史階段的議事協(xié)調小組雖然在其性質、結構、功能方面有所不同，但這并不意味著這些歷史片段是孤立的、無意義的。相反，只有從歷史的關聯(lián)中才可以對這些片斷有深刻意義的理解。以議事協(xié)調小組的歷史沿革為研究起點，對議事協(xié)調小組在社會主義建設時期至改革開放以來的不同性質、功能和組織形態(tài)等歷史脈絡和演變邏輯進行梳理，能夠幫我們厘清“議事協(xié)調小組”在中國特色政治過程和國家治理領域的組織定位和歷史關聯(lián)。

（一）性質：從“黨政分開”黨政協(xié)調機制到“全面領導”委員會制

各個歷史時期的議事協(xié)調小組事實上都體現(xiàn)為中國黨政關系中的一部分，是黨對政府運作控制的一個重要手段和機制[21]?！耙渣h代政”協(xié)調機制的議事協(xié)調小組在中華人民共和國成立初期最為明顯。1953年，中共中央將政府的各部門整合為若干直接對中央負責的“口”，1956年則是再進一步地由中央各小組直接領導國務院的各“口”，中央領導小組成功地將其政治體制的結構與功能轉而成為一種高度集權的模式：把憲法規(guī)定向國家權力機關負責的政府變成了黨中央的執(zhí)行機關，因而黨中央取代了國家權力機關，把本來屬于政府的“具體部署”權收歸中央。在政府部門，黨組決定一切重大事務和問題[22]。這與中華人民共和國成立初期高度集中的計劃經(jīng)濟體制息息相關，充分體現(xiàn)出這一時期黨對政府事務的全面領導。

改革開放后，大量新的、復雜的事務涌現(xiàn)，中共中央主張在“黨政分開”的框架內發(fā)展新的黨政關系。在政黨序列下的議事協(xié)調小組大多數(shù)以“政策參謀”的角色出現(xiàn)，對政府政策和其他公共事務擁有協(xié)調政策、提出新構想、監(jiān)督政策執(zhí)行以及人事安排的建議權等職能[23]；而在政府序列下的議事協(xié)調小組，黨在其中的色彩已經(jīng)逐步減弱，逐步轉變?yōu)橐浴皽贤▍f(xié)調”為主要職能的議事協(xié)調機構。

黨的十八大以來，隨著我國全面深化改革的不斷推進，中國共產(chǎn)黨在帶領中國人民進行全面改革過程中遇到大量新的問題和改革頑疾，需要進行體制性變革。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善?！秉h的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，標志著黨和政府在以習近平同志為核心的黨中央領導下向科學合理的權力關系邁出重要的一步。中央全面依法治國領導小組、中央全面深化改革領導小組等小組升級為中央全面依法治國委員會、中央全面深化改革委員會等。由“領導小組”向“委員會”的升級，反映了黨的全面領導制度的進一步加強，黨的組織結構進一步得以強化，相關職能部門更好地發(fā)揮作用，逐步形成了與新時代中國特色社會主義制度相配套的黨對重大工作領導體制機制[24]。

（二）功能：從“黨政協(xié)調”工具到“國家治理”工具

作為中國特色的黨政協(xié)調和部門協(xié)調機制，議事協(xié)調小組功能的變化取決于黨和政府不同時期的歷史環(huán)境。中華人民共和國成立初期，中共面臨的是如何能夠盡快地完成新民主主義革命進行社會主義建設?！爸泄仓醒牍ぷ鞑俊薄爸泄仓醒腩I導小組”的成立初衷也是為了保證中共對社會主義建設進程全面的管理。

改革開放后，議事協(xié)調小組的功能發(fā)生了較大的變化。隨著“黨政分離”的改革邏輯的逐步演進，中共面臨的是如何能夠高效地整合和利用資源進行國家治理。其中，中共中央領導小組不斷精簡并最終基本穩(wěn)定下來，仍然代表政黨對一些諸如保密、政法、扶貧等重要工作起著宏觀調控和間接指導的作用。在政府序列則隨著改革開放的深化，大量以“協(xié)調工作”為主要職能的新的領導小組出現(xiàn)，這些議事協(xié)調小組大部分均是任務導向，周期性短，任務結束則撤銷。這一時期，議事協(xié)調小組的功能不僅僅是呈現(xiàn)出“以黨領政”的形態(tài)，更多的是以“參謀議事”“溝通協(xié)調”“推進改革”的形態(tài)在優(yōu)化國家治理體系、提升國家治理能力方面發(fā)揮其作用。

