陳 真 亮

(浙江農(nóng)林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

農(nóng)村文化禮堂一般是建制村級公益性文化事業(yè)機構，集學教、禮儀、娛樂于一體的長效型農(nóng)村文化綜合體，主要由禮堂、講堂、文體活動場所和展示展覽設施等組成①。其建設與發(fā)展是構建鄉(xiāng)村基層公共文化服務與治理體系中的重要內容，是繁榮農(nóng)村文化和助推鄉(xiāng)村振興的重要載體。禮堂文化是基層社會文化生活和公共文化服務的重要組成部分，是多樣性文化、新農(nóng)村文化建設的重要體現(xiàn)，對此，2019年中央一號文件要求支持建設文化禮堂、文化廣場等設施?？v觀當前各地文化禮堂建設與發(fā)展，普遍存在“法治文化”建設不足等短板問題。當前我國農(nóng)村文化禮堂建設向禮堂文化發(fā)展轉型過程中，亟待加強鄉(xiāng)村基層法治建設與文化建設的耦合與良性互動，進而言之，需要將農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展置于更為根本性的“文化法治”視域中加以系統(tǒng)闡釋。

從2014年開始，文化部開展了基層綜合性文化服務中心建設試點工作；2015年國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》。之后浙江、安徽、廣西和甘肅等地開展了基層綜合性文化服務中心建設，其中，浙江省大力推進農(nóng)村文化禮堂建設，形成了文化治理功能的浙江樣本和獨特經(jīng)驗。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村文化禮堂與社區(qū)文化營造仍然有較大的發(fā)展空間。本文以杭州市文化禮堂建設為例，觀察、分析和評估其政策與規(guī)范體系，剖析其中存在的法治短板，系統(tǒng)考察基層文化治理構建與轉型過程中的“文化法治”問題。

一、近五年杭州市農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展概況

(一)近五年浙江省農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展概況

自2013年5月中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關于推進農(nóng)村文化禮堂建設的意見》發(fā)布以來，浙江省大力開展農(nóng)村文化禮堂建設，打造基層公共文化服務體系。具體來看：2013年浙江省委、省政府開始全面部署文化禮堂建設，2014年提出“提質擴面”，2015年提出培育禮堂文化，2016年提出“建管用育”一體化建設②，2017年要求構建“長效機制”。2017年中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關于推進農(nóng)村文化禮堂長效機制建設的意見》進一步提出：計劃到2020年，全省要建成10 000個以上高水平農(nóng)村文化禮堂，占全省行政村總數(shù)35%左右，覆蓋全省80%以上農(nóng)村人口。2017年，《浙江省人民政府辦公廳關于印發(fā)2017年政府工作報告重點工作責任分解的通知》還專門對“新增農(nóng)村文化禮堂1000個”進行了任務分解。

截至2018年12月，浙江省已累計建成農(nóng)村文化禮堂11 059家，評選出293家五星級農(nóng)村文化禮堂，500人以上行政村覆蓋率為52.4%，共開展“我們的村晚”“我們的節(jié)日”等活動近3萬場次，組織科普等各類服務10萬場次③。目前全省行政村的農(nóng)村文化禮堂已經(jīng)建設成為集學教型、禮儀型和娛樂型于一體的文化地標。浙江省已經(jīng)連續(xù)五年將文化禮堂建設工作納入全省十大民生項目，按照“五有三型”標準④進行建設，以每年規(guī)劃新增1000個的速度推進。

(二)近五年杭州市農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展概況

杭州是浙江省農(nóng)村文化禮堂建設的發(fā)祥地，2013年9月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳發(fā)布《市委辦公廳 市政府辦公廳關于推進全市農(nóng)村文化禮堂建設的意見》，明確了總體要求、主要任務和工作措施等。到2017年，杭州市已連續(xù)五年將農(nóng)村文化禮堂建設列入市委、市政府十大民生項目。杭州市財政在2013年至2015年每年列支2000萬元，用于獎補農(nóng)村文化禮堂建設。截至2017年10月，杭州市共建成618個文化禮堂，具體為：建德市85個，西湖區(qū)18個，江干區(qū)2個，濱江區(qū)1個，大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)10個，蕭山區(qū)85個，余杭區(qū)84個，富陽區(qū)88個，臨安區(qū)75個，桐廬縣85個，淳安縣85個。截至2019年4月，杭州市“五星級文化禮堂”共29個⑤。這些文化禮堂在文化基礎設施、管理組織和機制、文體隊伍、服務保障、文化特色和群眾滿意度等方面都比較規(guī)范與健全，成為集思想道德、文體娛樂、知識普及和民主議事等于一體的農(nóng)村示范性文化綜合體。另外，根據(jù)《杭州市農(nóng)村文化禮堂建設計劃(2017年～2018年)》，預計到2017年12月，各區(qū)縣市將新建、改建、擴建農(nóng)村文化禮堂293個，擬于2018年建成的籌備建設計劃共66個⑥。根據(jù)杭州市“十三五”規(guī)劃的要求，到2020年底，杭州市將新建上千個農(nóng)村文化禮堂，覆蓋杭州市80%以上的農(nóng)村人口。

