陳世香 萬維納

摘要：政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制決定著政策執(zhí)行效果。福利發(fā)放政策執(zhí)行模式選擇事關(guān)“深入貫徹落實中央八項規(guī)定精神”與“充分保障干部職工按規(guī)定享有的正常福利待遇”等政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度。文章基于“三圈理論”有關(guān)價值、能力、支持要素的分析框架，采用多案例比較分析法，對武漢市三個典型高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式進(jìn)行深度訪談，挖掘與分析福利發(fā)放政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及其影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前福利發(fā)放政策的模糊性導(dǎo)致工會作出僅能發(fā)放實物物資的一刀切式規(guī)定，現(xiàn)有政策執(zhí)行模式增加了執(zhí)行主體的委托-代理環(huán)節(jié)，看似預(yù)防了腐敗，實則更容易引發(fā)道德風(fēng)險和逆向選擇。與此同時，現(xiàn)有執(zhí)行模式也存在著人力資源緊張、集體選擇困境、信任文化缺失和不信任預(yù)設(shè)等現(xiàn)實難題，深刻影響著政策執(zhí)行有效性。比較分析結(jié)果顯示政策明晰性、執(zhí)行主體利他動機(jī)、執(zhí)行資源充足度、目標(biāo)群體接受程度和執(zhí)行環(huán)境中的信任文化正向影響著福利發(fā)放政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞：福利發(fā)放政策；政策執(zhí)行；有效性；影響機(jī)制

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2019）15-0005-（13）

Impact Mechanism of Policy Implementation Effectiveness of Welfare Distribution Policy In University： A Multi-case Comparison Perspective

CHEN Shixiang WAN Weina

Abstract：The impact mechanism of policy implementation effectiveness determines the effectiveness of policy implementation.The choice of the implementation mode of the welfare issue policy is related to the realization of the policy objectives such as“deeply implementation of the spirit of the eight central regulations”and“sufficiently protection of the normal welfare benefits enjoyed by cadres and workers according to regulations”.Based on the analysis framework of value，ability and supporting factors of the three-circle theory，this paper uses the multi-case comparative analysis method to conduct in-depth interviews on the implementation mode of welfare distribution policies of three typical university labor unions in Wuhan，and to discover and analyze the emerging problem and its impact mechanism in the implementation process of welfare issue policy.The study finds that the current ambiguity of welfare issue policy leads to the labor unions making a one-size-fits-all regulation that only allows the issuance of physical goods.The existing policy implementation mode increases the principal-agent relationship of the executive body，which seems to prevent corruption，but it is more likely to cause moral hazard and reverse selection.At the same time，the existing implementation mode also has practical problems such as human resource shortage，collective choice dilemma，lack of credibility culture and unreliable presupposition， which profoundly affect the effectiveness of policy implementation.The results of comparative analysis show that policy clarity，executive subject altruistic motivation，implementation resource adequacy，target group acceptance and trust culture in the execution environment are positively affecting the effectiveness of welfare issue policy implementation.

Key Words：welfare issue policy；policy implementation；effectiveness；impact mechanism

一、研究背景

中央八項規(guī)定出臺后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位不斷強(qiáng)化經(jīng)費管理規(guī)范化，以杜絕濫用及腐敗機(jī)會。對于福利發(fā)放職能主要承載者的工會組織，一些沿用已久的福利發(fā)放政策執(zhí)行模式面臨著調(diào)整與再適應(yīng)的壓力。中華全國總工會辦公廳印發(fā)的《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》（總工辦發(fā)〔2017〕32號）明確規(guī)定：“基層工會逢年過節(jié)可以向全體會員發(fā)放節(jié)日慰問品……節(jié)日慰問品原則上為符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習(xí)慣的用品和職工群眾必需的生活用品等，基層工會可結(jié)合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式?！边@項政策為高校工會福利工作實施規(guī)定了基本導(dǎo)向。但是，究竟什么是“結(jié)合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式”？沒有細(xì)化的操作性規(guī)定。但正是這一原則性規(guī)定，使得各級工會組織面臨著福利發(fā)放政策執(zhí)行模式的選擇難題。每逢節(jié)日，總會引發(fā)諸如“八項規(guī)定下中秋能否發(fā)（哪些種類的）福利”等新聞熱點，其背后是廣泛的輿論關(guān)注。W大學(xué)校工會（以下簡稱W工會）為此卷入一場福利發(fā)放風(fēng)波——由于采購的福利物資橄欖油出現(xiàn)品質(zhì)問題，引發(fā)了工會會員對工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式的信任危機(jī)。究其根源，一方面，由于能力有限，工會作為物資采購委托方在信息不對稱情況下難以做到監(jiān)管萬無一失[1]；另一方面，工會也是當(dāng)前會員反映福利訴求的基本途徑。一旦出現(xiàn)所謂物資質(zhì)量問題，會員就很有可能歸結(jié)于工會辦事不力，這也造成工會和會員之間的矛盾沖突。此外，還有一個值得關(guān)注的現(xiàn)象，即會員對于工會角色不信任文化的存在①[2]。

福利發(fā)放風(fēng)波本質(zhì)上體現(xiàn)的是政策執(zhí)行的有效性問題，事關(guān)如何確?！肮?jié)日慰問品原則上為符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習(xí)慣的用品和職工群眾必需的生活用品”等相關(guān)政策的有效執(zhí)行。中央八項規(guī)定和全國總工會相關(guān)政策文件的主要目的在于杜絕機(jī)關(guān)事業(yè)單位貪污腐敗行為，但地方工會在政策執(zhí)行過程中，往往作出只能發(fā)放實物物資的“一刀切”式發(fā)放。這意味著要增加實物購買等委托代理中間環(huán)節(jié)，信息失真可能性增加，進(jìn)而引致道德風(fēng)險和逆向選擇，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以有效實現(xiàn)[3]。由此，從理論上澄清當(dāng)前政策背景下高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的影響因素及其作用機(jī)制，即政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制，有其現(xiàn)實意義。