黨的十九大報告中明確指出，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。堅持黨對一切工作的領導，在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中居于首位?！邦I導小組”的主要職能是對國家事務進行指導規(guī)范，組織協(xié)調重要工作、建設重大項目，在決策過程和決策效用等方面充分彰顯了黨的領導的現(xiàn)實優(yōu)勢[25]。隨著全面深化改革的進一步推進，我國面臨著愈來愈多的改革難題和“硬骨頭”，隨著“領導小組”向“委員會”的制度化轉變，逐步推動黨的領導體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和科學性，有助于科學決策的實現(xiàn)。同時，這一轉型有助于在“國家治理”層面解決改革過程中重要的戰(zhàn)略性問題、復雜和重大的綜合性問題，并且在改革過程中能夠保障“國家治理”的穩(wěn)定性，防范化解改革過程中面臨的重大風險。

（三）結構：從“一元經(jīng)驗”組織形態(tài)到“多元規(guī)范”組織形態(tài)

從總體上看，議事協(xié)調小組的結構呈現(xiàn)出從一元化經(jīng)驗的組織形態(tài)向多元化規(guī)范的組織形態(tài)的轉變。中華人民共和國成立以來，隨著黨政關系協(xié)調的需要，議事協(xié)調小組由臨時性機構逐步發(fā)展為實體性機構，而在改革開放之后，議事協(xié)調小組則從單一實體機構逐漸向多元的、任務導向性的組織形態(tài)轉變。

中華人民共和國成立初期，諸如“工作組”和“中央領導小組”等自成立起就是擁有獨立人員編制、辦公機構的實體組織。改革開放后，領導小組并沒有呈現(xiàn)出單一的發(fā)展模式，而是小部分保留其實體機構的屬性，大部分轉變?yōu)榉浅ＴO機構。隨著機構改革由改革初期“黨政分離”的思路向市場經(jīng)濟背景下“理順關系”的邏輯轉變，對“領導小組”也出現(xiàn)了整合、廢除和合并的不同思路。同時，1993年《關于國務院議事協(xié)調機構和臨時機構設置的通知》（國發(fā)〔1993〕27號）的出臺，標志著在政治話語體系中對“領導小組”的功能和性質進行了重新定位，由“非常設機構”轉變?yōu)椤白h事協(xié)調機構”。進入21世紀以后，隨著社會主義現(xiàn)代化建設的推進，“領導小組”等議事協(xié)調機構進一步得到了廣泛關注和重視。2008年的國務院機構改革中，在十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》第一次作出了“規(guī)范各類領導小組和協(xié)調機構，一般不設實體性辦事機構”的表述。隨后，國務院出臺《關于議事協(xié)調機構設置的通知》（國發(fā)〔2008〕13號），指出了議事協(xié)調機構的改革發(fā)展方向。從中央到地方均出臺了關于成立領導小組的結構、組成人員、運行機制和辦公室運行規(guī)則等，對領導小組的規(guī)范運行奠定了制度化基礎。

一個組織的結構形態(tài)和功能必然帶著它所誕生的那個時代的印記[26]。議事協(xié)調小組在性質、功能及組織形態(tài)的演變邏輯中也體現(xiàn)出明顯的時代特征，同時，議事協(xié)調小組在歷史沿革中的階段性特征也將影響著當代議事協(xié)調小組的組織特征和運行邏輯。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨構建了一個強有力、官僚化的新型政權[27]。這個嚴密的組織體系具有高度的動員和壟斷控制力，來源于高強度對社會資源的提取力和高度內部凝聚力[28]。新型政權構建了一個政治高度嵌入性的行政體制架構，并推動著中國的現(xiàn)代化進程。隨著中國現(xiàn)代化進程的發(fā)展，在這一過程中，中國逐漸向現(xiàn)代國家轉型。然而，這種“現(xiàn)代國家”轉型的重任勢必由中國政治高度嵌入性的行政體制架構來完成。

中國議事協(xié)調小組發(fā)展于革命戰(zhàn)爭年代，廣泛運用于社會主義建設時期，變革于改革開放進程中，成熟運用于當前的政府治理和政策執(zhí)行中，其性質、功能、形態(tài)等發(fā)生了巨大的變化，但是議事協(xié)調小組所擁有的高度的政治嵌入性卻一直存在。本文所關注的是作為臨時性任務型組織的議事協(xié)調小組，常常應用于突發(fā)事件和專項行動中?；谄涓叨鹊恼吻度胄韵碌男姓w制在資源整合、組織協(xié)調和政治動員方面具有高度的組織能力，議事協(xié)調小組對于推動政府政策執(zhí)行和政府治理具有重要意義，成為建設中國特色社會主義進程中政策執(zhí)行的實踐工具。

三、議事協(xié)調小組的組織結構與運作邏輯

不同的任務環(huán)境匹配下產(chǎn)生不同的組織形態(tài)，擁有不同的運行軌跡和產(chǎn)生邏輯。在政府治理和公共政策執(zhí)行活動中，多元化、復雜化和高度不確定性的任務環(huán)境催生政府通過組織設計和組織調適對現(xiàn)有環(huán)境進行回應。議事協(xié)調小組就是政府部門對政府治理活動和政策執(zhí)行失靈的任務環(huán)境進行回應的一個典型例證和組織形態(tài)，而政策執(zhí)行失靈就是議事協(xié)調小組的任務環(huán)境，議事協(xié)調小組的組織結構和運作邏輯主要目標就是實現(xiàn)政策執(zhí)行困境的解決。