杭州市委宣傳部、市農(nóng)村文化禮堂建設工作領導小組辦公室開展了杭州市農(nóng)村文化禮堂“雙十佳”(十佳特色文化展陳和十佳特色文化團隊)的認定活動。此外，杭州市率先推行星級認定制度⑦、理事會負責制、最美人物評選活動、雙十佳認定和文化走親等一系列促進長效運行的好經(jīng)驗、好做法，并在全省推廣。這些都進一步推動了文化禮堂樣板和示范的建設，引導了各地依據(jù)自然稟賦、文化傳統(tǒng)和群眾需求打造“一村一色”和“一堂一品”，有效促進了農(nóng)村的文化繁榮發(fā)展。

二、杭州市農(nóng)村文化禮堂政策與規(guī)范體系的實證分析

(一)杭州市農(nóng)村文化禮堂的上位法規(guī)范體系

1.浙江省委省政府直接相關的政策與規(guī)范

省級的相關立法目前主要有：《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳關于推進農(nóng)村文化禮堂建設的意見》(浙委辦發(fā)〔2013〕37號)、《浙江省人民政府辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的實施意見》(浙政辦發(fā)〔2016〕55號)、《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳關于推進農(nóng)村文化禮堂長效機制建設的意見》(浙委辦發(fā)〔2017〕22號)等。此外，《浙江省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》要求突出農(nóng)村文化禮堂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、縣級新時代文明傳習所(實踐所)三級聯(lián)動的文化載體建設，全面繁榮鄉(xiāng)村文化。

2.浙江省級政府部門直接相關的政策與規(guī)范

省級政府部門的相關規(guī)范文件主要有：《浙江省農(nóng)村文化禮堂建設先進縣(市、區(qū))評定獎補辦法》(浙宣〔2013〕28號)、《浙江省農(nóng)村文化禮堂建設工作領導小組關于以“七個一”深化農(nóng)村文化禮堂內容建設的通知》(浙文禮辦〔2014〕7號)、《浙江省農(nóng)村文化禮堂星級管理辦法(試行)》(浙宣〔2017〕46號)、《2014年浙江省農(nóng)村文化禮堂建設實施意見》(浙宣〔2014〕27號)、《農(nóng)村文化禮堂建設標準》(浙建標1-2017)等。2014年，浙江省文化廳出臺《浙江省文化廳關于切實加強農(nóng)村文化禮堂建設業(yè)務工作指導的通知》，要求充分發(fā)揮文化禮堂在農(nóng)村文化建設中的積極作用，該通知為浙江省農(nóng)村文化禮堂建設提供了堅實的制度保障。2017年8月，中共浙江省委宣傳部還發(fā)布了《文化禮堂操作手冊(第六版)》。2019年，浙江省教育廳、中共浙江省委宣傳部印發(fā)《推進社區(qū)教育進農(nóng)村文化禮堂三年行動計劃(2019～2021年)》，其重點關注新型職業(yè)農(nóng)民、青少年和老年人三類人群開展學習活動。

3.浙江省級層面間接相關的政策與規(guī)范

表1為浙江省級層面間接相關的文化禮堂政策與規(guī)范，其中，《浙江省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確立了文化服務示范區(qū)創(chuàng)建的約束性指標，要求農(nóng)村文化禮堂和社區(qū)文化家園建成率分別達到35%和10%，因此，浙江省深化農(nóng)村文化禮堂“建管用育”機制改革，完善人才隊伍、內容供給和運行保障等機制，加強法治文化和制度保障，使其建成農(nóng)民群眾的“精神家園”和當代鄉(xiāng)村的“精神文化地標”。

表1 浙江省級層面間接相關的文化禮堂政策與規(guī)范

2011年，黨的十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，為適應社會主義新農(nóng)村文化建設的新要求，浙江省從資金、隊伍和考核等方面入手，采取一系列舉措，為農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展提供了基本的制度保障。比如，2016年發(fā)布的《中共浙江省委關于繁榮發(fā)展社會主義文藝的實施意見》專門強調，要發(fā)揮文化禮堂在基層文化建設中的主陣地作用，建好文化禮堂，培育禮堂文化?！墩憬∝斦d 中共浙江省委宣傳部關于印發(fā)浙江省基層宣傳文化專項資金管理辦法的通知》(浙財教〔2015〕51號)進一步明確了專項資金支出范圍，基層宣傳文化陣地建設包括農(nóng)村文化禮堂建設的內容，確立了農(nóng)村文化禮堂建設的專項資金保障制度。

(二)杭州市農(nóng)村文化禮堂政策和規(guī)范體系

表2為杭州市層面的農(nóng)村文化禮堂相關政策與規(guī)范，其中，《杭州市公共文化服務體系發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，以農(nóng)村文化禮堂建設整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及和體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心。該規(guī)劃要求：村里建設的農(nóng)村文化禮堂，面積不少于200平方米，其中講堂不少于50平方米，具備演出、展覽、科普、廣播、閱讀、影視、信息共享和體育健身等功能；尚未建設文化禮堂的村，結合基層服務綜合設施建設，整合閑置中小學校等資源，建設建筑面積不少于100平方米、室外活動場地不少于300平方米并且因地制宜配置器材的文化活動中心。