就理論研究而言，政策執(zhí)行是一個較為成熟的研究領(lǐng)域。Pressman和Wildavsky在1973年對政治科學(xué)有關(guān)政策一旦作出就會在公共部門科層制結(jié)構(gòu)安排下自動執(zhí)行的假設(shè)提出挑戰(zhàn)，開創(chuàng)了政策執(zhí)行研究新領(lǐng)域。此后，相關(guān)研究得到較為系統(tǒng)的發(fā)展。其中，Sabatier和Mazmanian[4]從宏觀層面總結(jié)了問題的難易程度、法令控制力和非法令因素是政策執(zhí)行的主要影響因素。近十年來，國內(nèi)學(xué)者有關(guān)政策執(zhí)行有效性影響因素的研究可以歸納為三類：其一，從政策執(zhí)行主體-客體互動角度分析，認(rèn)為政治社會化機(jī)制乏力、成本-收益預(yù)期失衡、責(zé)任追究制度缺損、政策主體的積極性、政策對象的配合性是政策有效執(zhí)行的影響因素[5][6]。其二，有學(xué)者從政策執(zhí)行有效性問題的系統(tǒng)分析角度指出，政策執(zhí)行有效性是多種系統(tǒng)因素綜合作用的結(jié)果，比如執(zhí)行機(jī)制、政策質(zhì)量、政策的價值訴求、執(zhí)行者的綜合素質(zhì)、各方利益沖突、執(zhí)行環(huán)境和資源等[7][8][9]。其三，有些文獻(xiàn)側(cè)重于對策研究，從政策質(zhì)量提升角度探討政策執(zhí)行力提升路徑，部分學(xué)者則運(yùn)用模糊沖突模型分析中國社會化養(yǎng)老政策執(zhí)行等部門性專業(yè)問題[10][11][12]。

概言之，盡管國內(nèi)外關(guān)于政策執(zhí)行力及其政策執(zhí)行影響因素的研究較為豐富，但有關(guān)政策執(zhí)行有效性及其影響機(jī)制的深度實證研究較為少見，聚焦于我國高校工會福利領(lǐng)域的實證研究更是缺乏。有幾項實證研究[13][14]主要是驗證工會福利和企業(yè)生產(chǎn)效率、利潤率的相關(guān)關(guān)系，很少關(guān)注高校工會福利發(fā)放政策的執(zhí)行問題，幾乎沒有關(guān)于這一政策領(lǐng)域沖突產(chǎn)生機(jī)制及其成因的深層次實證分析。為此，本文試圖運(yùn)用多案例比較方法，對具有典型性的不同高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式進(jìn)行比較研究，探討這一領(lǐng)域政策執(zhí)行有效性的影響因素及其作用機(jī)制。

二、理論框架、研究變量與案例選擇

（一）理論框架

早期政策研究認(rèn)為，政策一旦制定就會被執(zhí)行，沒有考慮到政府缺乏執(zhí)行力的情形，也忽視了政策執(zhí)行的過程屬性[15]。政策執(zhí)行有效性即政策目標(biāo)能否在執(zhí)行過程中得以實現(xiàn)，評估政策執(zhí)行有效性即考察政策是否發(fā)揮了作用，政策循環(huán)中的反饋機(jī)制又是什么[16]。本文認(rèn)為，判斷有效性就是判斷有關(guān)福利發(fā)放政策經(jīng)由不同類型的執(zhí)行方案，是否發(fā)揮了作用，是否存在執(zhí)行偏差，以及政策能否得以持續(xù)性執(zhí)行。

通常，政策執(zhí)行有效性影響因素主要包括政策本身、執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、環(huán)境和資源[17][18]。就理論框架而言，政策執(zhí)行綜合模型[19]與模糊沖突模型[20]在政策執(zhí)行問題分析中運(yùn)用頻次較高。前者是從宏觀的自上而下的政策決策者層面研究執(zhí)行官員、目標(biāo)群體行為與上級制定政策的一致性問題[21]；后者則根據(jù)模糊性與沖突性兩種政策屬性的程度差異將政策執(zhí)行過程分為四種類型，其中提到資源、情境條件這兩類支配性要素。這兩種模型為評估政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制提供了分析思路，即可以將政策執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、資源和情境條件作為影響因素加以研究。這些因素共同構(gòu)成了關(guān)于政策執(zhí)行有效性影響機(jī)制的基本分析要素。與此同時，作為一種戰(zhàn)略管理分析工具，“三圈理論”有關(guān)價值、能力、支持的三要素分析框架則為政策執(zhí)行模式比較研究提供了較具操作性的研究思路。Mark H·Moore在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中指出，“公共管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值”?；谶@一價值取向，“三圈理論”對具體政策執(zhí)行模式有效性研究的啟發(fā)在于：管理者可以據(jù)此分析其所處的環(huán)境，進(jìn)而評估行動的有效性[22][23]。管理者如果持有吸引力的政策目標(biāo)且受到來自政治環(huán)境的支持，但若其缺乏將目標(biāo)操作化能力，戰(zhàn)略愿景仍會落空；如果提供了具有實質(zhì)性價值的想法，卻無法吸引政治支持或缺乏必要能力切實可行地執(zhí)行這些想法，這些想法作為戰(zhàn)略構(gòu)想也會失敗[24]。由此，諸要素并不是孤立地發(fā)揮作用，而是相互影響的關(guān)系。比如，假定福利發(fā)放政策及其執(zhí)行方案能夠獲得廣泛支持，且相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)有充足資源來完成，但政策本身毫無價值，政策執(zhí)行就會陷入所謂“噩夢區(qū)”（C+ S）[25]。反之，如果諸要素實現(xiàn)協(xié)同，在價值定位、能力結(jié)構(gòu)與支持環(huán)境三個維度實現(xiàn)良性互動，政策執(zhí)行就會形成所謂“耐克區(qū)”（C+S+V）的戰(zhàn)略勢態(tài)，最有可能獲得最大的執(zhí)行效用。此外，這些要素之間互動并非一次性的，而是一個動態(tài)演變過程[26]。