（一）政策執(zhí)行失靈：議事協(xié)調小組的任務環(huán)境

近年來，中國政府政策執(zhí)行問題引起學術界的廣泛關注，包括政策執(zhí)行力不足，出現(xiàn)走樣、偏差等問題，從而導致國家政令無法得以貫徹[29]。學者對政策執(zhí)行失靈進行了大量研究，總體上可以從目標函數(shù)、激勵機制和約束制度三個思路進行分析。由于政府部門之間、各層級政府間的目標函數(shù)和主體利益的不一致性，導致政府政策在各部門和層級政府中出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”和“討價還價”等現(xiàn)象[30][31]。同時，在“行政發(fā)包制”的多任務組織環(huán)境治理格局下，政府職能部門并不直接面對上級的強激勵，而是總體上呈現(xiàn)為弱激勵。對于大多數(shù)職能部門而言，上級政府或部門發(fā)動的公共政策能夠在本部門有效完成，并不能對本部門形成強激勵機制，因此，地方政府部門執(zhí)行貫徹政策的動力不足[32][33]。約束制度較弱也被視為政策執(zhí)行偏差的重要因素。因此，強化政府管制和問責機制成為提升政府政策執(zhí)行成效的重要手段[34][35]。

因此，如何解決由于政府部門目標函數(shù)不一致、激勵機制較弱和約束制度不足等問題而帶來的政府政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象，成為議事協(xié)調小組重要的制度背景和任務環(huán)境。議事協(xié)調小組通過其特殊的組織結構和運作機制，構建一套新的管理系統(tǒng)。其中，決策機制、激勵機制和問責機制得以重塑，最終形成目標函數(shù)一致、強激勵機制和強約束制度的組織環(huán)境，推動政府部門政策的有效執(zhí)行和貫徹落實。接下來，我們需要對議事協(xié)調小組的組織結構、運作邏輯和實踐機制進行討論。

（二）“科層化的權威嵌入”：議事協(xié)調小組的運作邏輯

一般來說，科層組織總體行政目標設定下來后，便進入到為達到此目標所必須完成的各項行政任務的執(zhí)行程序。而在這一過程中，組織必須面對碎片化的部門利益結構和下級采取各種手段對上級政策的貫徹執(zhí)行進行變通和抵觸而帶來的權責分離、事權不統(tǒng)一的現(xiàn)象，甚至使得偏離科層組織總體目標的行政行為層出不窮。因此，在處理跨部門協(xié)調和政策自上而下貫徹推動過程中，一個有制度化支撐的權責界定明晰的治理結構或者行動結構十分必要。

議事協(xié)調小組功能的有效發(fā)揮主要依托于議事協(xié)調小組的兩個組成系統(tǒng)：領導系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)。周望將其稱為是“虛實結合”的運作結構[36]?！疤摗笔侵缸h事協(xié)調小組的“領導系統(tǒng)”，主要由牽頭部門和其他被協(xié)調部門組成，一般而言，由地方黨政負責人作為該系統(tǒng)的組長，相關組成部門的責任人作為議事協(xié)調小組成員。由地方黨政負責人作為議事協(xié)調小組的組長，是基于其作為強有力的“領導者”，有足夠的權威和資源整合能力去動員利益相關群體將其注意力集中于某一公共議題，并且很自然地賦予其解決問題的合法性[37]，從而確保議事協(xié)調小組在部門協(xié)調、動員部署、監(jiān)督激勵方面的權威性和有效性。

議事協(xié)調小組的參與成員一般包括兩個部分：行政系統(tǒng)（本級“條”）和下級黨政系統(tǒng)（下級“條”“塊”）。這意味著無論是行政部門系統(tǒng)還是下級黨政系統(tǒng)都被納入到以地方黨政負責人為組長的新的領導系統(tǒng)內。這個以黨政負責人為組長、其他相關職能部門為小組成員單位的新系統(tǒng)，實質上構成了一個“行動共同體”。在這個“行動共同體”中，部門零碎化的行政資源得以充分整合，部門之間的縫隙得以短期被填補，共同圍繞著政府政策的貫徹執(zhí)行而通力合作。

“實”是指議事協(xié)調小組辦公室，作為議事協(xié)調小組的“執(zhí)行系統(tǒng)”主要負責議事協(xié)調小組推動下的專項工作部署和安排、指標設計和任務分工、信息搜集和反饋以及專項工作的激勵監(jiān)督等日常工作。簡單地說，議事協(xié)調小組辦公室就是把議事協(xié)調小組成員在會議上確定的共識性決議得以具體化，并使之貫徹到各個成員部門中。