(三)上述政策與規(guī)范體系的分析與評價

綜上，近五年來浙江省層面的農(nóng)村文化禮堂政策和規(guī)范文件的出臺比較密集，初步實現(xiàn)了文化禮堂的規(guī)范化治理，也為杭州市農(nóng)村文化禮堂建設提供了一定的上位法依據(jù)。在浙江省里出臺政策后，杭州市先后出臺了《杭州市委辦公廳 杭州市政府辦公廳關于推進全市農(nóng)村文化禮堂建設的意見》《關于做好農(nóng)村公益金資助農(nóng)村文化“百堂工程”建設工作的實施意見》等規(guī)定，這些文化禮堂政策和規(guī)范的出臺，不斷激發(fā)基層農(nóng)村文化建構和文化生活營造的主體性意識，有助于改變“權力導向型”文化體制下的“文化依賴”。經(jīng)過五年建設與發(fā)展，杭州市初步實現(xiàn)了從“文化禮堂到禮堂文化”“硬件到軟件”“管理到治理”的建設與發(fā)展轉型。

表2 杭州市層面的農(nóng)村文化禮堂相關政策與規(guī)范

從文化法治的角度觀之，其核心要義即在于賦予相關主體在法律意義上的文化權利，改變被動保護文化和發(fā)展文化的狀態(tài)。因此，文化禮堂建設和發(fā)展的政策規(guī)范應旨在激發(fā)文化主體和文化本身的發(fā)展活力并推動文化的積極發(fā)展，保持文化的個性和多樣性的統(tǒng)一，這就內在地需要文化部門、法治部門等更多參與到農(nóng)村文化禮堂的建設與發(fā)展過程中來。再者，還需要進一步促進文化禮堂政策的法治化，提升文化禮堂有關立法的效力層級，適時進行文化禮堂立法的整合化和體系化。這就要求運用法治化的理念、方法和制度來鞏固農(nóng)村文化禮堂建設的成果，應對其建設與發(fā)展中的問題，以進一步促進基層文化建設與發(fā)展的制度化、規(guī)范化與法治化。

《中華人民共和國公共文化服務保障法》自2017年3月1日起正式施行，杭州市以此為契機，加快了公共文化服務的標準化、均等化、社會化和效能化建設。2017年出臺的《杭州市公共文化服務體系發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步要求推進法人治理結構,探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)文化站、文化禮堂等理事會制度，這是農(nóng)村文化禮堂建設的一個新機遇和挑戰(zhàn)。如果按照“法人治理”原則，就需首先梳理政府和公益性文化事業(yè)單位之間的法律關系及其管辦分離形式，建立健全事業(yè)單位法人治理結構和相關制度體系。其次，還要進一步落實公益性文化事業(yè)單位法人自主權，強化公共文化服務功能，推動公共圖書館、文化館等組建理事會，健全文化決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，這就內在地要求加強農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展中的“法治文化”和“文化法治”等問題的研究。

三、農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展中的法治短板剖析

(一)對“法治文化”關注和投入不足

一般而言，法治文化是指融注在人們心底和行為方式中的法治意識、法治原則、法治精神及其價值追求，是一個法治國度的法律制度、法律組織和法律設施所具有的文化內涵，是人們在日常生活、工作中涉及法治的行為方式，是人們的法律語言、法治文學藝術作品和法律文書中所反映和體現(xiàn)的法治內涵及其精神[1]。其主要包括法治理念文化、法律制度文化、法律組織文化、法治設施文化(物質)、法治行為文化、法律語言與文本文化等方面內容[2]?？梢姡ㄖ挝幕曇爸械奈幕^相對比較側重制度和觀念兩大層面。進而言之，以系統(tǒng)論觀之，法律制度實際上也是文化的重要組成部分或要素。對此，有學者認為法治文化建設就是制度性文化建設和觀念性文化建設的結合和互動，是一種蘊含人類正價值概念的文化類型，不管從制度到觀念都包含和反映了人類的基本價值，反映了人類進步的、先進的、優(yōu)秀的價值理念和制度構造[3]。

《關于推進農(nóng)村文化禮堂建設的意見》(浙委辦發(fā)〔2013〕37號)中與法治有關的規(guī)定主要有如下內容：有面向農(nóng)民群眾進行思想政治教育、形勢政策宣講、科學和法律知識普及、生產(chǎn)技能和健身培訓等的講堂。著眼于提高農(nóng)民群眾素質，定期開展黨的理論和形勢政策、思想道德、實用技能、科學知識、法律常識和健康生活等教育培訓活動。這些規(guī)定貫徹和體現(xiàn)了“堅持內容為先”和“始終把弘揚社會主義核心價值觀放在首位”的基本原則。雖然，社會主義核心價值觀包括“法治”等社會層面的價值取向，但是，該意見重在打造農(nóng)村精神家園，而對于農(nóng)村精神文化生活中的法治元素或法治層面的文化生活、文化權利等則凸顯不夠。該意見缺乏對“法治文化”的足夠關注，特別是對于“法治文化”的制度性安排不多，“法治文化”僅僅隱藏在社會主義核心價值觀范疇內。進而言之，如果沒有農(nóng)村法治文化建設的開展，社會主義新農(nóng)村建設是難以持續(xù)發(fā)展的，也正是基于此，浙江省層面和杭州市層面都加緊了后續(xù)的相關配套政策的出臺和長效機制的構建，以促進文化禮堂的可持續(xù)發(fā)展。

