陶虹 張文娟

[摘 要]隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共需求的多樣性和異質(zhì)性日益增加，單靠政府不再能夠應(yīng)對復(fù)雜的社會問題，政府不再是公共服務(wù)的天然壟斷者。改革開放的快速發(fā)展，當(dāng)前我國非營利組織在數(shù)量、活動和影響方面達到了前所未有的高度。要充分發(fā)揮非營利組織的作用，推動政府與非營利組織進行合作，但合作的過程中仍然存在一些問題，基于此，從政府需要轉(zhuǎn)變觀念、厘清雙方責(zé)任以及建立合作的規(guī)范化流程等方面提出一些對策建議。

[關(guān)鍵詞]非營利組織;合作;公共服務(wù)供給

[中圖分類號]G521 [文獻標(biāo)識碼]A

政府向非營利組織購買公共服務(wù)是提高社會公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，滿足人們多樣化需求的有效路徑。通過二者合作，把一些原本由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給非營利組織，充分發(fā)揮非營利組織在參加社會公共服務(wù)過程中的獨特優(yōu)勢。那么當(dāng)前政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的現(xiàn)狀和困境是什么？如何突破困境尋求合作的順利進行？

1 政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（1）非營利組織發(fā)展壯大為合作奠定基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代以來，在政府一系列政策指導(dǎo)下，非營利組織的自主性和獨立性不斷增強，整體能力有了很大提升，這為政府和非營利組織的互動合作提供了現(xiàn)實力量支撐。當(dāng)前，全國非營利組織數(shù)量共829，404個，江蘇、廣東、浙江、山東、四川、河南、湖南、安徽、湖北、福建非營利組織數(shù)量居全國前十位。

（2）政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷擴大。1996年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心后，委托上?；浇糖嗄陼芾恚⒂?998年，將政府養(yǎng)老服務(wù)一并委托，我國政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)從養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開端。目前，政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)主要集中在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、公益服務(wù)、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。

（3）合作供給公共服務(wù)的成效顯著。首先推動了政府職能轉(zhuǎn)變，政府通過授權(quán)委托，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購買者和監(jiān)督者，把社會權(quán)力歸還給了非營利組織，完成了政府的角色轉(zhuǎn)換。其次，提升了公共服務(wù)供給的質(zhì)量。非營利組織植根于社會，貼近社區(qū)，反應(yīng)迅速，能夠為社會大眾提供多樣化、高質(zhì)量和個性化的公共服務(wù)。比如，在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，社區(qū)居民主要是依托街道辦和居委會，但是這些組織日常管理事務(wù)較多，沒有足夠的人力以及能力來提供公共服務(wù)，而專業(yè)的社區(qū)非營利組織能夠有效地給居民提供高質(zhì)量的服務(wù)，滿足居民需求。

2 政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的困境

2.1 政府職能轉(zhuǎn)變不到位，合作難以深度開展

首先，政府在對非營利組織地位和作用的認(rèn)知上存在偏差。盡管國家很多政策文件中把發(fā)展非營利組織作為社會建設(shè)的重要任務(wù)之一，但由于受傳統(tǒng)觀念的影響，部分政府部門對非營利組織存在一些偏見，把其作為黨政機關(guān)的代理機構(gòu)，管理也往往流于形式，缺乏必要的指導(dǎo)和扶持。對體制外萌生的、自下而上的非營利組織持保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度，缺乏信任。其次，在實踐中政府職能轉(zhuǎn)變相對緩慢，雖然政府將一部分職能轉(zhuǎn)移給非營利組織，但是相關(guān)的政府職能部門仍然通過各種方式進行干預(yù)，設(shè)立關(guān)卡，使非營利組織缺乏有效承接政府職能的途徑以及成長機會，非營利組織的作用自然無法有效地發(fā)揮，使其喪失了獨立性和自主性。我國的很多非營利組織是在政府的主導(dǎo)下發(fā)展起來的，非營利組織對政府有較強的依賴性，非營利組織的合法身份、政策制度環(huán)境都依賴于政府，在合作過程中形成了“非對稱性依賴”的格局。在政府與非營利組織合作的實踐中，政府往往會邀請有經(jīng)驗的非營利組織機構(gòu)入駐該區(qū)域來承接公共服務(wù)項目，非營利組織在合作的過程中往往會成為政府的“代理人”，依附于政府的資源來發(fā)展壯大自己，久而久之非營利組織也不愿意跳出“舒適圈”，循環(huán)往復(fù)，依附性會越來越強。