議事協(xié)調小組的運作邏輯概括為“科層化的權威嵌入”，這種治理結構其本質上是一種等級化的矩陣結構。這種等級化的矩陣結構表現(xiàn)為以下幾個特點：首先，議事協(xié)調小組由不同職能部門的行政領導構成，對本區(qū)域內的工作全面負責，與各專項工作組之間是嚴格的領導與指揮關系，構成了一個不同于官僚體系的矩陣結構。在這個矩陣結構中，各專項工作組在治理活動開展期間可以隨時抽調原有行政系統(tǒng)職能部門的技術、人才、設備等；其次，不同于傳統(tǒng)矩陣結構所強調的項目組間的平等與合作，這種特殊矩陣結構中的議事協(xié)調小組，存在著級別的差異。下級在平時需要遵從上級的行政領導，在治理運動中需要接受上級專項領導；最后，這種矩陣結構并不是松散的聯(lián)盟，而是同樣具有官僚系統(tǒng)中如集體會議制度、目標管理責任制度和激勵監(jiān)督制度等較為剛性的制度約束。

因此，議事協(xié)調小組在推動政策執(zhí)行的過程中，一方面，表現(xiàn)為依靠高層權威（組長）進行等級化協(xié)調，另一方面，這種等級化權威介入并非脫離科層組織，而是依托于新的管理系統(tǒng)（議事協(xié)調小組辦公室）進行具體執(zhí)行和運作。在這種權力結構和組織系統(tǒng)中，議事協(xié)調小組的組長、參與部門和議事協(xié)調小組辦公室三者共同構成的“領導系統(tǒng)”和“執(zhí)行系統(tǒng)”相互影響發(fā)揮著巨大作用。針對政府政策執(zhí)行中面對的部門目標函數(shù)不一致、激勵機制較弱和約束制度不足的問題，議事協(xié)調小組通過其等級化的矩陣結構，從決策機制、問責機制和激勵機制三個方面對政府政策執(zhí)行過程進行了重塑。

1.動員共識：議事協(xié)調小組的決策機制

泰福特與布拉德肖曾經(jīng)提出決策有兩個層次。一個層次是正式?jīng)Q策，如正式?jīng)Q定增加一個系或者讓某個項目上馬；另一個是某個“思想先驅”意識到某個問題后作出的早期決策，在做出該早期決策后，其他人會為推動它成為正式?jīng)Q策而努力[38]。關于項目的正式?jīng)Q策，其形成通常是由基層部門之間基于論證基礎上自下而上進行決策得出，但是基于部門間目標函數(shù)的不一致帶來的部門利益碎片化，使得常規(guī)科層“自下而上”決策效率低下，同時組織決策在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中難以有效貫徹。議事協(xié)調小組通過重塑“頂層協(xié)議-下層協(xié)調-中層協(xié)商”的決策程序和平臺，打破了常規(guī)決策中部門間討價還價的困境，構建了動員共識型的決策機制。

議事協(xié)調小組的決策機制是以會議動員為依托，在此基礎上達成部門間共識。具體來說，地方黨政負責人以議事協(xié)調小組組長的名義，以會議動員的形式，積極動員小組各成員單位負責人，以“黨政負責人”權威和“組長”身份的雙重權威身份，打破了成員單位間碎片化決策，推動各成員單位在政府政策決策環(huán)節(jié)的共識性和一致性。首先，由議事協(xié)調小組組長以其雙重權威身份對參會小組各成員單位進行會議動員，表現(xiàn)為一種自上而下“定調子”的政治動員。其次，在“定調子”基礎上，議事協(xié)調小組各成員單位相關職能部門針對政府政策進行底下溝通，對部門政策進行意見征求、反饋與協(xié)調。最終，在議事協(xié)調小組會議上，由小組各成員單位負責人在動員會議上達成共識。在這套新的決策系統(tǒng)下，議事協(xié)調小組通過等級化的權威介入，依托于會議動員的形式，形成部門間的動員共識型決策，將牽頭部門的“部門工作”轉化為地方各部門的“政治任務”，增強了部門對政府政策執(zhí)行的重視程度和決策一致性。