再者，目前各地開展的農(nóng)村文化禮堂建設及禮堂文化大多以“文化下鄉(xiāng)”“外部輸入”為主，比如文藝演出、主題展覽、公益培訓、禮儀活動和影視放映等，禮堂文化活動趨向同質化，群眾參與率、使用率和文化認同等較低，而這種文化禮堂建設和禮堂文化的自上而下的安排，甚至有些地方的“文化強村”“文化強市”等舉措就更加需要法制化、制度化的保障與規(guī)范?？傊?，目前農(nóng)村文化禮堂的法治文化方面的建設也大多只是側重于政策和法治的宣講、普法或培訓等方面的安排，缺乏法治文化的整體性嵌入，其內容和形式還相對比較單一。而文化禮堂形式的單一或內容的趨同或同質化難以培育基層民眾的主體參與意識與積極性，從而影響農(nóng)村文化禮堂的可持續(xù)發(fā)展。

(二)缺乏“文化法治”的頂層設計

整體上而言，農(nóng)村文化禮堂建設更多的是側重于文化宣傳工作，當前各地重點推進的禮堂文化建設屬于農(nóng)村基層“文化生活”的一部分內容。文化禮堂建設需要達成一種共識，即文化禮堂建設和禮堂文化建設都應納入文化法治的理論與實踐范疇。文化法治建設對于完善法治體系、保障文化發(fā)展繁榮、提高文化治理能力、維護國家文化安全、保障和實現(xiàn)公民文化權益等方面，都具有重要意義[4]。但是，目前大部分的農(nóng)村文化禮堂建設基本沒有涉及到公民法治教育、公共生活、公民責任、團結合作和自組織能力建設的維度，也就是說，現(xiàn)代社會建設所產(chǎn)生的公民文化、價值體系并沒有很好地嵌入到社區(qū)文化建設中來[5]。概言之，目前我國文化法治建設仍存在一些突出問題，比如：文化立法數(shù)量偏少⑧、文化立法層次較低、文化建設各領域立法不平衡、文化執(zhí)法保障不充分、文化知識產(chǎn)權工作開展力度不夠以及專業(yè)化的文化法治隊伍不健全等。

進而言之，目前有的地方村民的文化表達和文化生活空間受到擠壓，鄉(xiāng)村文化場域隱藏著村民被排除、被邊緣化的危機，因此，政府不能大包大攬，而是要注重社會參與、鄉(xiāng)村為主、村民共建共享，在基層文化公共服務中，公民的角色要從被動的文化消費者轉變?yōu)榛鶎游幕仓卫淼闹鲃訁⑴c者甚至創(chuàng)造者。黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法[6]。農(nóng)村文化法治建設亦是如此，要將文化法治的內涵和實踐要求充分嵌入、有機融合到農(nóng)村思想教育、道德建設、科學普及、繼續(xù)教育和生活娛樂等方面，促進農(nóng)村文化禮堂建設從“法治文化”向“文化法治”邁進和轉型，從而夯實基層法治文化底蘊。

總之，文化生活的內容包括但不限于文學、藝術、民俗、宗教活動或儀式、大眾娛樂等兼具特定表現(xiàn)形式與內在實體意涵的非經(jīng)濟性、非政治性的事務[7]。農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展涉及文化生活、文化權、文化憲法和文化國家等方面內容，需要納入“文化法治”研究與實踐的視野和范疇。進而言之，農(nóng)村文化工作必須在法治軌道上運作，要依法行政、依法管理和依法治文，實現(xiàn)文化建設和法治建設的良性互動與發(fā)展，對此，黨和國家的相關文化政策和法律規(guī)定進一步明確了新形勢下文化法治建設的方向目標、重點任務和基本遵循,為文化行政的建構、文化權的法律保障、文化法治體系的完善指明了發(fā)展方向。

四、農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展的“文化法治”之轉型

(一)加強禮堂文化建設的“法治文化”嵌入

一是依托“禮堂+法治”模式，將文化禮堂打造成法治文化的宣傳陣地，促進法治文化鄉(xiāng)土化和大眾化。具體而言，需要將法治理念、法治元素等“法治文化”有機地充分融入農(nóng)村文化禮堂建設，深挖和提煉農(nóng)村文化禮堂建設的文化內涵與法治內涵。再者，可依托“文化禮堂”來深化農(nóng)村基層的法治文化建設，也就是說要將法治意識有機融入文化禮堂的各類活動之中，發(fā)揮農(nóng)村文化禮堂的中心凝聚效應，由點及片、由村居至社區(qū)，逐步形成文化宣傳在禮堂、法制宣講在禮堂的農(nóng)村文化核心，打造法治文化墻、法治圖書室和法治驛站等，使農(nóng)村文化禮堂成為農(nóng)村學法用法的重要場所，成為法治文化禮堂。