基于學(xué)界普遍認(rèn)可的有效性影響因素，結(jié)合“三圈理論”，本文建構(gòu)出用以分析高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的理論框架，以圖探究政策執(zhí)行各影響要素與執(zhí)行有效性之間的作用關(guān)系，即影響機(jī)制問題（如圖1所示）。

（二）相關(guān)研究變量的構(gòu)成與界定

1.政策本身

政策本身變量意指政策規(guī)定的科學(xué)與否，是衡量政策規(guī)定是否具有合理性、明晰性、穩(wěn)定性的指標(biāo)；因其體現(xiàn)出政策所欲實現(xiàn)的公共價值目標(biāo)而把政策本身界定為政策執(zhí)行有效性影響機(jī)制分析三圈結(jié)構(gòu)中的價值性要素V。政策規(guī)定需要滿足一定的組織管理原則，包括對子目標(biāo)的操作化、對控制結(jié)構(gòu)和流程的具體化以及對政策項目和代理機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的具體化[27]。從操作層面來說，政策規(guī)定越明晰，越能減少因執(zhí)行主體對政策目標(biāo)的曲解而帶來的政策執(zhí)行效率喪失。

2.執(zhí)行主體

執(zhí)行主體變量是用以評估政策執(zhí)行主體的態(tài)度、素質(zhì)、能力的指標(biāo)，屬于能力圈要素C。政治社會化、成本-收益預(yù)期機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制都會對政策執(zhí)行主體施加影響，改變執(zhí)行主體的態(tài)度、素質(zhì)和能力[28]。對于高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行而言，實施主體的客觀素質(zhì)與能力通常不成問題，執(zhí)行有效性的關(guān)鍵在于其執(zhí)行意愿和動機(jī)。有學(xué)者提出，公共政策執(zhí)行偏差主要源于執(zhí)行主體“理性逐利”行為，應(yīng)通過培育其“公共精神”來矯正這種執(zhí)行偏誤[29]。William Scott Green將“利他主義”定義為在己方無利可圖甚至有所損失的基礎(chǔ)上，著意為他人謀求福利的行為，這種行為通常需要付出時間和精力，有時甚至要承擔(dān)一定的風(fēng)險[30]；個體的利他動機(jī)存在程度差異?；诟咝９＠ぷ鞯墓残耘c公益性特征，執(zhí)行主體通常被要求具有一定利他動機(jī)。利他動機(jī)越強(qiáng)的執(zhí)行主體越能夠積極地為教職工謀求福利。

3.執(zhí)行資源

適量資源是保證政策成功的必要條件。政策執(zhí)行資源條件包含執(zhí)行主體所能支配的經(jīng)費、人力和信息資源，同樣屬于能力圈概念范疇C。福利發(fā)放政策屬于高校工會日常性工作，執(zhí)行過程中的經(jīng)費資源主要涉及職工福利經(jīng)費額度和辦公經(jīng)費支出規(guī)模；人力資源涉及承擔(dān)福利發(fā)放的工會工作人員個數(shù)及其素質(zhì)構(gòu)成，由于工作的常規(guī)例行性，這里的所謂人力資源主要涉及參與工作的人員規(guī)模個數(shù)；信息資源即執(zhí)行主體獲得的政策信息以及與執(zhí)行相關(guān)的信息[31]。經(jīng)費、人力和信息資源越充足，福利物資供給越充分，物資采購和發(fā)放效率越高，政策執(zhí)行更順暢。

4.目標(biāo)群體

目標(biāo)群體是政策直接作用的對象，即“三圈理論”中的支持性要素S。目標(biāo)群體能否認(rèn)可和接受政策，是決定政策成功與否的關(guān)鍵。高校工會福利發(fā)放政策目標(biāo)群體是教職工，他們對政策的認(rèn)同或內(nèi)化狀態(tài)與政策是否有效執(zhí)行密切相關(guān)。

5.執(zhí)行環(huán)境

政策環(huán)境影響著公共政策從制定到效果反饋全過程。經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治架構(gòu)是行政生態(tài)的要素構(gòu)成[32]。在福利發(fā)放政策實施過程中，政策執(zhí)行有效性會受到諸多環(huán)境要素的影響。本文調(diào)研對象是同一省份內(nèi)不同類型的高校，人均發(fā)放福利金額是固定的。但調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，不同高校教職工對工會福利工作的滿意度存在差異。由此，執(zhí)行環(huán)境中經(jīng)濟(jì)因素應(yīng)該不構(gòu)成顯性影響因素，而社會文化因素的影響可能更為顯著。社會文化因素主要表現(xiàn)為對工會的信任程度——如果教職工信任工會，他們則更有可能配合工會的福利發(fā)放工作。這種基于信任文化生成的認(rèn)同也屬于政策執(zhí)行系統(tǒng)支持性要素S。

（三）案例選擇與調(diào)研思路

本文選取武漢市三所部屬高?！猈、D和L大學(xué)校工會（以下分別簡稱為W、D、L工會）作為案例分析對象。案例選擇基于以下考慮：第一，武漢市是中國高等教育重鎮(zhèn)之一，院校眾多，且能夠為調(diào)研提供便利；第二，為確保學(xué)校類型及其工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式具有較顯著的差異性與典型性，選擇綜合性大學(xué)W、?？菩源髮W(xué)D與理工類大學(xué)L的工會作為研究對象。選取這三所高校滿足了案例研究的“復(fù)制與擴(kuò)展邏輯”，有助于通過案例之間的相互印證和現(xiàn)象互補(bǔ)，以便精確識別高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的影響因素[33]。