2.責任捆綁：議事協(xié)調小組的激勵機制

美國學者Edin Maria系統(tǒng)考察了中國干部責任體系對政府行為的政治激勵功能，他認為地方黨委通過崗位目標責任制成功地構建起了上級政府對于下級官僚的政治控制功能，并根據(jù)后者對于自己下達的任務的績效完成度和忠誠感決定對于他們的任用[39]。議事協(xié)調小組通過將重大活動或專項工作中所涉及的所有對象臨時性納入其責任管理的范疇之中，在較短時期內實現(xiàn)在較大范圍內構建責任體以及建立“責任-利益”連帶關系[40]。在這一過程中，“條”范圍的行政任務轉變?yōu)椤皦K”范圍的政治任務，責任主體也由職能部門領導轉變?yōu)辄h政負責人，以增強議事協(xié)調小組專項工作的動員能力和重視程度。不同于常規(guī)的目標管理責任制，在議事協(xié)調小組的責任捆綁機制下，責任問責的范圍由原來對職能部門的考核轉變?yōu)閷Φ胤近h政領導干部實績的考核。在這一過程中，上下級關系由業(yè)務上的指導關系轉變?yōu)槊铌P系。議事協(xié)調小組依托于專項工作責任制，將“條”各大部門和“塊”各黨政部門之間形成一種“責任紐帶”關系，從而被吸納入一個新的“責任-利益”共同體之中。換句話說，領導小組工作責任制就是利用等級權威以及黨政集體領導制度從而在行政軌道外創(chuàng)造出另外一個軌道，以便迅速有效地執(zhí)行和聯(lián)結。當上下級部門間關系在行政鏈條方面出現(xiàn)了制度性斷裂致使上級政策執(zhí)行存在激勵不足時，黨政系統(tǒng)的鏈條卻在兩級間保持了相對連貫性。因此，這種由議事協(xié)調小組構建的“責任紐帶”實質上是將地方政治精英的權威制度性嵌入專項治理中，通過自上而下的權威介入，將牽頭部門與其他部門在政策執(zhí)行中的協(xié)調關系由原有的行政鏈條的“職務權威”弱激勵轉化為黨政鏈條的“實質權威”強激勵。最終，通過對激勵機制的重塑、議事協(xié)調小組的運作有助于推動下級政府和部門有效地進行政策的貫徹落實和執(zhí)行。

3.督查督辦：議事協(xié)調小組的問責機制

在議事協(xié)調小組中，自上而下的問責機制主要體現(xiàn)為兩種方式：一種是通過制度化的督查機制對下級政府施加壓力。這種督查機制往往是通過小組的形式，采取定期的督查方式，從而達到控制下級部門的行為。在條塊格局下，這種定期的小組督查機制表現(xiàn)為一種分層管理，上級的政治壓力和激勵機制在其中進行制度化的自上而下的傳遞；另一種是通過黨政負責人個體政治問責的壓力傳導，從而對下級政府或部門形成動員和督促。上級領導通過批示、視察等形式將這種壓力明確地轉移給下級政府或部門的主要領導。由于在議事協(xié)調小組中，上級領導往往被納入組長的位置，而下級政府或部門主要領導作為小組的主要成員也被納入其中，這種治理結構實質上是將干部管理體制吸納進入正常的行政管理事務之中，并以批示、視察等形式的領導個體政治的壓力傳導組織化和制度化，使得下級政府或部門受到的上級的壓力信號一方面來自于官僚體制下部門的行政考核壓力，另一方面來自于惟上負責制的干部管理系統(tǒng)而帶來的地方部門領導的晉升壓力。

因此，不同于原有科層組織的問責機制，議事協(xié)調小組的問責渠道可以分為兩個途徑：一種是非結構化傳遞渠道，主要通過領導批示和領導視察等兩種方式配合以制度化的壓力傳遞形式進行傳遞；另一種是結構化傳遞，主要是指根據(jù)議事協(xié)調小組工作責任制對責任進行重新發(fā)包后，在新的壓力傳遞渠道中，由上級政府部門一把手直接向下級政府部門一把手進行壓力的傳遞。而議事協(xié)調小組的功能就是通過地方黨政負責人的政治問責吸納入組織內，通過將本屬于牽頭部門“條”的常規(guī)任務轉化為地方政府負責人的政治任務，繼而轉化為地方政府“塊”的中心工作，使得原有行政系統(tǒng)內的制度性壁壘以及利益部門化和權力碎片化現(xiàn)象得以通過政治機制的介入而解決。在這一過程中，地方黨政負責人的“權力在場”得以彰顯，并且通過逐級傳播，將個體政治問責壓力嵌入到下級政府或部門的專項工作的具體執(zhí)行中，形成一種自上而下的強問責，從而推動地方政策執(zhí)行的有效落實。

四、議事協(xié)調小組的治理績效與運行邊界

隨著議事協(xié)調小組的功能由黨政協(xié)調機制發(fā)展為國家治理的重要工具，議事協(xié)調小組的治理績效愈來愈得到廣泛關注，基于其嵌入性權威的組織結構和運作邏輯，議事協(xié)調小組在推動國家治理過程中資源整合方面、組織動員方面、政策貫徹方面和改革創(chuàng)新領域都作出了巨大貢獻和產(chǎn)生了積極影響，但是，議事協(xié)調小組作為一種技術化治理機制，其權威的嵌入性設計不利于行政體系對于地方治理問題的規(guī)范化和制度化治理，有可能帶來一系列的非預計性后果，因此，我們需要分析議事協(xié)調小組的治理績效和運行便捷。

