姜紅舸 孟祥鳳

摘 要：近年來，檢察機關(guān)在長江生態(tài)環(huán)境資源保護中開展了卓有成效的實踐，但也面臨著困境：支持起訴保護公益的作用容易受到限制、民事公益訴訟效益不明顯、訴前程序認定行政機關(guān)是否履職標準不明確及公益訴訟程序保障缺乏具體規(guī)定等問題。為了更好地發(fā)揮公益訴訟在長江大保護中的功能，應(yīng)充分發(fā)揮刑事附帶民事公益訴訟的作用，從完善公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)、構(gòu)建環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)制度、建立檢察公益訴訟專項資金管理制度等方面明確公益訴訟程序，以行政相對人是否停止違法行為、行政機關(guān)是否已窮盡法律手段、受損的公益是否被彌補或修復(fù)為參考標準界定行政機關(guān)是否依法履職。

關(guān)鍵詞：長江生態(tài)環(huán)境資源保護 公益訴訟實務(wù) 困境 思考

長江是中華民族的母親河，蘊含神奇的自然景觀和厚重的人文景觀。近年來，長江流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水質(zhì)污染嚴重，水生物的生活空間越來越小，水生物資源持續(xù)衰退。破解長江生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”、[1]加強對長江生態(tài)環(huán)境資源的保護，要求我們結(jié)合實務(wù)開展深入的探索和研究，推動公益訴訟的創(chuàng)新和發(fā)展。

一、檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟實務(wù)剖析

在長江生態(tài)環(huán)境資源保護中，檢察機關(guān)開展了支持起訴、提出檢察建議、提起訴訟等公益訴訟實踐，助力長江保護。

（一）支持起訴

長江生態(tài)環(huán)境資源保護領(lǐng)域的案件多存在伴隨刑事犯罪而發(fā)生、涉及面廣、容易引發(fā)群體性事件等問題，且由于環(huán)境污染案件比較復(fù)雜，訴訟成本較高，有關(guān)機關(guān)和組織提起環(huán)境民事公益訴訟存在調(diào)查取證難、環(huán)境損害鑒定難、明確訴請難等問題，而檢察機關(guān)的支持起訴正逐漸成為保護長江生態(tài)環(huán)境資源的有力方式。

[案例一]2015年，南京市某區(qū)某公司旁的通江河（直通長江）內(nèi)發(fā)現(xiàn)固體廢棄物，水體被污染。街道和社區(qū)組織人員和機械，將污水、污泥進行抽運、沖洗。經(jīng)查，通江河內(nèi)固體廢物系朱某某非法傾倒。為保護公共利益，區(qū)檢察院支持社區(qū)提起了環(huán)境污染追償訴訟。

案例一中，通江河周圍居民發(fā)現(xiàn)通江河內(nèi)被傾倒固體廢物后，即向媒體反映，社區(qū)迅速采取了應(yīng)急處置措施，將污泥抽運處置，將污水多次處理，但未保留污水、污泥作為樣本檢驗，也沒有提起環(huán)境污染訴訟的打算。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)該線索后，先督促社區(qū)提起訴訟，后又支持起訴。因該案證據(jù)保留不全，沒有能反映污染后果的證據(jù)，檢察機關(guān)在幫助整理了相關(guān)證據(jù)后確定訴請為應(yīng)急處置費用，得到了法院的支持。

（二）提出訴前檢察建議

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。[2]公益訴訟訴前檢察建議以其指向性明確、操作性強等特點，促進環(huán)境保護等行政機關(guān)依法履行職責(zé)，有力地保護了長江生態(tài)環(huán)境資源，實現(xiàn)了檢察監(jiān)督“三個效果”的統(tǒng)一。

[案例二]2017年，南京某區(qū)檢察機關(guān)在依法履職中發(fā)現(xiàn)，某水業(yè)有限公司未辦理環(huán)?？⒐を炇?，未建設(shè)批復(fù)要求的泥水分離系統(tǒng)等環(huán)保配套設(shè)施，且持續(xù)向長江水體排放不達標的泥漿水，污染水體。區(qū)檢察機關(guān)經(jīng)審查認為，水業(yè)有限公司的行為違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十六條“三同時”的規(guī)定，同時，該公司持續(xù)向長江水體排放未按環(huán)保要求處理、不達標的泥漿水，造成了環(huán)境損害，遂向市級環(huán)境保護主管部門提出了檢察建議，建議責(zé)令該水業(yè)股份有限公司按照規(guī)定建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施，并對該公司向長江水體直排泥漿水的行為作出行政處罰。

案例二中，該區(qū)級檢察機關(guān)直接向市級行政主管部門發(fā)出檢察建議，是針對轄區(qū)內(nèi)不具備行政執(zhí)法主體資格的監(jiān)管部門開展檢察監(jiān)督的有益探索，該舉措進一步豐富和完善了訴前檢察建議的對象。

