方雨婷

摘 要：隨著改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)政府全面實(shí)施預(yù)算管理，逐漸趨向科學(xué)化的支出控制，日益完善的預(yù)算體系等這些以績(jī)效為中心的管理機(jī)制都在不斷完善。但由于我國(guó)政府理念、預(yù)算制度、專業(yè)化系統(tǒng)的建立尚處于初級(jí)階段，諸多困擾因素和新挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)出來。如何構(gòu)建符合我國(guó)現(xiàn)狀的績(jī)效預(yù)算管理體系是政府預(yù)算的重中之重，不斷優(yōu)化管理水平，積極宣傳推廣，政府預(yù)算績(jī)效管理才能向“科學(xué)化”邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算;績(jī)效管理;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）28-0071-02

一、預(yù)算管理的背景和意義

經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)雖取得了一些成效，但仍處于探索完善階段，向現(xiàn)代化縱深推進(jìn)中仍有諸多困難和問題。我國(guó)政府績(jī)效管理的意識(shí)觀念逐漸深入但還需強(qiáng)化，財(cái)政支出體系交叉繁雜，應(yīng)以財(cái)政預(yù)算為圓心，政府績(jī)效為半徑，使得整個(gè)預(yù)算體系得意完滿，最終實(shí)現(xiàn)所謂的“財(cái)效平衡”。為不斷向政府預(yù)算的目標(biāo)靠近，接踵而至的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，予以分析和解決。此類問題應(yīng)當(dāng)予以重視，諸如政府相對(duì)薄弱的宣傳手段及民眾朦朧淺薄的理解，財(cái)政部與各部門之間活動(dòng)成果考察與撥款額度的不平衡，以及專業(yè)化的匱乏難以對(duì)預(yù)算的合理性做到準(zhǔn)確把控。如何找到克勝之道，成為當(dāng)代政府管理的首要難題。

預(yù)算績(jī)效管理，即是以“績(jī)效”為手段對(duì)“預(yù)算”進(jìn)行的先行性“管理”。預(yù)算包含所有財(cái)政性資金和納入部門預(yù)算管理的資金。要求政府在編制財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中重視預(yù)算資金的產(chǎn)出比，不斷改進(jìn)，提升產(chǎn)出的水平和質(zhì)量，花最少的資金辦盡可能多的實(shí)事，以使其行為更具實(shí)踐性和高效率。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）政府相關(guān)部門績(jī)效管理理念薄弱

我國(guó)政府對(duì)于績(jī)效管理的理念和意識(shí)不牢固，相關(guān)研究扎根不深，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理推動(dòng)性較弱。經(jīng)過十余年的發(fā)展，某些政府部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)的管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)仍顯松懈，表現(xiàn)為缺乏績(jī)效預(yù)算意識(shí)，對(duì)于績(jī)效預(yù)算工作的專業(yè)認(rèn)識(shí)不強(qiáng)。

由西方國(guó)家舶來的預(yù)算績(jī)效管理理論在我們始于基層工作層面的改革研究階段，尚不具備完整的生態(tài)系統(tǒng)，在預(yù)算進(jìn)程的連鎖鏈條上，出現(xiàn)鏈條牢固性能差，關(guān)聯(lián)性弱和鏈條單一的問題。也就是說，各部門聯(lián)系上的緊密性、時(shí)效性，以及工作內(nèi)容上相對(duì)簡(jiǎn)單粗糙的劃分等問題需要予以認(rèn)真思考對(duì)待，這是推進(jìn)預(yù)算管理的難題。

再者，政府預(yù)算績(jī)效管理屬于政府管理的浩大系統(tǒng)，涉及多部門、多領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)具有監(jiān)察職能的部門。各部門之間依附性強(qiáng)，這種橫向縱行的合作能力黏合關(guān)系制約著績(jī)效預(yù)算的開展進(jìn)程。階梯式工作削減效率，影響信息傳遞的時(shí)效性，容易出現(xiàn)隱蔽遮蓋等問題，相關(guān)績(jī)效目標(biāo)也未與政府績(jī)效管理掛靠，導(dǎo)致“偽績(jī)效”現(xiàn)象。

（二）有關(guān)制度方面的缺失

我國(guó)政府尚未形成績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)不對(duì)等，且問責(zé)機(jī)制不完善且單一。2013年4月，財(cái)政部出臺(tái)了一套項(xiàng)目、部門和財(cái)政在內(nèi)的共性指標(biāo)體系，且設(shè)計(jì)了三級(jí)指標(biāo)，但指標(biāo)較為粗獷，權(quán)重不明、計(jì)分方式等缺乏科學(xué)性;指標(biāo)未能細(xì)化，地方部門三級(jí)指標(biāo)仍然落不到實(shí)處，尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。沒有完成的數(shù)據(jù)庫做參考，也沒能包含我國(guó)各大行業(yè)，也就缺乏科學(xué)的指導(dǎo)性，滿足不了立體評(píng)價(jià)，影響績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公正性。