（一）議事協(xié)調小組的治理績效

首先，議事協(xié)調小組能夠增強政府在政策執(zhí)行的動員能力和資源整合能力。作為高效的資源整合和動員機制，也是“具有中國特色黨主導下的公共政策執(zhí)行機制”[41]，一方面，議事協(xié)調小組具有高效率的組織結構和管理方式——矩陣式組織，這樣的結構反應迅速，責任明確，管理成本低，能夠有效地整合復雜和相互依賴的多部門工作[42]，同時，加強了信息橫向流動，促進了部門之間的溝通和互信，減少了信息不對稱帶來的政策執(zhí)行困難；另一方面，議事協(xié)調小組將具有實權的部門負責人納入其中，通過其職務權威以及“附加權力”對小組內成員予以統(tǒng)馭，從而能夠充分運用政治資源協(xié)調各成員單位的行動，保證協(xié)調機制的有效運作。將中共集體領導機制內嵌于政府政策制定過程的機制，使得政府的政策制定和決策過程實際上轉變?yōu)辄h的民主集中制決策，在這種“責任捆綁”機制的作用下，通過富有彈性的決策機制，能夠保證在融合相關各方意見基礎上適時拍板定案、形成決策，在一定程度上保證政府政策決策的長效性和整體性。

其次，議事協(xié)調小組的“權威嵌入性”結構及其配套機制能夠增強部門政策執(zhí)行的有效貫徹落實。在政策執(zhí)行過程中，議事協(xié)調小組建立了自上而下的督查督導機制，專人專項的督導督查有利于及時有效地督促各成員部門形成責任意識和問責機制，通過重塑官員激勵和問責體系，消解了政府政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的失靈現(xiàn)象。在這一過程中，上級的權力話語隨著信息自上而下的逐級傳遞得到了確認和彰顯。

最后，議事協(xié)調小組這種具有特殊任務的組織形式將會為改革和創(chuàng)新創(chuàng)造出理想環(huán)境。制度性壁壘是制約組織改革創(chuàng)新發(fā)展的重要制約因素之一，其中，中國的“條塊分割”體制是典型的制度性壁壘?！皸l塊分割”體制構筑了地方政府職能部門間的“碎片化”的分割關系，從而使得部門間在政策制定和執(zhí)行過程中常常表現(xiàn)為“討價還價”的狀態(tài)，導致地方政府推動地方治理和地方改革創(chuàng)新時經(jīng)常陷入部門之間各自為政、相互掣肘的困境，同時，部門之間的職能呈現(xiàn)出重疊交叉、模糊不清，帶來大量監(jiān)管領域的真空和部門問責困境，削弱了地方改革的有效性和創(chuàng)新性，由于常規(guī)科層組織運行機制并未觸及“條塊分割”體制下不同治理結構位置的部門。因此，無法消解由于“條塊關系”及其影響下的權力結構和地方政府的資源供給和政治支持偏好，單純的沒有觸及權力結構的科層組織調適是無效的。議事協(xié)調小組依托于項目或者具體任務，通過創(chuàng)建、重構組織結構和組織運行流程的方式，從而有效的實現(xiàn)組織創(chuàng)新，例如對同類型業(yè)務本身進行整合、對項目實施和組織運行機制進行重新塑造。通過科層化的權威嵌入，對條塊分割體制下問責和激勵制度失靈的現(xiàn)象進行調適，以項目的形式將項目和責任進行重新發(fā)包，重構了對職能部門的強激勵和強問責機制，從而解決現(xiàn)有常規(guī)科層組織無法消解的制度性壁壘問題，在強大的資源動員能力、整合能力和激勵機制的基礎上，為地方改革和創(chuàng)新創(chuàng)造出理想環(huán)境。

（二）議事協(xié)調小組運作的非預計性后果

議事協(xié)調小組構建了一個權威嵌入的矩陣結構，在這套新的領導系統(tǒng)和管理系統(tǒng)下，政府部門政策得以在各部門和各層級政府間有效貫徹執(zhí)行，但與此同時，這種復合的管理系統(tǒng)常常會出現(xiàn)新的協(xié)調問題。具體表現(xiàn)為：作為中國特色政策執(zhí)行實踐工具，議事協(xié)調小組在地方治理中存在泛化設置，從而帶來新的“權力碎片化”格局；議事協(xié)調小組的復合性系統(tǒng)和嵌入性角色帶來新的“不確定性”；議事協(xié)調小組的常態(tài)化使用不利于地方治理的制度化和規(guī)范化發(fā)展。

首先，議事協(xié)調小組的泛化設置和使用使得地方政府在政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生新的“碎片化”管理問題。在現(xiàn)實中，議事協(xié)調小組非但沒有成為消解部門利益碎片化的協(xié)調工具，反而被其所消解和影響，表現(xiàn)為議事協(xié)調小組的“碎片化”格局。主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，議事協(xié)調小組數(shù)量眾多，幾乎每個地方部門作為牽頭部門都成立了相當數(shù)量的議事協(xié)調小組。其二，這些數(shù)目眾多的議事協(xié)調小組之間的成員重復率較高，部分機構工作內容相近、成員構成相似，使得部門間綜合協(xié)調機構在總體設置上顯得零散雜亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。因此，議事協(xié)調小組成立“錦標賽”使得原本為了促進部門間溝通和協(xié)調，避免利益部門化功能的議事協(xié)調小組反而促成了新的“碎片化”格局，各部門牽頭成立的小組各自為政，導致了部門間的爭奪作為議事協(xié)調小組牽頭部門“政策空間”利益的競賽。

