王全明

摘 要：中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要依托于土地資源，自然資源管理部門作為國家土地資源的實(shí)際管理者，是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一關(guān)，我國大多數(shù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托于土地，這就導(dǎo)致部分地區(qū)的自然資源的管理部門只顧眼前利益，不顧長遠(yuǎn)利益的行為，給地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了很多難以解決的問題，又因?yàn)槲覈鴸|中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在征地過程中引發(fā)政府和征地居民之間的矛盾。在新的形勢下，如何依法加強(qiáng)國土資源的管理，杜絕自然資源部門不作為甚至亂作為，使城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，已成為自然資源部門迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)展;城鎮(zhèn)化;自然資源

西方國家對(duì)于城市發(fā)展和城市化過程中土地資源利用方面的理論研究比較早，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的理論體系，主要包括區(qū)位中心地理論、城市空間結(jié)構(gòu)理論、城市規(guī)劃理論等。德國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能以區(qū)位地租為出發(fā)點(diǎn)，主要基于農(nóng)業(yè)發(fā)展，杜能認(rèn)為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地利用類型和收益不僅取決于農(nóng)業(yè)用地本身的自然條件，而且與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)條件和中心市場的距離密切相關(guān)。杜能提出的該項(xiàng)理論為之后的一系列城市用地理論提供了旁證，以農(nóng)業(yè)土地的利用方式推導(dǎo)城市用地的發(fā)展。此后，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯受此影響，并于1909年首次提出了工業(yè)區(qū)位論，他認(rèn)為工業(yè)區(qū)位的決定因素由交通運(yùn)輸成本、人工成本和集聚因素綜合決定，相對(duì)其他因素影響，土地價(jià)格對(duì)工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的影響很小。德國地理學(xué)家克利斯特勒在首次提出了“中心地”理論，后世也稱之為城鎮(zhèn)區(qū)位論，這個(gè)時(shí)候德國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，他認(rèn)為城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“中心地”。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在西方國家城市化不斷加快的過程中，大城市盲目發(fā)展、貧民窟產(chǎn)生、社會(huì)秩序混論，引起了部分學(xué)者的思考。英國的霍華德于1898年在他的著作《昨天：通往真正改革的和平之路》認(rèn)為當(dāng)時(shí)的許多例如倫敦、巴黎等大城市衛(wèi)生條件差，城市交通擁堵，而周邊的農(nóng)村雖然環(huán)境優(yōu)美，但是功能性較差，他認(rèn)為一個(gè)真正的大城市應(yīng)該同時(shí)具有優(yōu)美的環(huán)境又兼具城市的部分功能性，即所謂的“田園城市”。他認(rèn)為城市之所以惡化是因?yàn)槿丝诘木奂鞘械墓δ苄晕r(nóng)村的居民自發(fā)聚集到城市中來，繼而引發(fā)城市人口爆炸，城市功能癱瘓。他認(rèn)為完美的田園城市應(yīng)該具有城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)，城市用地只占六分之一，其余用地按照圈狀布置為耕地、果園、草地、林地等，還應(yīng)該預(yù)留相應(yīng)的療養(yǎng)用地，這些用地的性質(zhì)永遠(yuǎn)不能改變，不得被城市建設(shè)用地侵占。其理論過于理想化，但是也為未來城市的構(gòu)建開啟了一扇新的窗口。但是，城市的發(fā)展又會(huì)帶來人口的集中，城市的各種弊病是由于功能過分集中引起的，城市的開發(fā)和設(shè)計(jì)應(yīng)該有多元化的思考。城市應(yīng)該設(shè)置一定的人口準(zhǔn)入機(jī)制，在人口集聚時(shí)應(yīng)該有合理有效的疏散制度，保持一定的人口密度。

“中國經(jīng)濟(jì)研究與咨詢項(xiàng)目”是一項(xiàng)由國外學(xué)者研究中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的活動(dòng)，其中不少學(xué)者對(duì)中國的城鎮(zhèn)化過程中土地問題進(jìn)行了深入的研究。美國布朗大學(xué)教授弗農(nóng)·亨德森在他的研究中指出，農(nóng)村的土地承包權(quán)應(yīng)該延長到70年或更長，以提供更大的激勵(lì)來投資土地改造和農(nóng)業(yè)機(jī)械。土地的承包權(quán)應(yīng)該能完全的轉(zhuǎn)讓或出售，以鼓勵(lì)投資農(nóng)業(yè)和使土地集中到更大的所有者手中。土地作為農(nóng)村財(cái)富的主要載體，若其具備可轉(zhuǎn)移性則有助于城市化過程中農(nóng)民更好的融入城市社會(huì)。他認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)有效土地利用和減小城市蔓延，合理配置城鄉(xiāng)用地，提高土地利用率，提供保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和綠色空間的正確激勵(lì)。他認(rèn)為中國正處在城鎮(zhèn)化過程中，城市的土地需要被嚴(yán)格的管理起來，城市用地的進(jìn)口需要嚴(yán)格審批，征地補(bǔ)償必須到位，一方面能控制城市的規(guī)模，另一方面能降低失地農(nóng)民的不穩(wěn)定因素。

