史明燦

摘要：我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村土地抵押貸款制度的欠缺，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)投資及農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的“瓶頸”約束。德國(guó)、美國(guó)在農(nóng)村土地抵押貸款方面已有很成熟的運(yùn)作機(jī)制，形成了科學(xué)規(guī)范高效的農(nóng)地估價(jià)體系，并配套了完備的法律法規(guī)保障體系以及全方位的財(cái)政支持投入保護(hù)制度。“它山之石，可以攻玉?！苯梃b德國(guó)、美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款取得的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款制度構(gòu)建具有十分重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地抵押貸款;制度構(gòu)建;制約因素;經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號(hào)：F323.9 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號(hào)：1002-1302（2019）13-0028-04

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確指出，保障廣大農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革、完善農(nóng)村宅基地管理制度，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。此規(guī)定為我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展指明了方向。土地作為農(nóng)民家庭擁有的十分重要的財(cái)產(chǎn)之一，具有強(qiáng)大的保（增）值性、不可滅失性等特點(diǎn)，由其擔(dān)保債權(quán)的安全系數(shù)較高，更易被農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并接受，即農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資金的來(lái)源渠道，有效緩解了我國(guó)農(nóng)民貸款無(wú)有效抵押品的困境。然而，隨著農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)的逐步展開，農(nóng)村土地作為特殊抵押品的處置風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面因素也日漸凸顯出來(lái)，這些因素制約了我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款試驗(yàn)的推廣步伐。因此，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，建構(gòu)符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)村土地抵押貸款制度，已成為我國(guó)農(nóng)村金融研究領(lǐng)域的重要課題及核心使命。農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)為全面盤活農(nóng)村土地資源、真正解決農(nóng)民家庭資金短缺難題（困境）提供了一種有效、現(xiàn)實(shí)的融資模式。目前，農(nóng)村土地抵押貸款模式已被許多國(guó)家（地區(qū)）認(rèn)可并接受，然而由于經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等方面存在差異，不同國(guó)家（地區(qū)）均形成了“獨(dú)具特色”的農(nóng)村土地抵押貸款運(yùn)作機(jī)制，其中以德國(guó)、美國(guó)農(nóng)地金融制度最具代表性?！八街?，可以攻玉?！苯梃b德國(guó)、美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

1 農(nóng)地抵押貸款制度建構(gòu)制約因素分析

目前，貸款制度創(chuàng)新突破難、農(nóng)民家庭權(quán)益保障難、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展不完善是農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)面臨的重要挑戰(zhàn)。

1.1 法律法規(guī)的制約

現(xiàn)階段，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村土地抵押貸款持否定態(tài)度，該規(guī)定不但與我國(guó)法理精神相左，還嚴(yán)重脫離了我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。具體體現(xiàn)為：第一，《農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定，農(nóng)村土地可以轉(zhuǎn)讓，但禁止農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，該規(guī)定是違背法理精神的。從本質(zhì)上講，相對(duì)農(nóng)地抵押而言，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是更深層面的處置農(nóng)村土地的方式（途徑），按照“舉重以明輕”的基本法理精神，在全面承認(rèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度背景下，也應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款。第二，目前我國(guó)相關(guān)法律只是承認(rèn)荒山、荒地抵押權(quán)的合法性，而全面禁止了通過(guò)承包方式獲取的農(nóng)村土地抵押貸款的合法性，即在法律層面直接否定了農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的合法性，農(nóng)戶同農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)簽署的抵押合同是無(wú)效的，并不受法律保護(hù)，進(jìn)而直接影響農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)（銀行）開展（參與）此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性與主動(dòng)性，無(wú)疑增加了我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款試驗(yàn)的難度系數(shù)[1]。

1.2 不完善的社會(huì)保障制度

目前，農(nóng)戶家庭收入來(lái)源渠道日趨多元化，但還有相當(dāng)一部分農(nóng)戶家庭在經(jīng)濟(jì)上、精神上對(duì)土地有著強(qiáng)大的依賴性，農(nóng)戶對(duì)土地收益保證貸款業(yè)務(wù)的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，恐怕由此會(huì)失去土地，其實(shí)質(zhì)就是在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制嚴(yán)重缺失的情形下，農(nóng)民家庭發(fā)自內(nèi)心、本能的一種自我保護(hù)心態(tài)的外在體現(xiàn)。

1.3 不完善的土地價(jià)值評(píng)估制度

農(nóng)村土地是以農(nóng)用地為基礎(chǔ)而衍生出的一種用益物權(quán)，其深深根植于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境之中，其市場(chǎng)價(jià)值必須通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估。作為一種普通的用益物權(quán)，農(nóng)村土地與一般債權(quán)抵押擔(dān)保物不同，其實(shí)際價(jià)值很難用一個(gè)客觀、精確的標(biāo)準(zhǔn)去衡量。目前，由于缺少專業(yè)性、權(quán)威性的第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，再加上沒(méi)有形成客觀、統(tǒng)一的土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估不客觀、不準(zhǔn)確，直接影響金融機(jī)構(gòu)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性[2]。