我國(guó)政府目前對(duì)財(cái)政管理的長(zhǎng)期效果關(guān)注度不夠高，對(duì)預(yù)算績(jī)效的管理也局限于以結(jié)果為導(dǎo)向，缺乏深層考量依據(jù)，未能從項(xiàng)目戰(zhàn)略、預(yù)算是否科學(xué)、績(jī)效評(píng)價(jià)是否公開、公眾參與度及事后對(duì)績(jī)效過程的信息管理等方面全面展開。

（三）專業(yè)化系統(tǒng)管理體系相對(duì)匱乏

我國(guó)實(shí)行了全過程預(yù)算績(jī)效管理，但屬于事后評(píng)價(jià)體系，事中評(píng)價(jià)把控不足。如果績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不理想，事后評(píng)價(jià)則無法挽回?fù)p失，造成了資本利用不當(dāng)。同時(shí)，也不利于劃分各行使部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，在各自績(jī)效目標(biāo)不清晰的情況下，很難對(duì)最終結(jié)果形成標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效評(píng)價(jià)，這導(dǎo)致無法為國(guó)民大眾提供最實(shí)際、最有效的服務(wù)。

對(duì)績(jī)效結(jié)果存在兩種評(píng)價(jià)方式：一種是財(cái)政部門自發(fā)組織評(píng)價(jià)小組進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，另一種是委托第三方機(jī)構(gòu)，譬如會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行管理審核。抽取涉及績(jī)效管理方面的權(quán)威專家對(duì)績(jī)效部門的制定項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，但兩種方式都有各自的局限性。

財(cái)務(wù)部自發(fā)組織小組適應(yīng)市縣級(jí)，會(huì)計(jì)事務(wù)所適合省級(jí)及以上。自發(fā)小組受專業(yè)知識(shí)和公信力的制約，而專家組則自身資源數(shù)量的局限，在時(shí)效性上也有一定影響。此外，在績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督三方面也存在部分重合交叉，容易造成被評(píng)價(jià)部門的疲于應(yīng)付和怠慢情緒。

三、預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策

（一）細(xì)化績(jī)效管理工作

績(jī)效管理的工作是由一個(gè)全面系統(tǒng)的框架組成的，如果框架的一部分不完整、不牢固，就等于一棟大廈的建筑產(chǎn)生了架構(gòu)缺陷，影響整體的牢固性與穩(wěn)定性。如何避免績(jī)效管理出現(xiàn)“豆腐渣”式建造框架，就要?jiǎng)?chuàng)建完整全面的層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，才會(huì)使得績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的依附性與黏合作用。這一包括預(yù)算績(jī)效制度的建立，完善、預(yù)算方案的科學(xué)制定，審核、預(yù)算工作的有效開展與效益評(píng)價(jià)，以及預(yù)算結(jié)果的與問題的及時(shí)反饋。

績(jī)效管理的工作分為“縱向細(xì)化”與“橫向細(xì)化”。縱向細(xì)化是指在各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)上把控好預(yù)算有效實(shí)施的方向，從開展到實(shí)施要做到清晰明了，將工作責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)部門，每一個(gè)工作人員，不僅便于開展工作，還可以在“復(fù)審”“反饋”環(huán)節(jié)準(zhǔn)確及時(shí)反映。反過來，還可以提升工作的專業(yè)水準(zhǔn)。而橫向細(xì)化是指針對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)上的工作內(nèi)容，不能一人獨(dú)斷，要明確工作內(nèi)容，以“監(jiān)督模式”進(jìn)行工作，防止出現(xiàn)虛報(bào)預(yù)算，泡沫效益的情況。

建立一套與部門預(yù)算，政府專項(xiàng)預(yù)算相結(jié)合的體制。對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)部門，政府要建立行業(yè)制度，如，派專人專員進(jìn)行審核人員職能的分配問題，進(jìn)行“隨機(jī)隨時(shí)”的監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)問題也有相對(duì)應(yīng)的制度支持進(jìn)行獎(jiǎng)懲罰則。定期送報(bào)預(yù)算工作的報(bào)表，職能分配說明，逾期未能完成的，不予進(jìn)行預(yù)算編制。將結(jié)果對(duì)外公開，協(xié)調(diào)組織、審計(jì)、監(jiān)察等多個(gè)部門將績(jī)效管理放到工作的重要位置，共同接受公眾監(jiān)督。

（二）進(jìn)行針對(duì)性的績(jī)效目標(biāo)管理

想從根本上提高績(jī)效管理質(zhì)量，就必須在事前、事中同時(shí)把控，將事后評(píng)價(jià)的關(guān)口前移，針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全覆蓋式評(píng)價(jià)。對(duì)于任何一項(xiàng)支出都要細(xì)化，復(fù)核工作以及后期監(jiān)督絕不能馬虎，適時(shí)剔除不合理程序，規(guī)避不可實(shí)施性流程。另外，對(duì)重大項(xiàng)目，重要的財(cái)政資金支出，接入第三方的專業(yè)力量，采取點(diǎn)面結(jié)合，制定出一套可衡量，可比較的績(jī)效目標(biāo)標(biāo)尺。并計(jì)入檔案，不斷深化探索，逐步形成科學(xué)模板。同時(shí)，成立一級(jí)自評(píng)估小組，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目中國(guó)的各人員進(jìn)行專項(xiàng)考核，記錄在冊(cè)。