中國目前正處在一個(gè)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地到底扮演著怎樣一個(gè)角色，這個(gè)問題也引起了國內(nèi)許多專家學(xué)者的思考。

土地是城鎮(zhèn)化的根本。土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有土地，在城鎮(zhèn)化過程中占有極其重要的地位。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、國家政策的改變都是圍繞著土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變而來的。

國內(nèi)外的研究者們都認(rèn)為土地在城鎮(zhèn)化過程中扮演了一個(gè)極其重要的角色，如何保證合理利用土地資源、節(jié)制開發(fā)農(nóng)用地、杜絕建設(shè)用地?zé)o序增長，是城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理部門的重要職責(zé)。城市的發(fā)展，離不開土地資源的支持，田園式的城市發(fā)展要求大量的農(nóng)用地支持，集中式的城市要求大量的建設(shè)用地支持，但是土地作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其本身是被社會(huì)的某一階層所占有的，如何合理、合法解除這種占有關(guān)系，同時(shí)規(guī)避因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換而引發(fā)的社會(huì)矛盾，保護(hù)農(nóng)民的利益，是城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理部門應(yīng)該首先考慮的問題。

作為中國這樣一個(gè)國土面積遼闊，人口眾多，土地所有權(quán)公有，土地利用情況復(fù)雜的大國來說，西方一些國土面積狹小的土地利用理論不適用于我國，單一國家層面的國土資源管理措施不適用于各個(gè)地區(qū)的具體情況，而中小城市城鎮(zhèn)化又有著不同于大城市的特點(diǎn)，因此，探討城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理的問題與對(duì)策很有必要。

公共財(cái)政（Public Finance）是一種政府的經(jīng)濟(jì)行為，是指政府集中一部分公共經(jīng)濟(jì)資源來確保公民能夠享用到政府提供的公共物品和公共服務(wù)。它作為公共政策的一種，體現(xiàn)的是一種財(cái)政管理機(jī)制，是以全社會(huì)的財(cái)富滿足全社會(huì)的需要，在市場經(jīng)濟(jì)中彌補(bǔ)因市場失靈而造成財(cái)政漏洞。公共財(cái)政是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，他可以促進(jìn)資金合理分配，和“看不見的手”協(xié)調(diào)管理市場經(jīng)濟(jì)，是經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)中不可或缺的一環(huán)。公共財(cái)政的主要來源有：稅收收入、國有資產(chǎn)收益、債務(wù)收益、政府費(fèi)收入、其他收入。稅收收入作為公共財(cái)政的主體，其占公共財(cái)政的絕大部分比例。

但是近些年，我國很多地方政府從香港學(xué)習(xí)來一套“土地財(cái)政”的創(chuàng)收新辦法，其主要思路是以有償出讓土地收取的土地出讓金來維持本地區(qū)的公共財(cái)政。該收入屬于預(yù)算外收入，在年度財(cái)政預(yù)算中不單列項(xiàng)，且相較稅收收入而言，出賣土地使用權(quán)的方式以獲利周期短、來源廣、前期不需投資等優(yōu)勢迅速贏得了各地政府的喜愛，不少地區(qū)的“土地財(cái)政”已經(jīng)超越了排名第一的稅收收入成為公共財(cái)政的主要支柱。這種最簡單、幾乎無腦的發(fā)展方式其實(shí)是對(duì)本地資源的無情掠奪、是政府不思進(jìn)取、寅吃卯糧、殺雞取卵、涸澤而漁的一種不負(fù)責(zé)任的行為。