2.2 合作的法律法規(guī)缺乏，合作規(guī)范性較低

首先，政府與非營利組織合作常常是建立在熟人關(guān)系或者感性認(rèn)知基礎(chǔ)上的。在合作過程中，政府與非營利組織常常是一些非正式的合作，比如，在合作中政府部門的負(fù)責(zé)人與非營利組織的負(fù)責(zé)人一直在打交道，政府部門負(fù)責(zé)人會覺得有安全感，如果一旦換掉非營利組織的負(fù)責(zé)人，那么政府部門很有可能不信任該組織而終止合作。其次，目前，雖然政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)已經(jīng)取得了一定的成效，一些地方政府也制定了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見以及實施和考核辦法，但是，由于各地方政府對于政府向非營利組織購買公共服務(wù)普遍缺少理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗，所以往往出臺的行政法規(guī)或條例實際缺乏指導(dǎo)性，其規(guī)定的具體實施方法往往缺少可操作性，其制定的考核評估辦法缺乏科學(xué)合理性，等等。比如，在二者合作過程中，非營利組織往往會比較擔(dān)心合作過程中政府部門領(lǐng)導(dǎo)的換屆，往往伴隨著政策的連續(xù)性斷開，影響他們的合作方式與內(nèi)容，例如資金的支持力度等。

2.3 非營利組織獨立性不強，社會認(rèn)可度不高

“強國家，弱社會”的傳統(tǒng)社會格局，使非營利組織在組織管理上依賴政府，依賴政府的扶持和庇護，借助政府的權(quán)威來參與社會公共事務(wù)。雙方的合作應(yīng)該建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，但現(xiàn)實情況是，即便是相對獨立的非營利組織，在公共服務(wù)供給中也沒有足夠的能力和地位與政府處于平等的談判和協(xié)商地位。一方面，非營利組織缺乏足夠的資源，而且其資源募集能力薄弱。另一方面，非營利組織還缺乏足夠的社會信任，甚至缺乏基本的社會認(rèn)可。非營利組織是民間力量的化身，本應(yīng)代表某一民間群體的利益，但是，在現(xiàn)實運作中，許多非營利組織為了求得自身發(fā)展，往往呈現(xiàn)出傾向于政府的價值取向，沒有意識到自身肩負(fù)的社會責(zé)任，這不利于非營利組織公信力、公眾認(rèn)同度的提高。

3 提升政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的對策

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，準(zhǔn)確把握政府的監(jiān)管角色

政府必須正確對待非營利組織。非營利組織承接公共服務(wù)不可避免會存在一定程度的風(fēng)險，但是，不能因為存在風(fēng)險就拒絕與非營利組織合作。正確的做法應(yīng)該是在合作的同時加強對非營利組織的監(jiān)管來規(guī)避風(fēng)險。以開放和寬容的態(tài)度看待非營利組織，使其獲得更為寬松的發(fā)展環(huán)境，同時進一步改善和加強對非營利組織及其合作過程的監(jiān)管。

3.2 建立健全規(guī)范化的合作流程

政府要結(jié)合我國實際，建立健全規(guī)范化的合作流程。首先，政府要切實了解社會需求，收集社會公眾對公共服務(wù)的需求情況等信息，制訂具體的項目合作計劃，以確定需要向非營利組織購買的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，并制訂相關(guān)的財政收支計劃，確保公共服務(wù)的有效供給;其次，政府應(yīng)鼓勵非營利組織積極承接公共服務(wù)，堅持公開、公正、平等的原則，嚴(yán)格把關(guān)承接公共服務(wù)的非營利組織，對其資質(zhì)和能力進行考核，最后在項目實施過程中政府要承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)，合作結(jié)束后要邀請第三方對非營利組織生產(chǎn)的公共服務(wù)項目進行評估。

3.3 規(guī)范合作中政府與非營利組織之間的責(zé)任關(guān)系

在政府與非營利組織的責(zé)任關(guān)系中，二者應(yīng)該是相互協(xié)商的平等的合作關(guān)系。在此基礎(chǔ)上要規(guī)范二者間的關(guān)系，明確雙方的職責(zé)范圍：政府掌握著非營利組織發(fā)展的政策制度等資源，因此，政府應(yīng)該積極承擔(dān)制度環(huán)境供給的責(zé)任，宏觀上要擴寬非營利組織登記管理制度，提供一個寬松的發(fā)展環(huán)境，在微觀合作方面主要是制定一些相關(guān)的公共服務(wù)政策以及制度，確定服務(wù)項目的內(nèi)容和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，其主要責(zé)任是財政責(zé)任和評估監(jiān)管責(zé)任;非營利組織負(fù)責(zé)籌集資源、生產(chǎn)與提供公共服務(wù)，積極回應(yīng)公眾需求，二者共擔(dān)責(zé)任、分工合作、共同努力，使公共服務(wù)能夠高質(zhì)量地提供給公眾。

[參考文獻]

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