在整個(gè)管理鏈條上，要不斷完善績(jī)效管理流程，構(gòu)建閉環(huán)管理圈。預(yù)算績(jī)效管理是由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理組成的循環(huán)系統(tǒng)。所以，在對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行管理時(shí)，可從完善閉環(huán)開始。

具體而言，就是通過部門預(yù)算某項(xiàng)目時(shí)，從資金和項(xiàng)目?jī)煞矫嬷郑瑢?shí)行雙流管控。首先，編制核心績(jī)效計(jì)劃，實(shí)時(shí)報(bào)送資金動(dòng)態(tài)和項(xiàng)目進(jìn)度，項(xiàng)目完成情況;其次，通過評(píng)價(jià)小組的隨時(shí)監(jiān)控，保證項(xiàng)目可持續(xù);最后，進(jìn)行整套的分析、歸納總結(jié)，彌補(bǔ)漏洞，最終形成一套完整的預(yù)算績(jī)效管理生態(tài)系統(tǒng)。

（三）項(xiàng)目公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，一是保證預(yù)算內(nèi)的資金尺度受到產(chǎn)出成果水平的制約，二是績(jī)效水平反饋于預(yù)算資金，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效高質(zhì)的政府管理。在對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行管理的活動(dòng)中，績(jī)效目標(biāo)作為編制預(yù)算的核心內(nèi)容，是績(jī)效管理的關(guān)鍵所在。主要包括對(duì)目標(biāo)的報(bào)送、審核和批復(fù)環(huán)節(jié)。

在編制績(jī)效計(jì)劃時(shí)，首先，應(yīng)詳細(xì)列出為達(dá)到績(jī)效目標(biāo)所需的程序方法、資金成本、信息渠道等;其次，財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向等對(duì)績(jī)效計(jì)劃的可行性、指標(biāo)的科學(xué)性和資金需求的合理性等進(jìn)行審核。

政府則根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)結(jié)合各個(gè)行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，逐步完善這一標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)可推向全國(guó)。同時(shí)，建立標(biāo)準(zhǔn)信息庫。各地方政府，廣泛收集建立標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的相關(guān)信息，逐步完善財(cái)政預(yù)算編制，對(duì)各時(shí)期的項(xiàng)目，資產(chǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)建立成一個(gè)數(shù)據(jù)中心，并不斷完善信息儲(chǔ)備量，作為改革績(jī)效管理的主要依據(jù)。

（四）預(yù)算決策科學(xué)化，決策和行使權(quán)相分離

由國(guó)家成立專家組，對(duì)個(gè)省市地方各政府的財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。再由國(guó)家統(tǒng)一備案監(jiān)管執(zhí)行，形成專家決策—中央監(jiān)管—政府執(zhí)行—專家跟蹤評(píng)價(jià)—項(xiàng)目總結(jié)—中央數(shù)據(jù)收集（處罰或獎(jiǎng)勵(lì)）的流程，以此來規(guī)避項(xiàng)目的責(zé)任不匹配及后期會(huì)產(chǎn)生的推諉責(zé)任問題。此法著重于將決策和執(zhí)行分離，提升項(xiàng)目執(zhí)行效率，保障服務(wù)質(zhì)量。

任何一種形式的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，其目的都是為公眾服務(wù)，所以其評(píng)價(jià)是否合理，是否公正，也需要對(duì)公眾透明化。通過社會(huì)輿論，與第三方中介機(jī)構(gòu)和部門內(nèi)測(cè)三方有機(jī)結(jié)合，保證預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的科學(xué)性、系統(tǒng)性、效率性。

四、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的前景展望

達(dá)到政府預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)不是一朝一夕之間就能解決的問題，需要不斷與時(shí)事政策、財(cái)政水平、國(guó)家制度相磨合，財(cái)政預(yù)算資源作為一種公共配置，“如何將百姓的錢”花到位，提升辦事效率，節(jié)約資源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最后回饋到百姓，是政府乃至地方機(jī)構(gòu)甚至普通公眾需要關(guān)注的問題。在未來發(fā)展進(jìn)程中，“績(jī)效”是關(guān)鍵詞，“體制”是催化劑，在不斷摸索與碰撞后，我國(guó)會(huì)構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深化政府理念，強(qiáng)化問責(zé)制度，最終找到一條理性、完善且平衡的配置公共資源的路徑。

總之，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理任重而道遠(yuǎn)，是中國(guó)政府21世紀(jì)需要著重關(guān)注的問題，會(huì)成為未來一段時(shí)間的熱點(diǎn)潮流。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]