二是“法治文化進禮堂”，充分挖掘與利用鄉(xiāng)土法治資源。中國的文化立法需要立足本土、立足基層，結合農(nóng)村自身的特點進行，特別是中國傳統(tǒng)文化中的法治資源。再者，也需要全國各地司法局、人民法院和檢察院等司法機關聯(lián)合相關職能部門、高?？蒲性核?，共同開展法制專題講座進禮堂、法律援助進禮堂和普法宣傳進禮堂等“送法下鄉(xiāng)”活動，讓村民接受法治文化的熏陶，提高村民法治意識和素養(yǎng)。當然，在禮堂文化建設過程中，應注重整合現(xiàn)有資源，統(tǒng)一融入法治元素，豐富法治內涵，充分發(fā)揮法治思想熏陶和法治文化教育功能；各縣(市、區(qū))在制作法治格言宣傳牌、橫幅標語、宣傳掛圖及法律法規(guī)摘錄等宣傳品的同時，還應創(chuàng)新開展各類活動，不斷增強農(nóng)村文化禮堂的法治功能，引導民眾表達文化需求，提升民眾文化需求表達能力。

三是建立健全由基層司法所工作人員、村法治宣傳員、文化禮堂管理員、三級法律服務團人員和普法志愿者等組成的農(nóng)村文化禮堂普法宣講團。各地可結合本地實際情況，挑選思想素質好、工作責任心強、熱心普法宣傳的法治宣傳志愿者和大學生村官等組成法治宣傳隊，定期進農(nóng)村文化禮堂發(fā)放宣傳資料、舉辦農(nóng)村法律講堂以及開展地方特色法治文化活動等，將與群眾息息相關的法律知識送到文化禮堂，送到農(nóng)村群眾身邊。同時，可進一步延伸法治宣傳觸角，依托村(社區(qū)或街道)法律顧問、政府普法宣教等資源，將與村民生產(chǎn)、生活密切相關的“三改一拆”“五水共治”、農(nóng)村土地政策、土地征用、婚姻家庭、未成年人保護、民間借貸、人身傷害、勞動爭議、消費者權益保護和房屋租賃等法律內容納入文化禮堂規(guī)劃和建設，定期開展各類法治講座、巡回宣講活動，組織現(xiàn)場法律咨詢，及時解答群眾法律問題，熏陶并提升村民法治文化思維、意識和水平。

總之，需要將“法治文化”、法治宣講和法治能力建設等有機融入農(nóng)村禮堂文化建設，而農(nóng)村文化禮堂的法治化建設更是實現(xiàn)農(nóng)村文化禮堂建設與治理的法治化轉型的基礎性要求，這就內在地要求將“法治文化”與農(nóng)村文化禮堂的公共文化進行有機互嵌、整合，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，營造充滿法治意蘊的文化生活空間。在此過程中，政府對基礎文化設施和文化產(chǎn)業(yè)進行的積極促進、引導和支持也需要進一步提升法治化水平以及城鄉(xiāng)文化公共服務的均等化。

(二)加強多元化鄉(xiāng)土文化資源的法律保護

一是尊重多元化的鄉(xiāng)土文化。農(nóng)村中遺存下來的歷史遺跡、文化風俗、民間手藝、民間信仰習俗和古村落景觀等，都是彌足珍貴的鄉(xiāng)土文化遺產(chǎn)資源。農(nóng)村文化禮堂是當代鄉(xiāng)土文化傳承的重要載體，在禮堂文化以及基層文化保育和可持續(xù)發(fā)展的過程中，需要在統(tǒng)一性和多樣性中尋找文化多元的平衡點，需要傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，開展移風易俗行動。在構建“和而不同”的文化生態(tài)格局過程中，需要從法規(guī)范層面肯定大眾文化、草根文化和鄉(xiāng)土文化等在日常生活中的本體地位及意義，要避免“改、破、建、立、禁”等建設與發(fā)展的惡性循環(huán)。促進多元文化生態(tài)體系構建和發(fā)展，保存和有效利用多元文化，走向文化產(chǎn)業(yè)的法治化，應該是國家、社會和公民等主體的“共同但有差別的責任”，更是履行《憲法》第22條的國家義務，加強文化多樣性保護等方面的立法轉化和具體化義務[8]。

二是文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要并重。文化事業(yè)旨在滿足公眾基本文化需求，以社會公益為導向，促進社會團結進步、穩(wěn)定和諧、健康發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)則是按照市場經(jīng)濟規(guī)律，以市場為導向的營利性文化形態(tài)[9]?，F(xiàn)在的基層文化建設相對比較側重文化事業(yè)建設，而文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則有所不足，其中，需要重點關照農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展中涉及的基層物質性與非物質文化遺產(chǎn)、文化產(chǎn)業(yè)和文化多樣性。作為民生工程來打造的文化禮堂離不開非物質文化遺產(chǎn)、鄉(xiāng)土文化資源的融入和充實，這意味著農(nóng)村文化禮堂建設需要去積極挖掘、發(fā)現(xiàn)地方性知識，去創(chuàng)造文化生活層面的尊嚴與幸福，也意味著要進行批判反思、對話理解，打破舊的慣習，以創(chuàng)造性的文化法治實踐來進一步推動基層文化的治理變革，重建農(nóng)村基層的文化生態(tài)場域與治理格局。