其次，議事協(xié)調小組的“權威嵌入性”結構給地方黨政負責人帶來繁多工作壓力和責任的同時，也容易陷入惟領導意志辦事的治理困局。議事協(xié)調小組的成立，雖然增強了地方黨政一把手對于地方治理的統(tǒng)籌能力、資源整合能力和部門動員能力，但是，由于這種“權威嵌入性”的組織結構導致的角色沖突，不僅會給地方黨政領導帶來繁多的工作壓力和責任，致使監(jiān)管職責混亂不清，給事后追責帶來不必要的麻煩，也助長了地方各部門“遇事立小組”的思維習慣，這是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法；同時，由于這種身份的“嵌入性”而導致地方黨政一把手常常由于其“政治權威”越俎代庖、大包大攬地干涉和影響地方各部門的治理事務，棄制度和規(guī)則于不顧，隨意動用和動員地方部門和資源，易導致領導形成“惟政績至上”的惡習。而且，這種將“議事協(xié)調小組責任制”引入到部門工作中的做法，也常常導致地方政治精英的個人政治壓力傳遞的效用遠遠大于制度性的壓力傳遞對于地方部門的激勵作用，地方部門惟領導意志而非制度辦事。

最后，議事協(xié)調小組作為一種技術化治理機制，其濫用不利于行政體系對于地方治理問題的規(guī)范化和制度化治理。議事協(xié)調小組是依托于“項目”開展的專項的、單一目標的政策執(zhí)行工具和治理機制，其在通過特殊權威嵌入性結構解決政策執(zhí)行困境和協(xié)調問題時，并沒有觸及具體的所要解決的社會問題的本質，而是一種技術化治理手段。由于各級行政體系的規(guī)模不斷擴大，行政機構的繁雜性以及議事協(xié)調小組的廣泛設立，極易將行政權力過度地覆蓋到社會生活的各個領域，一方面，消解了議事協(xié)調小組在推動政策執(zhí)行和地方治理方面的靈活性、有效性和創(chuàng)新性；另一方面，議事協(xié)調小組的濫用，使得在解決政府部門協(xié)調和地方治理過程中，形成對權威協(xié)調的依賴，忽視了通過其他組織或群體的解決方式，壓縮了社會空間得以健康發(fā)育的余地，喪失了對社會自主表達利益能力的敏感。治理的不斷技術化，并不一定能夠強化行政體系對于具體社會問題的感受力和應變力，反而會使后者變得越加遲鈍[43]。因此，如何適度地應用議事協(xié)調小組等實踐工具和治理機制，也是我們在推進地方治理轉型中所必須注意和思考的。

五、結論與討論

中國已經(jīng)進入了國家改革與治理轉型的深水區(qū)，黨的十八屆三中全會提出將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。在國家轉型期不斷衍生出各種高度復雜、異常性和相互依賴的社會問題，使得各級政府在政策執(zhí)行過程中遇到大量的技術性困難。這些技術性困難是在常規(guī)治理制度和規(guī)則框架內難以克服的。議事協(xié)調小組通過其特有的權力嵌入性組織結構和運作邏輯，通過會議動員、責任重塑和督查督導機制的運轉，從而構建了“共識型決策-專項責任制-強大執(zhí)行力”的行動共同體，這個行動共同體本質上是構建了一個新的“目標-激勵-約束”治理結構，通過議事協(xié)調小組的“共識型決策”統(tǒng)一部門間的碎片化目標，通過“專項責任制”將“條”主責工作上升為“塊”主責工作，對部門政策執(zhí)行形成強激勵，通過“督查督導”制度對政府各部門的政策執(zhí)行形成強有力的約束機制，最終這個新的“領導-執(zhí)行”系統(tǒng)的運作能夠有效解決政府或部門政策執(zhí)行過程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁壘”和“選擇性執(zhí)行”等問題?！白h事協(xié)調小組”作為中國特色政策執(zhí)行的實踐工具，以其“精巧的治理結構設計”“高效的資源整合能力”和“廣泛的共識決策框架”靈活機動地消解了日常治理結構的負荷和動員能力的匱乏，成為了深植于中國特色政策執(zhí)行和政府治理中的一個特殊機制。但是，我們同樣需要注意到議事協(xié)調小組這個新系統(tǒng)運作下帶來的一系列問題：議事協(xié)調小組的泛濫帶來了新的碎片化協(xié)調問題，議事協(xié)調小組的權威嵌入結構為地方黨政負責人肆意干涉常規(guī)科層運作帶來新的不確定性問題，以及議事協(xié)調小組的常規(guī)化運作給部門協(xié)調和治理帶來非可持續(xù)性風險。文章主要關注作為臨時性協(xié)調機制的議事協(xié)調小組，那么在不同層級政府間議事協(xié)調小組的治理績效是否存在差序格局等問題，需留待進一步地研究和探索。

參考文獻：

[1]Heilmann S.Policy Experimentation in Chinas Economic Rise[J].Studies in Comparative International Development，2008，43（1）：1-26.