在研究思路方面，首先，運(yùn)用半結(jié)構(gòu)化深度訪談方法搜集一手資料。這里主要分為兩個階段，第一階段對W、D、L工會分管福利發(fā)放工作的管理者進(jìn)行深度訪談，了解它們不同的福利發(fā)放政策執(zhí)行模式，并經(jīng)處理形成完整的訪談記錄；第二階段對發(fā)生關(guān)鍵事件“福利發(fā)放風(fēng)波”的W工會其他職員進(jìn)行重點補(bǔ)充調(diào)查，以進(jìn)一步核實和驗證關(guān)鍵事件發(fā)生過程、尤其是第一階段的訪談結(jié)論。其次，對所獲取訪談資料進(jìn)行規(guī)范處理。這里主要是按照訪談對象姓名、所屬單位、訪談時間及問題序號對訪談資料進(jìn)行統(tǒng)一編碼，訪談對象所有陳述都獨立編碼。其間，根據(jù)研究需要收集一些二手資料，比如相關(guān)政策文件、工會自制福利宣傳手冊、工會官方網(wǎng)站及其他搜索引擎可檢索到的資料。在此基礎(chǔ)上，基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)，運(yùn)用多案例比較分析方法，闡明三所高校工會福利發(fā)放政策的執(zhí)行模式及其生成背景，比較分析當(dāng)下高校工會福利發(fā)放政策不同執(zhí)行模式的運(yùn)行機(jī)制，著重分析、提煉三者的共性和差異性。最終，運(yùn)用所建構(gòu)的政策執(zhí)行有效性影響機(jī)制分析框架，探析政策執(zhí)行過程中的內(nèi)在作用機(jī)制，形成研究結(jié)論。

在調(diào)研過程中，筆者主要訪談了4名高校工會職員，訪談對象的特征信息如表1所示。訪談前，筆者采用專家咨詢法確定訪談提綱，從個人特征信息（包括工作年限、主要經(jīng)歷、當(dāng)前主要崗位及責(zé)任）、個體對中央八項規(guī)定的理解、不同歷史階段高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式、中央八項規(guī)定后執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變、當(dāng)前執(zhí)行模式的優(yōu)勢劣勢、教職工滿意度以及如何完善等多個維度確定訪談提綱。訪談以半結(jié)構(gòu)化方式展開，通過面對面溝通，了解高校工會福利發(fā)放政策的發(fā)展演化以及工會職員對當(dāng)前福利發(fā)放工作的看法。

三、多案例比較分析

（一）高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式的比較

1.三所學(xué)校福利發(fā)放政策執(zhí)行模式及其生成背景

W工會的福利發(fā)放政策執(zhí)行模式是由校工會統(tǒng)籌發(fā)放可供選擇的3種實物物資套餐，統(tǒng)一委托湖北省招投標(biāo)中心招標(biāo)。D工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式則是校工會和二級工會各自承擔(dān)部分福利發(fā)放職責(zé)，由本校招標(biāo)中心招標(biāo)。L工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式是成立獨立福利物資發(fā)放小組，確定實物物資具體類型，由本校招標(biāo)中心招標(biāo)。

上述執(zhí)行模式生成的政策依據(jù)主要包括：第一，法律規(guī)范賦予工會相應(yīng)職責(zé)?！吨腥A人民共和國工會法》第二條規(guī)定：“中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護(hù)職工的合法權(quán)益?！备＠l(fā)放是維護(hù)職工切身利益的重要體現(xiàn)，我國工會也有發(fā)放福利的歷史傳統(tǒng)。第二，福利發(fā)放部門成立及其職能承擔(dān)。W大學(xué)成立了“全國領(lǐng)先的”掛靠在校工會的教職工服務(wù)中心，原有福利發(fā)放工作也轉(zhuǎn)移至新成立的部門；L大學(xué)原先由人事處牽頭發(fā)放福利物資，該職能隨后轉(zhuǎn)移至校工會。第三，中央制度文件修訂促進(jìn)福利發(fā)放政策執(zhí)行模式持續(xù)調(diào)整。2014年7月，全國總工會印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層工會經(jīng)費收支管理的通知》，明確職工正常福利范疇，禁止發(fā)放現(xiàn)金。2014年12月，全國總工會印發(fā)《關(guān)于〈關(guān)于加強(qiáng)基層工會經(jīng)費收支管理的通知〉的補(bǔ)充通知》，針對一些實際問題作出更明確的規(guī)定，便于基層操作。2017年12月，全國總工會首次明確提出，職工婚喪嫁娶等可以給予一定金額的慰問金，職工退休離崗可以發(fā)放一定金額的紀(jì)念品。2018年2月，湖北省總工會發(fā)布《湖北省基層工會經(jīng)費收支管理實施細(xì)則》，將婚喪嫁娶退休等納入慰問范圍，工會會員退休離崗可給予不超過1000元的紀(jì)念品。可以說，從中央到地方各級工會福利發(fā)放政策的動態(tài)調(diào)整直接影響著基層工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式的選擇。

2.三所高校福利發(fā)放政策執(zhí)行模式的比較分析

結(jié)合訪談資料，本文從福利發(fā)放政策規(guī)定、福利物資確定流程、各級工會職能分工、福利物資發(fā)放過程和教職工滿意程度等多個維度對政策執(zhí)行模式進(jìn)行比較。選擇這些維度的理由在于，福利發(fā)放政策規(guī)定是對政策本身的考察；福利物資確定流程、各級工會職能分工、福利物資發(fā)放過程屬于執(zhí)行過程層面的比較，而政策執(zhí)行過程本質(zhì)上是一個復(fù)雜動態(tài)過程[34]，涉及執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、執(zhí)行資源與環(huán)境等諸多要素間互動；教職工滿意程度則是對目標(biāo)群體和執(zhí)行有效性的考察。本文系統(tǒng)梳理了三所高校工會福利發(fā)放政策的執(zhí)行模式（如表2所示）。

