谷云　祝晨　劉璐易　孫一希

[提要] 河長制是國家治理水生態(tài)環(huán)境的重大創(chuàng)新舉措之一，具有現(xiàn)實價值的政策跟蹤審計，在發(fā)揮河長制的優(yōu)勢及彌補河長制的缺陷上具有十分重要的作用。本文基于受托責任理論和“免疫系統(tǒng)”理論，從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構建一個針對河長制的政策跟蹤審計模式，從而為監(jiān)督和評價河長制政策落實和發(fā)展提供幫助。

關鍵詞：河長制;政策跟蹤審計;模式

基金項目：南京審計大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目：“河長制政策跟蹤審計的模式研究”（項目編號：2018AX01015C）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年8月22日

一、引言

水資源一直是我國最重要且最匱乏的自然資源之一。在改革開放后，眾多地方政府過分追求經(jīng)濟績效，對自然資源環(huán)境嚴重忽視。太湖水質長期為劣Ⅴ類，于2007年爆發(fā)的“太湖藍藻污染”事件，引起全社會對水環(huán)境問題的關注，河長制應運而生。

河長制是國家治理水生態(tài)環(huán)境的重大創(chuàng)新舉措之一，由各級黨政領導擔任“河長”，負責轄區(qū)內(nèi)河湖的管理和保護工作。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》。截至2018年6月底，河長制在全國31個省區(qū)市已全面建立。

2014年《國務院關于加強審計工作的意見》出臺，審計系統(tǒng)全面啟動“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險”政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，目前河長制政策跟蹤審計還處于萌芽階段。

二、文獻回顧

（一）河長制的制度分析與審計需求。學者們對河長制的優(yōu)勢有一致的看法：把地方權力結構和水環(huán)境治理現(xiàn)實相結合，責任明確、落實到人。王書明等（2011）認為河長制把“河流水質達標任務”的責任與實施主體，直接明確到了地方領導身上，將“環(huán)境保護目標責任制”發(fā)展為了“環(huán)境保護目標責任承包制”。任敏（2015）認為“河長制”其實是領導干部“包干制”，其優(yōu)越性在于將官員個人的政治訴求與水環(huán)境治理結合，形成了有效的激勵機制。但學者們也提出了河長制有其弊端，核心問題在于監(jiān)督與考核。王書明等（2011）認為河長制缺乏透明的監(jiān)督機制，在信息不對稱的情況下，作為代理人的政府可能會損害作為委托人的公眾利益。任敏（2015）指出領導干部的責任意識主要來自外部，與經(jīng)濟發(fā)展相沖突，河長制缺乏持久的動力而無法解決根本問題。

（二）河長制與政策跟蹤審計。政策跟蹤審計是具有中國特色的審計新方式，其一般是指以國家政策執(zhí)行情況為內(nèi)容的大型專題系統(tǒng)過程審計。目前，已有學者將政策跟蹤審計應用于環(huán)境治理政策領域，對構建河長制政策跟蹤審計模式有一定的啟發(fā)。彭蘭香等（2016）基于可持續(xù)發(fā)展理論構建了評價指標體系，對浙江省“五水共治”進行了政策跟蹤審計并提出了優(yōu)化建議。陳益新（2018）針對“蘇州市生態(tài)補償政策”，通過審計方法、主要問題、取得成效、體會啟示，介紹政策跟蹤審計的經(jīng)驗。綜上，我們發(fā)現(xiàn)河長制政策的實施，缺乏有效的監(jiān)督、考核機制，審計作為一種外部監(jiān)督，在發(fā)揮河長制的優(yōu)勢及彌補河長制的缺陷上具有十分重要的作用。因而本文從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構建一個針對河長制的、具體的、科學的、具有實踐意義的政策跟蹤審計模式。

三、河長制政策跟蹤審計模式理論基礎

（一）受托責任理論。楊時展（1997）教授提出：“審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展。”由于作為受托人的政府和作為委托人的公眾的目標部分不一致以及信息不對稱，會導致受托人的道德風險和逆向選擇。

