(華北理工大學(xué) 河北 唐山 063200)

基層公務(wù)員雖處于國(guó)家政策執(zhí)行的底端，但其隊(duì)伍結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到公務(wù)員隊(duì)伍的效能，直接反映我國(guó)政策在基層執(zhí)行的效率。中共中央對(duì)基層公務(wù)員的晉升機(jī)制、工資待遇問題格外重視，不斷探索適合的激勵(lì)機(jī)制，于3月印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，新公務(wù)員法也已從6月1日在全國(guó)開始施行。職務(wù)與職級(jí)并行制度是對(duì)原有公務(wù)員制度的一次重大創(chuàng)新改革，在職務(wù)晉升的基礎(chǔ)上，又補(bǔ)充了一條職級(jí)晉升的道路，健全完善了基層公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制，均衡了職務(wù)與職級(jí)對(duì)于基層公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇的影響。一般而言，新制度的實(shí)施存在一定的必要性，但是在帶來積極作用的同時(shí)也面臨著不少挑戰(zhàn)。

一、職務(wù)與職級(jí)并行制度解讀

職務(wù)與職級(jí)并行制度主要對(duì)職務(wù)與職級(jí)序列的劃分、職級(jí)設(shè)置與職數(shù)比例、職級(jí)確定與升降、職級(jí)與待遇、管理與監(jiān)督等方面進(jìn)行了規(guī)定和設(shè)置。其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)仍分為10個(gè)層次。而職級(jí)是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道，職級(jí)序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等公務(wù)員職位類別分別設(shè)置。與之前公務(wù)員法不同的是，綜合管理類公務(wù)員職級(jí)序列分為12個(gè)層次，相較于以前增加了4個(gè)層次，并且新公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別，要根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行[1]，職務(wù)與職級(jí)具體的對(duì)應(yīng)關(guān)系如圖1。

圖1 職務(wù)與職級(jí)序列的對(duì)應(yīng)關(guān)系

二、基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度執(zhí)行的必要性

(一)是健全激勵(lì)機(jī)制，保障基層公務(wù)員權(quán)利行使的重要條件

由于先前條件的限制，許多優(yōu)秀的基層公務(wù)員未能有職務(wù)晉升的機(jī)會(huì)，自身的工資，以及所享有的福利待遇得不到相應(yīng)的提升，這在某種程度上也影響基層公務(wù)員的工作積極性。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，基層公務(wù)員既需要一定的工資來滿足自身較低層次的需求，同時(shí)也需要通過晉升來證明自身價(jià)值。通過實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度，加強(qiáng)了職級(jí)與待遇的關(guān)系，基層公務(wù)員不再受限于職務(wù)晉升這項(xiàng)“單梯制”，也可以選擇通過職級(jí)獲得晉升，并且每一個(gè)層次的職級(jí)晉升都會(huì)帶來相應(yīng)的工資、住房、醫(yī)療等經(jīng)濟(jì)待遇的提升，這都有助于激勵(lì)基層公務(wù)員的內(nèi)生動(dòng)力，有利于激發(fā)基層公務(wù)員隊(duì)伍活力。

(二)是穩(wěn)定基層公務(wù)員隊(duì)伍，避免基層人才流失的必由之路

基層公務(wù)員隊(duì)伍在我國(guó)占在職公務(wù)員隊(duì)伍的多半數(shù)，并且基層公務(wù)員隊(duì)伍直接服務(wù)于基層群眾，工作強(qiáng)度相對(duì)較大。但是與城市公務(wù)員相比，基層工作人員的工作條件、工資待遇相對(duì)較差。在公務(wù)員法修改之前，基層公務(wù)員想要提高經(jīng)濟(jì)待遇的唯一途徑就是通過晉升職務(wù)，而由于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)量的限制，并不能滿足大多數(shù)基層公務(wù)員晉升的愿望，這極易導(dǎo)致基層人才流失。在新規(guī)定下，基層公務(wù)員即使不通過走職務(wù)晉升道路也可以通過晉升職級(jí)來提高自己的經(jīng)濟(jì)待遇，這有利于鼓舞基層公職人員士氣，保證政策更好的落實(shí)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平和諧。

(三)是更新基層公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)隊(duì)伍年輕化的有力舉措

由于之前晉升所需要的年限較長(zhǎng)，容易出現(xiàn)還未滿晉升年限就已退休的情況，或者面臨領(lǐng)導(dǎo)層面職位的人員年齡較大的問題。新制度的實(shí)施為基層公務(wù)員增設(shè)了一條職級(jí)晉升通道，與原先晉升職務(wù)相比，基層公務(wù)員晉升職級(jí)的比例更大、職位數(shù)量也更多，有利于緩解由于職務(wù)晉升數(shù)量有限而導(dǎo)致工資待遇持衡的問題，也有助于改善新老干部工作交替過程中出現(xiàn)的困難，在一定層面上解決了基層公務(wù)員只能依靠職務(wù)獲得晉升的難題[2]。有利于更新公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)隊(duì)伍年輕化，也為新生基層公務(wù)員提供必要的機(jī)會(huì)。

三、基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)