（1）政策執(zhí)行模式的共性分析。筆者通過深度訪談，結(jié)合表2不難發(fā)現(xiàn)，三種福利發(fā)放政策執(zhí)行模式上存在諸多共通之處。

其一，福利發(fā)放實施辦法符合相關(guān)政策要求。各高校工會嚴(yán)格按照全國總工會劃定的職工正常福利范疇與省級工會確定的采購限額執(zhí)行。而且，在現(xiàn)行制度框架下，教職工福利以節(jié)日習(xí)慣用品和生活必需品等實物物資為主。

其二，委托-代理環(huán)節(jié)較多，客觀上提高代理成本。三所高校均制定相應(yīng)招標(biāo)規(guī)則并成立責(zé)任監(jiān)督小組，小組成員來自學(xué)校多個職能部門，包括紀(jì)委、監(jiān)察、財務(wù)和二級工會等。對教職工而言，責(zé)任監(jiān)督小組是他們的代理人，代表集體利益進(jìn)行組織決策，最終目的是代表教職工作出合理選擇。對于工會而言，工會在招標(biāo)過程中是委托人，供貨商是代理人。由于信息不對稱，工會難以掌握供貨商的全部信息，合同簽訂之前需要花費信息搜尋成本，合同簽訂之后又要對代理人進(jìn)行監(jiān)督，確保其按合同履行義務(wù)，由此產(chǎn)生相應(yīng)監(jiān)管成本。以W大學(xué)為例，教職工人數(shù)眾多，集體采購項目規(guī)模較大，需提交所在省招投標(biāo)中心公開招標(biāo)，不僅要考察供貨商資質(zhì)，還需監(jiān)控物資質(zhì)量，極大地增加了人力資本的消耗。

其三，經(jīng)費和人力資源不足現(xiàn)象普遍存在。從經(jīng)費資源角度看，工會現(xiàn)行福利支出除去采購支出之外，運(yùn)輸也需消耗一筆不小的費用，因此，經(jīng)費資源充足與否直接影響教職工實際可獲得的福利水平。從人力資源角度看，工會從制定采購方案到發(fā)放福利物資都消耗著大量人力成本。訪談對象Q表示：“發(fā)實物的物流問題，需要租車子發(fā)到每個單位門口，原來是每個校區(qū)定點發(fā)放，這也會放到招標(biāo)條件中，而工會只有十幾個人，人力成本是有的；且人力成本主要是前期核對名單，而人員是不斷變動的，統(tǒng)計起來難度較大。這點D大學(xué)利用大數(shù)據(jù)就做得很好；再就是發(fā)放時人要親自到位，而學(xué)校校區(qū)又比較分散?！保↙Q20170711304）①

（2）政策執(zhí)行模式的差異性分析。筆者結(jié)合訪談資料，也可以發(fā)現(xiàn)三種模式存在一些差異性。

其一，福利發(fā)放政策的宣傳力度不同。W工會有相對完善的福利發(fā)放政策規(guī)定，且專門制作了福利宣傳手冊在教職工間進(jìn)行宣傳，以加深目標(biāo)群體對福利發(fā)放政策的理解。D和L工會雖然有各自的福利發(fā)放政策規(guī)定，但宣傳力度不如W工會，宣傳范圍局限于工會內(nèi)部，較少對政策目標(biāo)群體進(jìn)行宣傳。

其二，各級工會在福利發(fā)放過程中的職能分工不同。W大學(xué)由校工會統(tǒng)籌福利發(fā)放工作。D工會和各二級單位分工明確，各自承擔(dān)部分職能，兩節(jié)一發(fā)，共發(fā)放三次。L工會承擔(dān)主要福利發(fā)放工作，民生部制定具體規(guī)劃，各基層工會參照執(zhí)行，春節(jié)慰問品、生日蛋糕券和電影票均由校工會采購?；鶎庸灿行┰S的自主權(quán)，可以通過向校工會借款的方式獲得資金，在采購過程中必須編制預(yù)算，采購方案需由所在學(xué)院黨政聯(lián)席會審議通過，強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范。

其三，信息資源的獲取渠道不同。W工會在全校范圍內(nèi)調(diào)查教職工有關(guān)慰問品套餐的選購意愿，教職工可根據(jù)偏好選擇套餐，向教職工發(fā)放套餐選購意愿表是工會從需求角度獲取信息的主要方式，能更有針對性地滿足教職工需求。D工會到物資生產(chǎn)基地與供貨商談判、采購和裝車，主要從供給方獲取信息，確保物資質(zhì)量，但沒有提供給教職工可選擇的福利套餐。

其四，福利物資類型的確定流程不同。W工會全權(quán)負(fù)責(zé)福利物資采購，福利物資確定方式曾歷經(jīng)三次轉(zhuǎn)變：最初是校內(nèi)選拔20名左右教職工代表進(jìn)行物資選擇；隨后改為成立校內(nèi)協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)會由校內(nèi)核心部門成員組建，決定福利物資的發(fā)放種類；發(fā)展至今，在保留校內(nèi)協(xié)調(diào)會基礎(chǔ)上，各二級工會主席共同參與選擇福利物資套餐，物資套餐由原來的單一選擇變得更為多樣化，給予教職工更多選擇權(quán)。D工會確定福利物資類型報校招投標(biāo)中心對外招標(biāo)，二級工會負(fù)責(zé)的部分則由其自主談判。L工會成立福利物資發(fā)放小組，確立福利物資類型，并負(fù)責(zé)過程監(jiān)督。