1.4 不完善的貸款運(yùn)作機(jī)制

1.4.1 抵押品處置難度大 首先，抵押品變現(xiàn)難。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流通途徑不順暢，流轉(zhuǎn)機(jī)制還不十分完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給信息渠道不暢，缺少規(guī)范、有序的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)（中介組織），最終導(dǎo)致“要流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租地的租不到”、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用（成本）較高、時(shí)間長(zhǎng)等現(xiàn)象普遍存在，極大地制約了我國(guó)農(nóng)村土地的變現(xiàn)進(jìn)程。其次，抵押品執(zhí)行難。按照農(nóng)村土地抵押貸款合同（協(xié)議）的約定，一旦抵押貸款農(nóng)戶不能及時(shí)償還銀行貸款，農(nóng)村土地就必然被農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)（銀行）收回，但農(nóng)村土地抵押如何變現(xiàn)，由哪個(gè)部門（機(jī)構(gòu)）來(lái)處置、如何處置等操作難度系數(shù)巨大，一旦處理不當(dāng)，就有可能引發(fā)群體性事件，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局，因此，農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)都對(duì)此心生畏懼[3]。

1.4.2 承接農(nóng)地抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)缺失 目前，由于金融服務(wù)目標(biāo)不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)很少有精力顧及到小塊農(nóng)村土地的資金供給問(wèn)題。于是農(nóng)村信用合作社等基層金融機(jī)構(gòu)便成為可以承擔(dān)農(nóng)村土地抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)的唯一正規(guī)性金融組織（機(jī)構(gòu)），但目前我國(guó)農(nóng)村信用合作社綜合實(shí)力仍十分薄弱、運(yùn)作資金短缺，同時(shí)由于農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村長(zhǎng)期壟斷著絕大部分的信貸業(yè)務(wù)，很少與其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致其金融服務(wù)功能逐漸被弱化。因此，專門承接農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（土地銀行）的缺失也是我國(guó)農(nóng)村土地金融制度構(gòu)建所面臨的重要制約因素之一[4]。

2 德國(guó)、美國(guó)農(nóng)地抵押貸款制度對(duì)比分析

受地理區(qū)位、歷史傳統(tǒng)、人口分布等因素影響，德國(guó)、美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式具有明顯的差別，農(nóng)村土地金融制度安排也各具特色。但在農(nóng)村土地抵押貸款實(shí)踐中，貸款流程、貸款期限、貸款利率、資金來(lái)源等是不可或缺的內(nèi)容。

2.1 設(shè)立背景

2.1.1 德國(guó) 德國(guó)是世界上最早實(shí)行農(nóng)村土地抵押貸款的國(guó)家，18世紀(jì)下半葉，德國(guó)農(nóng)村頻頻遭受戰(zhàn)亂，大部分農(nóng)民被迫外出逃亡，以至于原本富庶的大地主階層也背負(fù)上了重重債務(wù)，農(nóng)村高利貸活動(dòng)十分猖撅，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更是雪上加霜。為了全面解除民間高利貸行為對(duì)農(nóng)民家庭的盤剝，加快資金在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的流轉(zhuǎn)速度，1770年普魯士國(guó)王下令在普魯士的西里西亞省掛牌成立了德國(guó)第1家農(nóng)村土地抵押信用合作社，其核心業(yè)務(wù)就是開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)。

2.1.2 美國(guó) 20世紀(jì)初期，為了克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，美國(guó)建立了以聯(lián)邦土地銀行為運(yùn)行主體（核心）的美國(guó)農(nóng)村土地金融體系并成立了聯(lián)邦土地銀行，從此，美國(guó)全面開始了農(nóng)村土地的抵押貸款業(yè)務(wù)。

2.2 組織結(jié)構(gòu)

2.2.1 德國(guó) 德國(guó)農(nóng)村土地金融體系的本質(zhì)特點(diǎn)是其“自下而上”的組織模式，即先組建農(nóng)村土地抵押信用合作社，再逐漸向上發(fā)展形成聯(lián)合合作銀行。德國(guó)農(nóng)村土地抵押信用合作社是民間合作性質(zhì)的組織（機(jī)構(gòu)），在農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)程中起中介（媒介）的作用。

2.2.2 美國(guó) 美國(guó)農(nóng)村土地金融機(jī)制是一種“自上而下”的組織模式，聯(lián)邦農(nóng)村土地銀行是美國(guó)農(nóng)村土地金融體系的核心主體，對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)管。