(一)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇，激勵(lì)效能發(fā)揮易受限

要想充分發(fā)揮對(duì)基層公務(wù)員的激勵(lì)效用，各地方政府應(yīng)注重將保健因素和激勵(lì)因素相結(jié)合，這就需要政府不僅要在意識(shí)形態(tài)方面給予基層公職人員獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)在物質(zhì)層面也要給予褒獎(jiǎng)，也就是說，地方政府不僅要給予精神嘉獎(jiǎng)，也需對(duì)基層公務(wù)員晉升所需要的工資、相應(yīng)福利待遇的提高負(fù)責(zé)，這無形中給地方政府添加了相應(yīng)的財(cái)政壓力。如果地方政府不能很好落實(shí)基層公務(wù)員由于晉升所面臨的工資待遇提升問題，那這必將降低新規(guī)定對(duì)基層公務(wù)員的激勵(lì)效用。

(二)尋租現(xiàn)象亟待遏止，成員公平感易受挫

要想通過職務(wù)或者職級(jí)晉升，每年度的績(jī)效考核都是對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行綜合評(píng)估的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。對(duì)于基層公務(wù)員來說，年度考核與自己的職業(yè)晉升和待遇緊密相關(guān)。但是在現(xiàn)實(shí)測(cè)評(píng)和考核中，民眾或者領(lǐng)導(dǎo)難免會(huì)帶有一種主觀思想偏見，這也為尋租保留了一定的空間。尋租空間的存在為尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)奠定了一定的基礎(chǔ)，并且現(xiàn)行制度中規(guī)定年度考核為優(yōu)秀等次的則會(huì)縮短職級(jí)晉升的年限要求，因此優(yōu)秀等次的考核為基層公務(wù)員尋租創(chuàng)造了一定的空間[3]。而若有尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，則很容易造成基層公務(wù)員積極性受限，公平感受挫，進(jìn)而影響基層公務(wù)員的工作斗志。

(三)實(shí)際執(zhí)行與當(dāng)?shù)厍闆r需磨合，宣傳力度待加強(qiáng)

起初，職務(wù)與職級(jí)并行制度在各試點(diǎn)的運(yùn)行得到一定的反饋，在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，這對(duì)于激勵(lì)基層公務(wù)員，完善公務(wù)員制度有一定的代表性?，F(xiàn)如今將調(diào)整后的職務(wù)與職級(jí)并行制度作為新公務(wù)員法中的一項(xiàng)重要規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)開始推廣實(shí)施，這無形中對(duì)各地已有觀念造成挑戰(zhàn)。另外，在規(guī)定的解讀和實(shí)際執(zhí)行中可能會(huì)遇到一定的誤區(qū)，其中宋世明教授在他的文章中提到要注意區(qū)分職級(jí)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不能將兩者等同[4]；白智立副主任也提到在制度執(zhí)行中要避免陷入三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)[5]。所以，職務(wù)與職級(jí)并行制度的執(zhí)行對(duì)各地政府來說也是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

四、基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度執(zhí)行效果的提升路徑

(一)加大專項(xiàng)資金投入，強(qiáng)化財(cái)政保障能力

根據(jù)雙因素理論，政府在滿足基層公務(wù)員保健因素的同時(shí)，也要對(duì)激勵(lì)因素，如晉升、漲工資的需求提供保障。這就要求職務(wù)與職級(jí)并行制度的有效落實(shí)與財(cái)政支持緊密相關(guān)，也要求政府具備充分的財(cái)政支持。所以在地方政府做好財(cái)政規(guī)劃的同時(shí)，也要做好本年度由于晉升所需要添加的資金預(yù)算。此外，各地方政府也要加強(qiáng)與上級(jí)溝通，及時(shí)匯報(bào)當(dāng)?shù)刎?cái)政和人員工作調(diào)動(dòng)情況；中央層面也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政的扶持，設(shè)立專項(xiàng)基金，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政的宏觀調(diào)控，根據(jù)各地方情況進(jìn)行特定幫扶，為地方政府減輕部分壓力，以便新制度能夠順利運(yùn)行。

(二)加大監(jiān)管力度，完善晉升監(jiān)督機(jī)制

職務(wù)與職級(jí)并行制度為基層公務(wù)員開辟職級(jí)晉升這條新通道的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)職級(jí)晉升條件的資格審核，在注重對(duì)人員定性考核的基礎(chǔ)上，也要加強(qiáng)必要的定量考核。同時(shí)也對(duì)考核部門及相關(guān)人員提出要求，避免受主觀思想干擾、杜絕尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，要拓寬多元化監(jiān)督渠道，利用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的便捷，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播效果，發(fā)揮電子通訊的作用，方便群眾更好的監(jiān)督[6]。同時(shí)也要建立嚴(yán)格的懲處體系，若發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)者，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格查辦，從而讓那些辦實(shí)事、有能力、有業(yè)績(jī)的基層公務(wù)員獲得應(yīng)有的權(quán)利。

(三)深刻解讀制度內(nèi)涵，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際

各地領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)嚴(yán)格把握制度方針，深刻解讀職務(wù)與職級(jí)并行制度內(nèi)涵，認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)職務(wù)與職級(jí)并行制度精神，確?；鶎庸珓?wù)員能夠準(zhǔn)確理解和嚴(yán)格執(zhí)行制度政策，避免進(jìn)入理解的誤區(qū)。同時(shí)各地在執(zhí)行制度層面，要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，與基層公務(wù)員的工作條件、意識(shí)形態(tài)緊密聯(lián)系，注重更新基層公務(wù)員的晉升思想體系，讓基層公務(wù)員切實(shí)感受到中央的關(guān)懷以及制度對(duì)該群體的傾向性，這些都有助于各地工作更好的開展，上級(jí)政策更好的執(zhí)行。