（三）提起刑事附帶民事公益訴訟

長江生態(tài)環(huán)境資源保護領(lǐng)域進入訴訟程序的案件數(shù)量較多，而基層檢察機關(guān)開展的刑事附帶民事公益訴訟以其特有的力度大、效率高等特點在其中占據(jù)了較重的分量，發(fā)揮了保護公益的積極作用。

[案例三]2018年，一對老夫妻未取得危險化學(xué)品處置資格，在江北新區(qū)內(nèi)清洗殘留有危險化學(xué)品槽罐車罐體內(nèi)部，并將廢水通過暗管排放至靠近長江支流的公益生態(tài)林。李某某及其掛靠單位和另一公司明知前述情況，仍委托老夫妻清洗槽罐車罐體內(nèi)部。經(jīng)鑒定，清洗危化品運輸車輛所產(chǎn)生的廢水，屬于含有有毒物質(zhì)的廢水，造成了土壤生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境損害費用和鑒定費用共計人民幣933985元。后檢察機關(guān)對該案提起刑事附帶民事公益訴訟，要求被告承擔(dān)環(huán)境損害費用和鑒定費并在省級以上媒體公開賠禮道歉。該案最終調(diào)解結(jié)案，933985元在兩周內(nèi)全部賠償?shù)轿弧?/p>

案例三中，刑事部分被告人是3名自然人，如果僅將被告人作為環(huán)境侵權(quán)的主體，被告人經(jīng)濟能力有限，修復(fù)環(huán)境的費用無力承擔(dān)，難以實現(xiàn)保護公益的目的，而選擇刑事附帶民事公益訴訟將非法委托被告人清洗槽罐車的單位納入侵權(quán)主體，一方面可以在刑事偵查程序中完成對侵權(quán)單位違法行為的調(diào)查，及時調(diào)取、固定證據(jù)，避免后期單獨提起民事公益訴訟取證困難，另一方面也可以高效完成訴訟，盡快落實環(huán)境修復(fù)。

二、檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟的困境

雖然公益訴訟檢察是檢察機關(guān)“四大檢察”之一，近年來也取得了明顯的成效，但因公益訴訟檢察正處在發(fā)展之中，尚有許多不完善的地方，檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟還面臨著一系列的困難和挑戰(zhàn)，需要我們直面困境，不斷探索、研究、創(chuàng)新、發(fā)展。

（一）支持起訴以保護公益的作用不具有直接性，容易受到限制

檢察機關(guān)支持適格主體提起長江生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟，并不能完全達到預(yù)期的效果。檢察機關(guān)與原告起訴的目的不完全一致，恢復(fù)環(huán)境公益的目的較難實現(xiàn)。原告是因為個體利益受到損害而參與訴訟，訴訟目的是損害賠償; 檢察機關(guān)的支持起訴實質(zhì)上著眼于公益保護，其追求的更多是公益修復(fù)與彌補。而且檢察機關(guān)支持起訴不能直接產(chǎn)生保護公益的作用，需要借助原告的起訴，而有些原告本身沒有起訴的意愿，在檢察機關(guān)的督促下才起訴的。[3]如案例一中社區(qū)起訴是在檢察機關(guān)督促下提起的，對于公益保護沒有自覺意識，屬于檢察機關(guān)叫我起訴、我就起訴，至于起訴的原因和目的都不明確，起訴的積極性、對待庭審的重視程度明顯不足。

（二）單獨提起民事公益訴訟限制較多，訴訟效益不明顯

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟效益不明顯，對環(huán)境違法行為的打擊力度不夠。法律規(guī)定單純民事公益訴訟由市級檢察機關(guān)提起，實踐中存在較多困難。首先，線索發(fā)現(xiàn)難。環(huán)境侵權(quán)案件往往發(fā)生在基層檢察機關(guān)轄區(qū)，市級檢察機關(guān)不能直接對線索進行掌握。其次，存在調(diào)查取證難和訴訟效益不高的問題。如案例三中，在刑事案件審理完畢之后，再單獨提起民事公益訴訟，一方面增加了單獨取證的難度，另一方面也影響訴訟效果，難以圓滿達到及時修復(fù)公益的目的，效果大打折扣，難以及時有效打擊環(huán)境違法行為，不能對社會公眾形成警示作用，不能更好地實現(xiàn)保護長江生態(tài)環(huán)境資源的目的。