1994年國家實(shí)行分稅制改革，從此拉開了中央與地方之間財(cái)政收支的博弈。分稅制改革強(qiáng)化了中央政府的財(cái)政收入，為我國公共財(cái)政奠定了資金基礎(chǔ)，符合公共財(cái)政的相關(guān)理論要求，是歷史的進(jìn)步。但是地方政府的可支配收入遭到極大的削減，隨后因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)太大，中央又廢除了農(nóng)業(yè)稅，使地方政府的財(cái)政雪上加霜。地方政府要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須尋找新的財(cái)政突破口。失之東隅，收之桑榆，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地又成為城市發(fā)展的“新貴”，地方政府發(fā)現(xiàn)賣地的收入不屬于稅收收入，不用上交中央，再加上我國土地為公有制，各類使用權(quán)都有期限，理論上子孫后代不會(huì)出現(xiàn)沒有土地的情況，操作起來政府壓力和社會(huì)輿論更小，“土地財(cái)政”又成為各地政府眼中新的“搖錢樹”。既然分稅制改革造成了地方政府財(cái)政資金緊缺，必須另辟蹊徑尋找財(cái)源，而分稅制又是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政一個(gè)不可缺少的要素，那么能不能利用分稅制的思想來制約地方政府盲目利用土地呢？按照這個(gè)設(shè)想繼續(xù)探索下去，首先，中央應(yīng)將土地出讓收入納入稅收收入之中，或者參照稅收收入的形式也實(shí)行“分土制改革”，因?yàn)閲型恋厮袡?quán)在國家，中央作為國家權(quán)力的代表，也可以享受土地出讓所形成的利益;其次，制定差異化的分成標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)出讓的建設(shè)用地中商業(yè)、住宅、工業(yè)、公共設(shè)施和公共服務(wù)用地區(qū)別設(shè)定分成標(biāo)準(zhǔn)，加大商住用地的中央分成標(biāo)準(zhǔn)，減少或者不制定公共服務(wù)設(shè)施的用地分成標(biāo)準(zhǔn)，利用不同的分成標(biāo)準(zhǔn)來制約政府盲目的進(jìn)行商業(yè)開發(fā)而忽略居民的真正需求。再次，強(qiáng)化中央轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能。對(duì)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化土地剛性需求的地區(qū)給予更多的支持，對(duì)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化已經(jīng)基本完成的地區(qū)減少用地類的轉(zhuǎn)移支付，鼓勵(lì)其發(fā)展各種其他稅收項(xiàng)目來使地方財(cái)政走上正軌，并通過其帶動(dòng)作用最終使整個(gè)區(qū)域的財(cái)政收入走上正軌。

經(jīng)濟(jì)論壇 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地合理利用探析在合法合規(guī)、政府國有資產(chǎn)不流失且增值的前提下，盡可能開發(fā)多條優(yōu)良進(jìn)水渠道，抓大放小，從區(qū)域戰(zhàn)略性入眼，具體地塊戰(zhàn)術(shù)性入手?？梢詫M規(guī)劃范圍內(nèi)土地全部納入儲(chǔ)備計(jì)劃目標(biāo)，分不同時(shí)期、不同類型，近、中、遠(yuǎn)期優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮資金使用效率，促進(jìn)資金使用的良性循環(huán)。

在劃定儲(chǔ)備的大區(qū)域之后，應(yīng)先進(jìn)行土地、民生、財(cái)政資金支持等相關(guān)基本情況的調(diào)查工作，做好土地儲(chǔ)備的前期基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，先規(guī)劃半步乃至一步而行，待規(guī)劃出具時(shí)可以同步將其納入儲(chǔ)備。

指標(biāo)、資金的使用要靈活，只要戰(zhàn)略方案成熟，區(qū)域內(nèi)的土地原則上都可以作為先行儲(chǔ)備土地目標(biāo)，可以根據(jù)規(guī)劃情況，一次性征收，分批次靈活審批出讓，這樣做可以分地塊分時(shí)期多次投入，資金一次性核算分類投入，即保證了指標(biāo)和財(cái)政資金供給的連續(xù)性，又避免了指標(biāo)的浪費(fèi)或斷檔。

土地儲(chǔ)備融資渠道要寬，收儲(chǔ)地類范圍要廣。首先，為確保土地儲(chǔ)備資金的良性循環(huán)，應(yīng)該考慮多一些投資來源渠道，不但利用政府資金，甚至可以考慮金融機(jī)構(gòu)提供的商業(yè)資金。參考南方幾個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地市的做法，土地儲(chǔ)備啟動(dòng)的必要保障資金可以利用政府財(cái)政撥款，也利用金融部門的貸款資金。政府把土地儲(chǔ)備看作一個(gè)基金項(xiàng)目，在儲(chǔ)備土地出讓后的出讓金中提取一部分作為基金基數(shù)，有了基數(shù)資本，可以和金融機(jī)構(gòu)共同合作，開發(fā)儲(chǔ)備土地，甚至發(fā)行新的土地儲(chǔ)備債券，借以吸收更大的社會(huì)良性資金。其次，打破以經(jīng)濟(jì)利益確定一切工作目標(biāo)的常規(guī)，以整體效果最優(yōu)化為原則，收儲(chǔ)地類范圍要廣，只要是對(duì)擬收儲(chǔ)區(qū)域整體效益有提升的地塊，不限地類、不限規(guī)劃，全部應(yīng)納入收儲(chǔ)范圍，讓不同類型用地發(fā)揮不同效用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]馬克偉.土地大辭典[M].長春：長春出版社，1991：5-15

[2]仇慶德.現(xiàn)代企業(yè)籌資理論與事務(wù)[M].青島：青島海洋大學(xué)出版社，1993：131-140

[3]方曉霞.中國企業(yè)融資：制度變遷與行為分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999：112

[4]王寧.企業(yè)融資研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002：7-40

[5]于淑娟.簡析項(xiàng)目融資的運(yùn)作[J].上海投資，2001（5）

[6]劉貴生，何進(jìn)日.財(cái)務(wù)管理學(xué)[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，

[7]朱會(huì)沖等.基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資理論與實(shí)務(wù)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002：31-70，120-150

（作者單位：駐馬店市國土局西園國土所，河南 駐馬店 463000）