其五，教職工對福利發(fā)放政策的接受程度和政策執(zhí)行模式的滿意程度存在差異。訪談對象Q談道：“應(yīng)該來說，教職工對福利發(fā)放還是滿意的。發(fā)放福利物資雖然像以前的老傳統(tǒng)，但是能讓教職工看到實物，他們還是很滿意的。教職工生日當(dāng)天，工會有生日慰問品，有生日祝福，還跟教職工一起過生日，教職工也是非常開心的?！保↙Q20170711305）訪談對象Y則認(rèn)為：“我覺得高校工會福利發(fā)放主要是起到凝聚教職工，增強(qiáng)他們歸屬感的作用，讓他們覺得只有W大學(xué)的教職工才可以享受這些福利，但現(xiàn)實是教職工并沒有這種意識?！保╓Y20170627109）教職工作為政策目標(biāo)群體，如果對福利發(fā)放政策持滿意、認(rèn)可態(tài)度，那么政策目標(biāo)更容易實現(xiàn)，政策執(zhí)行也更有效；反之，會導(dǎo)致政策執(zhí)行效率喪失。

（二）高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制構(gòu)成

盡管高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式較之以往更加人性化，但在實際執(zhí)行過程中仍面臨著諸多現(xiàn)實困境，綜合以上分析，這一政策執(zhí)行有效性受限于以下影響因素及其作用機(jī)制。

1.政策本身：現(xiàn)行制度約束下，發(fā)放實物物資成為主要選擇

《湖北省基層工會經(jīng)費收支管理實施細(xì)則》規(guī)定，基層工會逢年過節(jié)可以向全體會員發(fā)放節(jié)日慰問品?！肮?jié)日慰問品原則上為符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習(xí)慣的用品和職工群眾必需的生活用品等，如普通月餅、粽子、米、油、肉、蛋、水果等?；鶎庸筛鶕?jù)需要采取發(fā)放提貨券等便捷靈活的方式，但不得發(fā)放現(xiàn)金和購物卡?！备咝９韪鶕?jù)中國傳統(tǒng)節(jié)日特色盡可能提供多樣化的實物物資。同時，為支持精準(zhǔn)扶貧，工會通常從扶貧對口地區(qū)采購特色農(nóng)產(chǎn)品（如橙子、土豬肉等），但這類農(nóng)產(chǎn)品均不易儲存，教職工領(lǐng)取后如果不能及時消耗掉，物資就會變質(zhì)。訪談對象G說：“部分教職工對農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)問題表達(dá)過不滿意的態(tài)度?！保―G20170705203）

需要指出的是，從福利發(fā)放政策的歷史變遷角度看，現(xiàn)行實物物資發(fā)放難以滿足個體多樣化的需求。訪談對象G提到：“八項規(guī)定出臺后，原來的生日聚餐活動也取消了?！保―G20170705203）訪談對象Q則指出：“原先由人事處牽頭發(fā)福利費和慰問，如果職工生活困難或生大病，各單位可上報后經(jīng)財務(wù)系統(tǒng)打到工資卡上。”（LQ20170711302）中央八項規(guī)定出臺以后，原有的現(xiàn)金福利、職工療養(yǎng)和生日聚餐活動被取消。由于禁止發(fā)放現(xiàn)金，被限制的選擇權(quán)增加了福利發(fā)放難度，個人偏好的不確定性與物資選擇的單一性存在固有矛盾，即使工會提供了多種福利套餐，依然不能夠兼顧和滿足所有教職工的偏好和需求。盡管2017年底全國總工會頒布的《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》首次提出“基層工會可結(jié)合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式”，但對于“便捷靈活的發(fā)放方式”缺乏明確規(guī)定，政策模糊性給各級工會組織帶來了政策執(zhí)行模式選擇難題。

2.政策執(zhí)行主體：委托-代理關(guān)系下的利他動機(jī)缺失

工會作為福利物資采購的委托人，投標(biāo)商作為代理人，現(xiàn)有招標(biāo)模式實際上建立了一種新的委托-代理關(guān)系。但是，工會追求教職工福利最大化，代理人追求企業(yè)利潤最大化，兩者目標(biāo)相互沖突?，F(xiàn)有激勵方式主要是幾個投標(biāo)商相互競爭獲得擇優(yōu)成交機(jī)會。但因福利經(jīng)費有限，投標(biāo)商也只能在給定額度內(nèi)提供最優(yōu)方案，缺乏有效激勵機(jī)制促使他們提供質(zhì)優(yōu)產(chǎn)品。另外，由于信息不對稱存在，工會無法掌握投標(biāo)商的全部經(jīng)營信息，只能憑借極為有限的信息作出選擇，導(dǎo)致工會采購的物資可能難以使職工感到滿意。在訪談過程中，訪談對象L談及前述發(fā)放物資質(zhì)量風(fēng)波時表示：“因為橄欖油當(dāng)時確實是一個問題，有很多老師不清楚橄欖油結(jié)凝，包括我自己拿到時也覺得不可思議?！保╓L20170915405）伴隨著委托-代理關(guān)系的產(chǎn)生，工會不再是唯一的政策執(zhí)行主體，投標(biāo)商被納入政策執(zhí)行系統(tǒng)成為新的政策執(zhí)行主體，其以經(jīng)濟(jì)效益為主的價值訴求與工會福利發(fā)放政策的公益性特征存在內(nèi)在沖突，利他動機(jī)的缺失導(dǎo)致他們無法為提升福利發(fā)放政策執(zhí)行效果而作出更多努力。