三是加快推動文化政策和相關立法，健全文化法規(guī)范體系。建立相對完善的文化法制體系是文化繁榮的重要前提，因此需要充分發(fā)揮地方立法的引領和推動作用，以提高立法質量為核心要求，加強文化領域重點環(huán)節(jié)或薄弱環(huán)節(jié)的立法。特別要加強地方文化的專門領域立法，促進農(nóng)村文化禮堂規(guī)范性文件向政府規(guī)章或地方性法規(guī)的制度升級，推動《中華人民共和國公共文化服務保障法》在地方層面的實施，增強法律法規(guī)的及時性、針對性和有效性。當然，地方性的文化治理立法要堅持科學立法、民主立法，妥善處理好文化立法與文化體制改革之間的關系，通過座談會、論證會、聽證會和書面征求意見等各種渠道和方法，廣泛聽取公眾意見，提高文化立法質量，推進文化治理的“善法良治”。

(三)加強基層文化“法人化治理”的法治轉型

一是明確農(nóng)村文化禮堂在建制村級公益性文化事業(yè)機構中的定位。目前其主要職能定位包括社會宣傳教育、公益文化服務、文化藝術普及和非物質文化遺產(chǎn)保護等內容，但是，從鄉(xiāng)村文化的自主性和主體性的應然角度來看，文化禮堂不應該僅僅是政要的意圖規(guī)劃空間，同時也是普通居民等使用主體的感知空間和構想空間；鄉(xiāng)村公共空間的治理不僅是專家、政要的主導在起作用，同時還需要吸納鄉(xiāng)村精英、普通居民等使用主體的進入，達成空間治理主體的多元化和治理效果的最大化的價值追求[10]。換言之，鄉(xiāng)村公共文化空間的建設與發(fā)展不應僅僅是國家和政府辦文化或行政主導型的文化建構或社區(qū)營造，應該還堅持社會主體文化權利的法治構建，需要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會內部治理主體的主體建構性功能，對此，有學者認為農(nóng)村文化禮堂建設的意圖是推進國家意識形態(tài)、社區(qū)共同體文化、現(xiàn)代社會公民文化的契合，但目前僅停留在關注國家力量的縱向整合與復興傳統(tǒng)文化，忽視了現(xiàn)代公民文化的發(fā)展[5]，因此，這就有必要實施文化禮堂的法人治理結構，鼓勵并允許文化禮堂等基層文化中心注冊登記，促使其依法獨立運作、自我管理和承擔責任。從而，真正促進文化的外部輸入與內部建構的有機統(tǒng)一，以扭轉自上而下、單一維度下的文化構建和社區(qū)文化營造，從而實現(xiàn)多元主體下的合作治理。

二是推動農(nóng)村文化禮堂進行法人登記和理事會制度建設等。2017年施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第24條規(guī)定，國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。此外，2017年，中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，也部署推動在公共圖書館、博物館、文化館、科技館和美術館等建立以理事會為主要形式的法人治理結構，該方案明確理事會是公共文化機構的決策機構，成員由政府有關部門、公共文化機構、服務對象和其他有關方面代表構成，本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)。公共文化機構管理層負責執(zhí)行理事會決策，管理層由公共文化機構行政負責人及其他主要管理人員組成。對基層公共文化機構而言，這就需要根據(jù)有關規(guī)定要求，推動和規(guī)范農(nóng)村文化禮堂的法人登記和理事會制度建設，發(fā)揮人事管理自主權、擴大收入分配自主權等方面的法人自主權。這是推動政府由“辦文化”“管文化”向治理文化和文化邁進的重要舉措，也是提升文化事業(yè)單位治理能力的重要路徑。

總之，農(nóng)村文化禮堂絕不僅僅是單純文化基本公共服務的供給問題，其背后的法治文化與文化問題更值得關注和研究。目前，杭州地區(qū)農(nóng)村文化禮堂在推進法人治理方面還顯得不足，比較而言，目前臺州市黃巖區(qū)共有60多個農(nóng)村文化禮堂形成了法人治理模式⑨，溫州市圖書館等普遍實行法人治理結構建設⑩，樂清市委宣傳部與文成縣委宣傳部簽訂了浙江省首個縣級文化禮堂聯(lián)盟——樂清文成文化禮堂共結聯(lián)盟協(xié)議書等，這些地方的經(jīng)驗值得杭州借鑒。此外，浙江省也有6個市的10家單位成立了理事會，浙江省文化廳指出法人治理試點要向下延伸至鎮(zhèn)、村的文化機構。盡管公益性文化事業(yè)單位法人治理結構建設的推動力主要來自上層政策，但是其相關文化政策還不夠完善，缺乏有效的文化激勵機制。因此，需要把理事會建設涉及的各個方面制度化、公開化，包括理事選拔辦法、運作辦法、提升辦法等進行規(guī)范化、制度化，做到有章可依[11]。以農(nóng)村文化禮堂理事會負責制為代表的基層公共文化綜合體法人治理制度建設，應成為下一階段杭州農(nóng)村文化禮堂“法治化建設”中必須予以考慮和重視的法治問題。