公眾希望政府能夠及時采取措施，發(fā)現(xiàn)、解決甚至是防范經(jīng)濟發(fā)展中所產(chǎn)生的環(huán)境問題。河長制政策能夠進行全過程的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題并加以改善，可以更好地履行受托責任。

（二）“免疫系統(tǒng)”理論。劉家義審計長指出，審計發(fā)揮的是預防、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統(tǒng)”功能。

傳統(tǒng)審計項目更加關注事中和事后，是一種靜態(tài)、被動的防范。而政策跟蹤審計更注重事前、事中、事后相結合，能夠對政策的制定、實施、終結進行全過程的實時監(jiān)督和及時反饋，突出體現(xiàn)了“免疫系統(tǒng)”理論中的預防功能，是一種動態(tài)的、主動的防范。因而我們針對河長制政策的審計內(nèi)容，從政策制定、實施、終結，完整而又系統(tǒng)地設計了一套指標體系。

四、河長制政策跟蹤審計模式

（一）審計目標。通過審計，圍繞河長制六大主要任務：加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管，監(jiān)督和評價河長制政策制定、實施、終結的情況，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題并加以改善，從而推動河長制政策落實，加強生態(tài)文明建設。

（二）審計主體

1、多部門聯(lián)動。我國水環(huán)境主要由以環(huán)境保護和水污染治理為主的環(huán)保部門和以水資源管理和保護為主的水利部門管理，還涉及農(nóng)林漁業(yè)等多個部門。所以河長制政策的制定、實施、評價需要多部門相互配合，明確責任落實的主體，防止推諉和逃避責任的發(fā)生。

2、提高審計人員綜合素質。由于河長制審計的內(nèi)容涉及水質、水量等大量的專業(yè)知識，對其評價需要專業(yè)的技術方法和評價標準，所以應當提升審計人員的知識儲備。同時政策跟蹤審計著眼于整個政策，審計人員應通過各級文件深入了解河長制政策的背景、目的、內(nèi)容等，有利于宏觀把握和快速熟悉政策。

3、引入社會力量。整合內(nèi)部資源，加大對審計人員的激勵作用，調(diào)動其積極性。引進開展過河湖治理研究的專家、學者，讓他們在河長制政策跟蹤審計的過程中，利用專業(yè)知識，提出審計人員未能想到的方法和內(nèi)容。

（三）審計內(nèi)容

1、政策制定階段

（1）合法合規(guī)性：①主體，是否存在越權或缺乏授權程序;②程序，是否經(jīng)集體決策，是否按照規(guī)定履行審批手續(xù);③論證，可行性報告的內(nèi)容是否符合標準，論證是否真實和充分。

（2）科學性：是否征求了人大代表、專家學者、社會公眾等的意見，是否體現(xiàn)了廣泛性與專業(yè)性。

（3）民主性：是否接受社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督，是否發(fā)揮公眾的知情權和參與權。

2、政策實施階段

（1）合法合規(guī)性：①主體是否存在越權或缺乏授權行為;②客體是否提供真實的證據(jù);③程序是否依照相關法律、政策的規(guī)定。

（2）民主性：是否依靠公眾、媒體、社會團體的力量，接受監(jiān)督。

（3）經(jīng)濟性：①資金籌集是否合規(guī)、及時;②資金撥付是否合規(guī)、及時;③資金使用是否真實、及時、合理、?？顚Ｓ茫Y金管理是否有挪用轉移等。

（4）效果性和效率性：①水資源質量，看水體感官、水質成分檢測;②水資源數(shù)量，看水量和水資源使用情況;③飲用水保護，看微生物、毒理指標、化學指標;④污染物治理，看水上、岸上污染源的管控和排污口的設置;⑤水域岸線管理保護，看是否有侵占河道、圍墾湖泊等行為;⑥生態(tài)修復，看是否劃定河湖管理范圍，生物多樣性的情況。

3、政策終結階段

（1）合法合規(guī)性：①主體，是否存在越權或缺乏授權行為;②程序，是否經(jīng)集體決策，是否按照相應的法律法規(guī)終結。

（2）科學性：①政策是否落實，看制度、機構、場所、人員是否落實到位;②管理體系，評價政策如何落實，看信息公開、定期上報成果、監(jiān)督機制、環(huán)保教育;③社會影響，評價政策落實得好不好，看群眾滿意度，監(jiān)督、反饋的途徑與效果。（表1）