3.政策執(zhí)行資源：政策執(zhí)行模式加劇人力資源緊張

當(dāng)前福利物資以大宗型農(nóng)副產(chǎn)品為主，較之以往現(xiàn)金發(fā)放模式，在采購、運(yùn)輸和發(fā)放環(huán)節(jié)都增加了人力資源消耗。尤其是生鮮物資，其發(fā)放速度延遲還會影響食用口感，那么為了提升發(fā)放速度而聘請更多人工發(fā)放物資又會增加執(zhí)行成本。這些都增加了人力消耗，導(dǎo)致原本不夠充足的人力資源更加緊張，進(jìn)而影響執(zhí)行有效性。訪談對象G表示：“最理想的方式是由校工會統(tǒng)一組織，但受限于人力，物資分配到員工手上也是非常消耗體力的?！保―G20170705205）訪談對象Y則指出：“福利發(fā)放工作耗時長，需要大量人力物力，我的大部分工作時間都花在福利發(fā)放上，擠占了完成其他工作任務(wù)的時間?！保╓Y20170627105）

4.政策目標(biāo)群體：集體選擇困境與問題

工會福利發(fā)放作為一種集體選擇行為，經(jīng)由選擇代表的方式來確定福利物資類型，可能引發(fā)“搭便車”行為。少數(shù)代表花費時間和精力參與集體協(xié)商會議，絕大多數(shù)教職工選擇“搭便車”，他們無需付出任何參與成本，就可以獲得最能滿足大多數(shù)人需求的福利物資[35]。但教職工的個體偏好存在差異，僅僅依賴這種代表方式進(jìn)行選擇難以有效滿足所有人的偏好。因此，少數(shù)人付出了較高成本，卻又無法達(dá)到整體的最佳滿意水平。這一問題也許可以通過選擇性激勵手段加以解決，但現(xiàn)有集體規(guī)模大、成員多，實現(xiàn)“賞罰分明”需要花費高額成本，比如信息成本、度量成本和獎懲制度實施成本，組織成本會隨著集團(tuán)規(guī)模擴(kuò)大而劇增，甚至超過預(yù)期收益。訪談對象Y表示：“我們之前考慮過通過‘問卷星來調(diào)研教職工喜愛何種類型的物資，但受制于技術(shù)，我們無從得知哪些問卷是W大學(xué)教職工填寫的，但以后還是可以多多利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)?！保╓Y20170627109）

5.政策執(zhí)行環(huán)境：信任文化缺失和不信任預(yù)設(shè)

社會信任文化缺失和不信任預(yù)設(shè)導(dǎo)致教職工不信任工會能夠真正為他們謀取福利。高校工會原是代表教職工利益的組織，為了緩和這種不信任，工會將部分責(zé)任讓渡給第三方代理機(jī)構(gòu)以實現(xiàn)免責(zé)，通過招投標(biāo)實現(xiàn)了程序規(guī)范，卻增加了代理環(huán)節(jié)。代理環(huán)節(jié)越長，信息失真的可能性越大。與此同時，信任文化缺失也促使工會福利發(fā)放政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變，物資采購必須編制預(yù)算、過文過會，增加了信息成本和選擇成本。隨著代理環(huán)節(jié)的延展，不只是交易成本增加，腐敗行為更易滋生，反而更有可能損害集體利益。

綜上所述，由于在價值、能力、支持要素諸方面存在種種缺失，當(dāng)前我國高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行不足以形成“耐克區(qū)”（C+S+V）的戰(zhàn)略勢態(tài)所需具備的要素條件，導(dǎo)致福利發(fā)放風(fēng)波等類似事件出現(xiàn)，陷入政策執(zhí)行困境。

四、結(jié)論與討論

政策執(zhí)行模式選擇決定著高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行的有效性問題。本文通過文獻(xiàn)回顧建構(gòu)有關(guān)政策執(zhí)行有效性的影響因素，經(jīng)由采用多案例比較分析法驗證了政策本身、執(zhí)行主體等諸項因素對高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制。綜上所述，有關(guān)當(dāng)前我國高校福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的影響機(jī)制可以得出以下研究結(jié)論。

第一，政策規(guī)定模糊性是導(dǎo)致執(zhí)行低效甚至無效的一個根源。由于缺乏固定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，模糊政策為監(jiān)督政策的實施制造了很多困擾[36]。訪談資料顯示，當(dāng)下我國高校工會福利發(fā)放政策經(jīng)歷了從模糊到逐漸明晰的變遷過程，但依然存在模糊之處。早年福利發(fā)放政策執(zhí)行模式較為寬松，現(xiàn)金福利和職工療養(yǎng)都是可行方式；近年來，福利支出的具體內(nèi)容被明確為“符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習(xí)慣的用品和職工群眾必需的生活用品等”，基層工會可結(jié)合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式，但究竟什么是“便捷靈活的發(fā)放方式”，對此缺乏明確的可操作性規(guī)定。為此，在日趨嚴(yán)格的問責(zé)環(huán)境中，工會職員往往不得不采取“一刀切”式的執(zhí)行方式。分析顯示，正是這種模糊性規(guī)定導(dǎo)致政策執(zhí)行有效性受損，政策本身的明晰性與政策執(zhí)行有效性呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。因此，福利發(fā)放政策仍需進(jìn)一步明晰化，以便為執(zhí)行主體和目標(biāo)群體提供統(tǒng)一的操作與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，確保福利發(fā)放政策有效執(zhí)行。

第二，政策執(zhí)行主體利他動機(jī)影響著政策執(zhí)行有效性。組織要形成一個整體，通常要包含三項基本要素：協(xié)作的意愿、共同目的和信息溝通。其中，協(xié)作意愿指個體要為組織目的貢獻(xiàn)力量的愿望，意味著自我克制，對自己個人行動控制權(quán)的放棄[37]。在現(xiàn)有招投標(biāo)采購模式下，供貨商成為新的政策執(zhí)行主體，由于缺乏利他動機(jī)，在信息不對稱條件下甚至可能生成投機(jī)行為，導(dǎo)致福利發(fā)放風(fēng)波事件發(fā)生。分析顯示，高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體利他動機(jī)的缺失，不利于以服務(wù)教職工為導(dǎo)向的協(xié)作意愿形成，制約著組織良性發(fā)展和政策有效執(zhí)行。更為重要的是，福利發(fā)放工作所要求的利他精神與招投標(biāo)這一經(jīng)濟(jì)行為的逐利動機(jī)本質(zhì)上相互矛盾，在不改變現(xiàn)有委托-代理關(guān)系的情況下，應(yīng)考慮建立抑制供貨商投機(jī)行為的約束機(jī)制。