(四)強化基層文化構建的政府法律義務

一是要加強文化市場監(jiān)管水平，進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革，為綜合執(zhí)法提供法律保障。杭州市在推進文化部《中西部地區(qū)文化市場綜合執(zhí)法能力提升三年(2014～2016)行動計劃》的基礎上，需要進一步加強網(wǎng)絡文化市場違法經(jīng)營活動查處與規(guī)范工作。推動區(qū)域性的文化市場技術監(jiān)管與服務平臺建設和應用，為市場準入、動態(tài)監(jiān)管、綜合執(zhí)法和公共服務等提供技術支撐，此外，還要加強文化市場信用體系與相應的規(guī)章制度，建設藝術品征信系統(tǒng)和演出信用系統(tǒng)，建立健全文化市場守信失信的獎懲機制。發(fā)揮文化市場領域各行業(yè)組織的自組織治理或自我規(guī)劃，完善娛樂場所經(jīng)營規(guī)范和演出經(jīng)紀人員的從業(yè)規(guī)范。

二是要規(guī)范政府文化行政水平與文化職能。民眾文化權益主要包括文化自由權和文化平等權，相應地，國家對其負有給付和保護的義務。因此，基層需要加強文化系統(tǒng)的知識產(chǎn)權保護工作，著力推動文化行政部門職能轉變，進一步推動文化系統(tǒng)行政審批制度改革。再者，以加強事中事后監(jiān)管為重點，“放管結合”，做到權力下放、監(jiān)管跟上和服務提升。此外，還應進一步健全完善和繼續(xù)實行常年法律顧問制度，提高科學決策、依法決策的水平。建立健全文化系統(tǒng)知識產(chǎn)權工作體系，研究設立文化知識產(chǎn)權服務或研究機構；全面推進政府文化信息公開，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結果公開。可以考慮定期召開地方性的文化法治工作會議，部署文化系統(tǒng)的法治工作并進行發(fā)文與相關任務分解。

三是健全文化組織機構，加強文化系統(tǒng)法治人才隊伍建設。首先，需要全面推動在文化行政部門內建立政策法規(guī)機構，負責本業(yè)務領域的文化法治建設。其次，以文化法制聯(lián)絡員隊伍為依托，建立一支高素質、懂法律、能力強的文化法治人才隊伍。再次，需要建設文化法制的專家智庫，充分發(fā)揮外腦資源在決策參考、立法咨詢、項目論證等方面的作用，以促進文化問題的多中心共同治理。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，需要大力推進文化人才的振興，打造鄉(xiāng)村振興人才隊伍，重塑新鄉(xiāng)賢文化，傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繁榮鄉(xiāng)村文化生活。

五、農(nóng)村文化禮堂可持續(xù)發(fā)展的法治前瞻

綜上，農(nóng)村文化禮堂建設旨在促進文化發(fā)展繁榮的文化法治，關注的是文化發(fā)展中的制度建設，而法治的文化關注的是制度建設中的文化培育和公民文化之形成，關注文化法治人才隊伍、內容供給和運行保障等長效機制的構建。因此，文化的繁榮發(fā)展需要文化法治的保障，文化的發(fā)展方向、制度規(guī)范和行為準則需要通過立法、行政和司法整體意義上的規(guī)范與引領。進而言之，農(nóng)村文化法治建設也應當遵循文化權利保障、政府主導與公眾參與結合、市場化與政府規(guī)制協(xié)調以及綜合效益原則，建立健全“由憲法文化權利與憲法文化政策兩塊堅實基石、文化事業(yè)法制與文化產(chǎn)業(yè)法制兩個基本側面、中央文化立法與地方文化立法兩個對應層面、文化政策與文化法律兩個互動方面有機構成的文化法制體系”[9]。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，文化法治建設是法治國家、法治社會和法治政府“三位一體”建設的內在動力，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和前提。因此，加強基層文化多樣性的法律保護和治理、規(guī)范文化禮堂建設與發(fā)展以及提高基層文化發(fā)展的法治化保障是文化自覺與文化法治的重要議題[12]。未來應進一步促進基層農(nóng)村文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策的法治化，強化文化政策的程序性、正當性與法治性，這應當成為國家和地方文化法治建設的重要內容。2019年初，浙江省內的文化禮堂建設開始向綜合性禮堂發(fā)展，有的地方文化禮堂還增加了法治講堂等模塊，逐漸提升公共文化服務體系、基層文化傳承與文化生活空間構建等方面法治蘊含。這充分體現(xiàn)出政府、社會和村民等多元主體通過文化自覺，協(xié)同復興鄉(xiāng)村教育，發(fā)現(xiàn)、傳承和重建鄉(xiāng)村多元文化價值，促進村落可持續(xù)發(fā)展的價值追求[13]。