[2]Heilmann S，Hofem L S A.National Planning and Local Technology Zones：Experimental Governance in Chinas Torch Program[J].China Quarterly，2013，216（216）：896-919.

[3]汪衛(wèi)華.群眾動員與動員式治理——理解中國國家治理風格的新視角[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2014，22（5）：42-53.

[4]陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013，（2）.

[5]李振.推動政策的執(zhí)行：中國政治運作中的工作組模式研究[J].政治學研究，2014，（2）.

[6]劉軍強，謝延會.非常規(guī)任務、官員注意力與中國地方議事協(xié)調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）[J].政治學研究，2015，（4）.

[7][36]周望.中國“小組機制”研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

[8][23]許志嘉.中共外交決策模式研究：鄧小平時期的檢證分析[M].臺北：水牛出版社，2000.

[9][21]邵宗海.中共中央工作領導小組的組織定位[J].中國大陸研究，2005，（3）.

[10]Miller A.The CCP Central Committees Leading Small Groups[J].China Leadership Monitor，2008（26）：1-21.

[11]吳曉林.“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望[J].求實，2009，（3）.

[12][34][41]賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J].中國社會科學，2011，（5）.

[13]賴靜萍，劉暉.制度化與有效性的平衡——領導小組與政府部門協(xié)調機制研究[J].中國行政管理，2011，（8）.

[14][42]童寧.地方政府非常設機構成因探析[J].中國行政管理，2007，（3）.

[15]程同順，李向陽.當代中國“組”政治分析[J].云南行政學院學報，2001，（6）.

[16]邵德興.政府臨時機構管理與行政效率[J].行政論壇，2008，（1）.

[17]謝延會，陳瑞蓮.中國地方政府議事協(xié)調機構設立和運作邏輯研究[J].學術研究，2014，（10）.

[18]練宏.弱排名激勵的社會學分析——以環(huán)保部門為例[J].中國社會科學，2016，（1）.

[19]臧雷振，徐湘林.理解“專項治理”：中國特色公共政策實踐工具[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2014，（6）.

[20]倪星，原超.從二元到多元：海外中國政治精英研究述評[J].中山大學學報（社會科學版），2011，51（6）.

[22]龐松，韓鋼.黨和國家領導體制的歷史考察與改革展望[J].中國社會科學，1987，（6）.

[24]王臻榮，郎明遠.從“領導小組”到“委員會”：制度邏輯與政治價值[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2018，41（4）.

[25]郎明遠，王臻榮.“領導小組”：中國特色社會主義的優(yōu)勢機制[J].理論探索，2019，（2）.

[26]Stinchcombe A L.Social structure and organizations[J].Advances in Strategic Management， 1965（17）：229-259.

[27]鄒讜.中國革命再闡釋[M].香港：牛津大學出版社，2002.

[28]陳明明.在革命與現(xiàn)代化之間：關于黨治國家的一個觀察與討論[M].上海：復旦大學出版社，2015.

[29]陳家建，張瓊文.政策執(zhí)行波動與基層治理問題[J].社會學研究，2015，（3）.

[30]Lieberthal K，Oksenberg M.Policy Making in China：Leaders，Structures，andProcess，Princeton University Press，1988.

[31]OBrien K J，LI L.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics， 1999，31（2）：167-186.

[32]周黎安.轉型中的地方政府：激勵、組織與治理[M].上海：格致出版社，2012.

[33]原超，李妮.地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響——基于組織激勵視角的分析[J].公共管理學報，2017，（1）.

[35]丁煌，定明捷.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2004，57（6）.

[37]Bryson J M，Crosby B C.Leadership for the Common Good：Tackling Public problems in a Shared-Power World[J].Jossey Bass Publishers， 1992（2）：278-279.

[38]Daft R L，Bradshaw P J.The Process of Horizontal Differentiation：Two Models[J].Administrative Science Quarterly，1980，25（3）：441-456.

[39]Edin Maria，Market Forces and Communist Power：Local Political Institutions and Economic Development in China：Sweden，Department of Government Uppsala University，2000.

[40]王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究，2009，（2）.

[43]渠敬東，周飛舟，應星.從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009，（6）.

基金項目：2018年度教育部人文社會科學一般項目（18YJC810012）；山西省“1331工程”重點創(chuàng)新團隊建設計劃資助。

作者單位：原超，山西大學社會哲學與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心；山西太原030006；Email：yuannandi@163.com。