（三）訴前程序中界定行政機關(guān)是否履職的標準不明確

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)履行訴前程序，發(fā)出訴前檢察建議督促行政機關(guān)在2個月內(nèi)整改。實踐中行政機關(guān)在收到檢察建議以后，一般都會在2個月內(nèi)給檢察機關(guān)回函，形式上采納檢察建議，但檢察機關(guān)也面臨著在收到回函后如何界定行政機關(guān)是否依法履職、檢察建議內(nèi)容是否得到整改以及整改的程度等問題。如案例二中，環(huán)保部門2個月內(nèi)回函采納檢察建議，但未對違法單位向長江直排泥漿水的行為進行處罰，僅作出立案決定，該環(huán)保部門是否已履職？或者，環(huán)保部門已作出處罰決定，但違法單位仍未停止違法行為，該環(huán)保部門是否已經(jīng)履職？界定行政機關(guān)是否履職關(guān)系到國家利益、社會公共利益是否已得到保護，后續(xù)是否進入訴訟程序。鑒于目前長江生態(tài)環(huán)境資源保護的嚴峻態(tài)勢，如果行政機關(guān)能夠在訴前程序依法履職、實現(xiàn)對公共利益的保護，將極大地促進長江生態(tài)環(huán)境資源整體的保護效果，故界定行政機關(guān)履職的標準尤為重要。

（四）檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序保障缺乏具體規(guī)定

檢察機關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)，缺乏具體操作規(guī)范：（1）調(diào)查取證問題。破壞長江生態(tài)環(huán)境資源的主體涉及面較廣，往往是一些私營企業(yè)或者個人，如何對這些主體開展調(diào)查，如果被調(diào)查對象不配合怎么辦？（2）組織開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估問題。生態(tài)環(huán)境事件是否造成了損害、造成了什么樣的損害后果、如何確定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍等問題，應(yīng)由哪個或哪些機關(guān)牽頭開展相關(guān)工作？（3）鑒定費用墊付及生態(tài)環(huán)境損害賠償費用的管理支出問題。目前實踐中，訴前開展評估鑒定存在資金墊付的問題：檢察機關(guān)沒有生態(tài)環(huán)境鑒定專項資金，而行政機關(guān)墊付鑒定費用也存在程序上的障礙。此外，判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償費用后，費用交由哪個機關(guān)管理、支出，也是法院、檢察機關(guān)、行政機關(guān)之間較難協(xié)調(diào)的問題。前述問題已構(gòu)成了檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的程序障礙。

三、檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟的幾點思考

檢察機關(guān)大力開展公益訴訟，對于當(dāng)前長江生態(tài)環(huán)境資源的保護能夠起到很好的助推作用，可以從以下幾個方面著手解決實踐中的難題：

（一）充分發(fā)揮刑事附帶民事公益訴訟的優(yōu)勢作用

筆者認為，選擇公益訴訟類型時應(yīng)充分考慮訴訟效益、保護長江生態(tài)環(huán)境資源的訴訟目的并結(jié)合案件實際情況。目前來看，刑事附帶民事公益訴訟更符合當(dāng)前基層檢察機關(guān)開展長江生態(tài)環(huán)境資源保護的要求。

刑事附帶民事公益訴訟具有節(jié)約司法資源、保護公益高效及時等獨特優(yōu)勢，也更能實現(xiàn)目前保護長江生態(tài)環(huán)境資源的目的。因此，檢察機關(guān)在提起保護長江生態(tài)環(huán)境資源的公益訴訟時可以適當(dāng)放寬刑事附帶民事公益訴訟的審批限制，以便及時、有效打擊破壞長江生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，提高違法成本，警惕違法行為人再犯，也提醒公眾勿越雷池。如案例三，刑事附帶民事公益訴訟的懲戒力、震懾力和實質(zhì)效果均得到了體現(xiàn)。一是高效完成了調(diào)查取證工作。在刑事偵查程序中檢察機關(guān)指導(dǎo)公安機關(guān)及時完成了對侵權(quán)單位違法行為的調(diào)查，及時調(diào)取、固定證據(jù)，避免單獨后期提起民事公益訴訟取證困難。二是高效完成了訴訟過程。在庭審中，5被告當(dāng)庭表示愿意調(diào)解，當(dāng)天即達成了調(diào)解協(xié)議。三是高效實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償目的。檢察機關(guān)在調(diào)解中引導(dǎo)各被告正確認識和對待環(huán)境修復(fù)和賠償問題，5被告共同承擔(dān)了全部生態(tài)環(huán)境損害費用及事務(wù)性費用共計人民幣933985元，并在2周內(nèi)將全部費用繳納到位。

（二）建立、完善公益訴訟中的程序保障制度

程序保障制度包括完善檢察機關(guān)的調(diào)查取證制度、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)制度、建立檢察公益訴訟專項資金管理制度。