文化生產(chǎn)作為一種特別形式的社會生產(chǎn)，其發(fā)展離不開法治保障和相關制度供給，而法治在促進文化發(fā)展繁榮的同時也會得到文化的滋養(yǎng)，并構成文化治理體系的重要內容。綜上，“文化法治”議題涉及“文化憲法”與“文化國家”的公法理論、文化權益保障、文化公權力合理配置、文化管理體制的完善、政府文化義務和責任的強化等諸多理論與實踐內容。從“文化憲法”和“文化國家”的角度來看，農(nóng)村文化禮堂建設旨在保障基層民眾文化權益的實現(xiàn)和滿足人民群眾文化生活的需要。農(nóng)村文化禮堂建設與發(fā)展的根本與核心應是內容而非形式或禮堂本身，更不能忽視現(xiàn)代公民法治文化的培育與發(fā)展。這內在地需要從法治文化的初級階段的物質型的硬件建設向“文化法治”下高級階段的文化賦權、文化治理轉型，需要充分發(fā)揮文化法治對文化產(chǎn)業(yè)與文化市場的規(guī)制法作用，以及文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進法功能。

2018年《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次明確提出“建設法治鄉(xiāng)村”，并深刻指出：“堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農(nóng)民權益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位。增強基層干部法治觀念、法治為民意識，將政府涉農(nóng)各項工作納入法治化軌道。深入推進綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動執(zhí)法隊伍整合、執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法能力和水平。建立健全鄉(xiāng)村調解、縣市仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調處機制。加大農(nóng)村普法力度，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導廣大農(nóng)民增強尊法、學法、守法和用法意識。健全農(nóng)村公共法律服務體系，加強對農(nóng)民的法律援助和司法救助?！笨梢?，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含法治鄉(xiāng)村建設，而農(nóng)村文化禮堂的法治文化建設是法治鄉(xiāng)村建設的應有之義。法治鄉(xiāng)村建設有助于夯實全面依法治國根基，而扎實推進法治鄉(xiāng)村建設有助于夯實全面依法治國根基、保障鄉(xiāng)村振興之路。鄉(xiāng)村振興背景下，法治鄉(xiāng)村建設涵蓋了法治建設的各個環(huán)節(jié)，必須加強組織領導、加強統(tǒng)籌協(xié)調。要把法治鄉(xiāng)村建設作為法治國家、法治政府和法治社會建設的基礎工作，加強指導督促和考核評估等工作?？傊?，農(nóng)村文化禮堂建設與可持續(xù)發(fā)展既需要邁向一種在文化法治引領和規(guī)范下的文化生活之建構，也需要最終達致一種深嵌在農(nóng)村政治、社會、文化、經(jīng)濟和生態(tài)中的文化法治之圖景。因此，新時代下國家和地方需要抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興有關立法工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策制度化、法定化和規(guī)范化，充分發(fā)揮立法、行政和司法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。國家和地方層面都要把法治鄉(xiāng)村建設作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱，深入開展“法律進農(nóng)村”，積極創(chuàng)建“民主法治村(社區(qū))”，全面提升農(nóng)村法治化水平，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①參見浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳、中共浙江省委宣傳部發(fā)布《農(nóng)村文化禮堂建設標準》(http://www.zjjs.gov.cn/n71/n72/c357767/part/1958.pdf)。

②“建管用育”主要是標準化“建”、規(guī)范化“管”、常態(tài)化“用”與內涵化“育”，從而形成“建管用育”一體化建設。

③參見《2018年度五星級農(nóng)村文化禮堂公布了 看看有你家鄉(xiāng)嗎》(http://zj.ifeng.com/a/20190419/7373091_0.shtml)。

④“五有三型”標準為：有場所、有展示、有活動、有隊伍、有機制，學教型、禮儀型、娛樂型。

⑤根據(jù)杭州農(nóng)村文化禮堂網(wǎng)站的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(http://whlt.hangzhou.com.cn/)。

⑥參見《杭州市農(nóng)村文化禮堂建設進程表》(http://whlt.hangzhou.com.cn/content/2017-03/15/content_7037205.htm)。

⑦文化禮堂星級評定標準主要分為組織建設、內容建設、設施建設、隊伍建設、文化培育和群眾評價等6個部分，尤其注重軟指標，其中，五星級文化禮堂須符合全年開放式服務不少于330天、組建10支以上村文化活動隊伍(含社團)、群眾滿意度高于85%等40多項具體指標。

⑧截至2015年5月，我國法律法規(guī)總數(shù)約38 000多件，其中文化法律法規(guī)有1042件，占全部法律法規(guī)總量的2.7%，其中文化法律僅占全部法律的1.7%。參見《我國文化立法亟待加速》(http://www.xinhuanet.com//politics/2015-05/23/c_127833032.htm)。

⑨比如在強化村民自治機制方面，臺州市黃巖區(qū)推行文化禮堂理事會、村民議事會、道德評判團等“自組織”管理，實行“群眾事、群眾評”，試點文化禮堂法人治理，構建符合村情民意的科學管理機制，激活農(nóng)民群眾主體意識和參與熱情。

⑩以溫州市圖書館為例，2016年溫州市文化廣電新聞出版局、溫州市財政局、溫州市人力資源和社會保障局、溫州市機構編制委員會辦公室四家單位聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步深化溫州市圖書館法人治理結構工作的意見》，明確理事會各項管理權限，進一步深化法人治理結構工作。這表明溫州市圖書館作為全國10家公共文化機構法人治理試點單位之一，已經(jīng)率先在人、財、事權方面實現(xiàn)了較大突破。