（四）審計方法

1、走訪座談法。組織相關部門人員進行座談會，深入學習國家全面推進河長制的相關文件，制定有針對性的審計計劃。走訪基層干部和群眾，運用訪談法，了解河長制政策的落實情況，針對是否實施到位，廣泛聽取群眾的意見和建議。

2、調(diào)查問卷法。了解沿河沿湖的居民們對河長制政策的了解情況、支持程度、產(chǎn)生的問題、建議和意見，同時給相關企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等發(fā)放問卷，了解他們對河長制政策的了解和落實情況，可能產(chǎn)生的沖突和解決辦法。

3、實地考察法。抽查幾個重點河湖區(qū)域，到現(xiàn)場查看河長制落實的情況，是否有非法侵占河道、圍墾湖泊的行為，是否有非法排污、捕撈、養(yǎng)殖等行為，是否設立河長制公告牌，用照片、錄像等形式來取證政策實施的效果和問題。

4、計算機審計。充分利用現(xiàn)有的環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等部門信息系統(tǒng)，整合多部門、跨專業(yè)的信息和數(shù)據(jù)，搭建審計數(shù)據(jù)分析平臺，運用專業(yè)的分析軟件，通過分析對比數(shù)據(jù)，來評價河長制審計的實施進展和效果。

五、河長制政策跟蹤審計模式價值分析

審計署開展了大量與水污染防治相關的專題審計，如2009年“三河三湖”水污染防治績效審計，2011年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金審計，2016年關于883個水污染防治項目審計等，可以看出國家和審計機關對水環(huán)境的愈發(fā)重視。

2018年審計署對長江經(jīng)濟帶11省的生態(tài)環(huán)境保護情況進行了審計。從審計署公告的內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)目前關于水污染的政策跟蹤審計，主要針對政策實施過程中的經(jīng)濟性、效果性和效率性，比如關注長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護相關資金的使用，關注國家重要湖泊污染治理情況等。而本文所建立的評價體系，完整地覆蓋了審計署的審計內(nèi)容。將審計內(nèi)容向前延伸到政策制定階段，發(fā)揮審計的“免疫”功能，及時發(fā)現(xiàn)、解決乃至預防問題的發(fā)生。向后擴展到政策終結階段，評價政策是否落實、如何落實、落實得好不好。在整個政策過程中，都要重視合法合規(guī)性，使河長制政策跟蹤審計不僅在實質上獲取效果，而且在形式上正確地實施。因而，本文所建立的河長制跟蹤審計模式，是一套動態(tài)的、全面的審計模式，可以更好地推動政策的實施和發(fā)展。

六、結論

本文基于受托責任理論、“免疫系統(tǒng)”理論，從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構建河長制政策跟蹤審計模式，對評價、監(jiān)督河長制政策的落實和發(fā)展有一定的作用，也可以為審計署開展相關審計工作提供思路，但河長制政策本身應當在發(fā)展中不斷完善。

河長制提升了水環(huán)境治理的行政級別，使地方領導重視生態(tài)環(huán)境的狀況，實踐中也取得了良好的效果。但是它本質上仍屬于人治，而不是法治。因而，應當重視河長制的立法工作，將河湖治理納入法制軌道，切實加大相關法律的執(zhí)行力度。

政府領導干部應當重視河長制工作的發(fā)展和創(chuàng)新，為河長制審計相關工作提供幫助，重視河長制審計結果的應用，從外部激勵到真正自覺地承擔起環(huán)保的責任，從管理型政府轉化為服務型政府。同時要依靠公眾、媒體、社會團體的力量，擴大群眾對環(huán)境的知情權、監(jiān)督權，化解環(huán)境矛盾。全社會共同參與，才是生態(tài)保護長效化的根本途徑。

主要參考文獻：

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[5]陳益新.蘇州市生態(tài)補償政策執(zhí)行跟蹤審計的實踐與啟示[J].中國江蘇鹽城，2012.7.