第三，經(jīng)費、人力和信息等資源是政策執(zhí)行有效性的保障性因素。公共政策執(zhí)行是社會公共資源的流通過程，本身也需要消耗一部分公共資源以完成公共政策執(zhí)行任務(wù)[38]。分析顯示，當(dāng)前高校工會經(jīng)費資源有限、人力資源緊缺、信息傳播和獲取渠道單一，削弱了政策執(zhí)行的有效性。這顯示出適量資源是保證政策成功必不可少的條件。經(jīng)費、人力和信息資源越充足，福利物資供給越充分，物資采購和發(fā)放效率就越高，政策執(zhí)行就越順暢。為此，在當(dāng)前有限資源約束的形勢下，需要逐步提高資源利用效率。

第四，政策目標(biāo)群體始終存在著集體選擇困境。奧爾森認(rèn)為，除非一個群體中人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強(qiáng)制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動[39]。分析顯示，當(dāng)下高校工會福利采購方案選擇主要取決于少數(shù)代表進(jìn)行決策，難以滿足群體中的個性化需求，也往往難以獲得政策執(zhí)行對象群體的認(rèn)同或支持。這表明，教職工群體對政策的認(rèn)同或內(nèi)化狀態(tài)與福利政策執(zhí)行有效與否密切相關(guān)。由此，如何促進(jìn)目標(biāo)群體主動參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，兼顧成本-收益分析原則，是高校工會創(chuàng)新福利發(fā)放政策執(zhí)行模式亟待解決的問題。

第五，就政策執(zhí)行環(huán)境而言，當(dāng)下社會環(huán)境對政策執(zhí)行有效性的影響主要表現(xiàn)為信任文化缺失和不信任預(yù)設(shè)普遍存在。斯科特指出，組織合法性是指社會的認(rèn)可、接受與信任；組織的資源依賴?yán)碚撆c社會交換理論把合法性視為組織從其制度環(huán)境中所抽取的一種資源。當(dāng)認(rèn)知性、規(guī)范性與規(guī)制性的制度支持沒有很好結(jié)合時，就會出現(xiàn)混亂與沖突，并極有可能導(dǎo)致制度的變遷[40]。當(dāng)前，由于信任文化缺失，目標(biāo)群體對高校工會及其福利發(fā)放政策缺乏信任，工會不得不在政策執(zhí)行過程中增加委托-代理環(huán)節(jié)和繁文縟節(jié)，卻造成了政策執(zhí)行的進(jìn)一步效率損失。由此可以推論，教職工對工會的信任程度越高，越有助于政策執(zhí)行有效性提升。

總而言之，當(dāng)前我國高校福利發(fā)放政策執(zhí)行過程中，僅能發(fā)放實物福利的政策規(guī)定增加了執(zhí)行主體的委托-代理環(huán)節(jié)，加之信任文化缺失，現(xiàn)有制度設(shè)計看似預(yù)防了腐敗行為，實則增加了道德風(fēng)險和逆向選擇機(jī)會。依據(jù)所建構(gòu)的用以分析高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行有效性的理論框架，價值、能力、支持要素共同構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的政策執(zhí)行系統(tǒng)，只有當(dāng)三要素相關(guān)條件充分滿足時，才有可能獲得較好的政策執(zhí)行效用。相應(yīng)地，當(dāng)下我國高校工會福利發(fā)放政策執(zhí)行可以從以下措施加以完善：在政策本身層面，增強(qiáng)政策明晰性與靈活性，且給予政策目標(biāo)群體更多選擇空間；在執(zhí)行主體層面，有必要培育執(zhí)行主體的利他動機(jī)，提高福利發(fā)放工作質(zhì)量和水平；在執(zhí)行資源層面，需要充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)降低信息搜集和監(jiān)督成本，切實保障工會經(jīng)費、人力和信息資源的充足度，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高福利經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，減少繁文縟節(jié)，避免人力資源過度消耗；在目標(biāo)群體與執(zhí)行環(huán)境的互動關(guān)系層面，營造社會信任文化氛圍，增進(jìn)教職工對高校工會的理解與支持，推動福利發(fā)放政策的有效執(zhí)行。

需要指出的是，本文存在兩個方面的不足。其一，案例研究固有外在效度問題使得本文研究結(jié)論需要進(jìn)一步加以檢驗和修正；其二，我國工會福利發(fā)放政策處于調(diào)整過程之中，現(xiàn)有發(fā)放方式相關(guān)政策規(guī)定具有不確定性，下一步應(yīng)該根據(jù)福利發(fā)放政策的演變進(jìn)展對相關(guān)研究及其結(jié)論進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

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基金項目：國家社科基金重點項目（15AH007）和武漢大學(xué)自主科研項目（人文社會科學(xué)）。

作者單位：陳世香，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北武漢430072；Email：csxcsx1973@126.com。萬維納，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北武漢430072；Email：weinawan@whu.edu.cn。

①根據(jù)有關(guān)行政文化等類似的概念界定邏輯，本文認(rèn)為，工會文化就是在特定社會里，工會會員在社會化過程中所形成的關(guān)于工會系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及其與會員間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價值取向等心理活動的總和，是工會系統(tǒng)及其運(yùn)行方式在工會會員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀。

①訪談記錄編碼說明：以LQ20170711304為例，LQ代表訪談對象和訪談高校，20170711代表調(diào)研組于2017年07月11日進(jìn)行訪談，304代表訪談提綱中的問題編號。后文依此類推。