（1）規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)查取證的相關(guān)法律責(zé)任，強化剛性監(jiān)督。鑒于破壞長江生態(tài)環(huán)境資源的主體多是私營企業(yè)或個人，可能對檢察機關(guān)的調(diào)查采取消極應(yīng)付甚至對抗的態(tài)度，建議規(guī)定檢察機關(guān)可以聯(lián)合公安機關(guān)開展調(diào)查工作，借助公安機關(guān)的偵查手段，減小檢察機關(guān)調(diào)查取證的工作阻力。（2）建立損害鑒定工作機制，由行政主管部門牽頭組織、檢察機關(guān)和公安機關(guān)共同參與，及時組織專家或評估鑒定機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境資源事件進行評估鑒定。（3）建立長江流域省份省級以上的環(huán)境損害評估鑒定專家?guī)?，發(fā)揮專家在長江生態(tài)環(huán)境資源司法保護中的積極作用。（4）建立檢察公益訴訟專項資金管理制度，一方面解決檢察機關(guān)因生態(tài)環(huán)境損害類的鑒定費用數(shù)額較大難以承擔(dān)的問題，避免因費用問題而導(dǎo)致無法開展鑒定的情形再發(fā)生，另一方面解決生態(tài)環(huán)境損害賠償資金沒有專門機關(guān)管理或者幾個機關(guān)之間爭奪管理權(quán)問題。

（三）初步明確訴前程序中行政機關(guān)不當(dāng)履職的參考標準

行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的表現(xiàn)方式容易界定，相對難界定的是不當(dāng)履行，主要表現(xiàn)為未按要求履行或履行不到位，如何界定不當(dāng)履行，可以參考以下標準：

1.行政相對人是否停止違法行為。如案例二，檢察機關(guān)向環(huán)保部門發(fā)出檢察建議后，環(huán)保部門責(zé)令水業(yè)公司停止排污并處以罰款。但事后檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)水廠仍在向長江排污，這種環(huán)保部門雖已作出行政處罰決定，但水業(yè)公司繼續(xù)違法的情形，可以認定環(huán)保部門未依法履行職責(zé)。

2.行政機關(guān)是否已窮盡法律手段。案例二中，環(huán)保部門對污染環(huán)境的企業(yè)作出行政處罰后，不符合標準的環(huán)保設(shè)施未在指定期限內(nèi)拆除，罰款也未予收繳到，環(huán)保部門對相對人催告無效后，不再采取任何措施。根據(jù)《行政處罰法》《行政強制法》的規(guī)定，環(huán)保部門可以在規(guī)定期限內(nèi)申請法院強制執(zhí)行，但環(huán)保部門未提出申請，可以認定環(huán)保部門不依法履職。

3.受損的公益是否被彌補或修復(fù)。如檢察機關(guān)就農(nóng)林部門怠于處罰濫伐江邊林木的行為發(fā)出依法履行職責(zé)的檢察建議，農(nóng)林部門在二個月內(nèi)回函采納建議，并對濫伐林木的相對人作出了行政處罰，要求相對人補種林木，但相對人一直未補種，農(nóng)林部門也未跟進監(jiān)管，受損的林木資源無法得到彌補，可以認定農(nóng)林部門未依法履職。

以上標準對于檢察機關(guān)界定行政機關(guān)是否不當(dāng)履職起到了較好的參考作用，但在實務(wù)中不能孤立地適用其中的某一個標準，而是應(yīng)將標準視為一個整體加以參考，并且需要結(jié)合實際情況綜合判斷。如，農(nóng)林部門對相對人作出行政處罰、要求補種林木，但由于不是合適的林木種植季節(jié)，或者沒有合適的補種地點，所以相對人未能補種樹木。在這種情況下，不能因為行政機關(guān)未窮盡法律手段或者受損公益未得到彌補就簡單粗暴地認定行政機關(guān)不當(dāng)履職，而應(yīng)當(dāng)審查農(nóng)林部門在此過程中是否積極作為：如果農(nóng)林部門因前述季節(jié)或地點問題就此擱置補種，不采取辦法解決，那么可以認定農(nóng)林部門不當(dāng)履職;如果農(nóng)林部門因季節(jié)問題而要求相對人在合適的季節(jié)補種并且跟進管理，或者已將地點問題上報地方政府并在等待批示中，可以認為農(nóng)林部門在積極履職中。

注釋：

[1] 轉(zhuǎn)引自海貝讀書會：《談?wù)劰乇瘎　?，搜狐網(wǎng)http：//www.sohu.com/a/326743157_120066732，最后訪問日期：2019年7月27日。

[2] 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第2條。

[3] 參見錢文杰、方福建：《公益訴訟中檢察機關(guān)的角色扮演——從“支持起訴”“督促起訴”邁向“直接起訴”》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2015年第4期。