2.3 貸款流程

2.3.1 德國(guó) 目前，德國(guó)已經(jīng)形成了以農(nóng)村土地抵押信用合作社、聯(lián)合合作銀行為貸款主體的金融體系（圖1）。農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主）必須撰寫抵押貸款申請(qǐng)書，并攜帶農(nóng)村土地所有權(quán)證書（土地所有權(quán)證明性文件）到信用合作社辦理融資手續(xù)，在對(duì)農(nóng)村土地價(jià)格（價(jià)值）進(jìn)行核實(shí)、評(píng)估之后，農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主）才能與德國(guó)聯(lián)合合作社銀行簽訂貸款協(xié)議。

2.3.2 美國(guó) 農(nóng)民家庭（抵押貸款人）將農(nóng)村土地所有權(quán)證書（所有權(quán)證明文件）呈遞給合作社，并填寫農(nóng)村土地抵押貸款申請(qǐng)書（如貸款的實(shí)際用途、貸款期限、貸款額度等），若此次農(nóng)村抵押貸款申請(qǐng)被批準(zhǔn)，農(nóng)村貸款合作社就會(huì)在抵押申請(qǐng)書上簽字（蓋章），并將此申請(qǐng)書提交給聯(lián)邦土地銀行進(jìn)行再次審查，聯(lián)邦土地銀行（金融機(jī)構(gòu)）審查通過(guò)后，農(nóng)村信用合作社獲得貸款并將貸款轉(zhuǎn)交（移）給貸款申請(qǐng)人（圖2）。

2.4 經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)

2.4.1 德國(guó) 目前，德國(guó)通過(guò)抵押貸款協(xié)助廣大農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主）購(gòu)買耕地、開墾荒地、興建農(nóng)田水利、道路、耕地平整與植樹造林等，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)。

2.4.2 美國(guó) 聯(lián)邦土地銀行主要通過(guò)抵押貸款的方式進(jìn)一步調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從而達(dá)到對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施有效控制，并確保農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.5 資金來(lái)源

2.5.1 德國(guó) 德國(guó)農(nóng)村土地抵押信用合作社可以以自身的名義發(fā)行農(nóng)村土地債券（德國(guó)政府部門為土地債券提供擔(dān)保服務(wù)），另外，公積金也是德國(guó)抵押信用合作社資金來(lái)源的重要途徑之一。

2.5.2 美國(guó) 美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的資金來(lái)源途徑主要有吸納入股資金、發(fā)售農(nóng)村土地債券、按一定比例提取盈余公積金。美國(guó)農(nóng)村土地銀行可以從其每年經(jīng)營(yíng)性凈收益中提取一定比例（比重）的提取盈余公積金（在盈余公積金總額沒(méi)有達(dá)到土地銀行股金總值的20%之前，土地銀行可以按照25%的比例提取盈余公積金）。

2.6 配套政策

2.6.1 德國(guó) 作為農(nóng)村土地抵押貸款的最初發(fā)源國(guó)，德國(guó)政府制訂了一系列完善、豐富的農(nóng)村土地金融法規(guī)，如《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》等。德國(guó)法律明文規(guī)定，凡具有抵押貸款意愿（需求）的農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主），均可以成立土地合作社，合作社的社員可以以農(nóng)村土地作為抵押來(lái)募集生產(chǎn)所需資金。

2.6.2 美國(guó) 在完善的法律法規(guī)環(huán)境下，美國(guó)政府構(gòu)建了“自上而下”的聯(lián)邦農(nóng)村土地銀行體系，如《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)業(yè)信用法》等，并對(duì)農(nóng)村土地抵押貸款的詳細(xì)操作流程作出了詳細(xì)、具體的規(guī)定，如抵押貸款的用途、貸款額度、貸款期限、利率等。

2.7 貸款額度、期限及利率

2.7.1 德國(guó) 農(nóng)村土地抵押貸款額度為評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值的1/3～1/2，貸款期限一般為10～60年，貸款利率根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況與市場(chǎng)利率確定，通常為4%～5%。

2.7.2 美國(guó) 一般來(lái)說(shuō)，抵押貸款數(shù)額通常不超過(guò)農(nóng)村土地評(píng)估價(jià)值的1/3，短期貸款一般在3～5年，長(zhǎng)期貸款可達(dá) 30～40年。實(shí)際利率報(bào)價(jià)水平一般低于同期同檔次市場(chǎng)貸款利率水平。

3 德國(guó)、美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款制度主要經(jīng)驗(yàn)

3.1 完善的法律制度

德國(guó)、美國(guó)均制定了完善的法律法規(guī)，為農(nóng)村土地抵押貸款提供了良好的制度保障。早在1722、1750年，德國(guó)政府就分別制訂了《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》和《抵押權(quán)法令》，極大地提升了農(nóng)村土地抵押權(quán)的安全性。1916年美國(guó)政府也頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》，并成立了12個(gè)農(nóng)區(qū)的聯(lián)邦土地銀行，首次開啟了農(nóng)地金融制度。隨后，美國(guó)政府又相繼制訂了《農(nóng)業(yè)信用法》《農(nóng)業(yè)抵押公司法》《經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)抵押貸款法》等相關(guān)法律，形成了相對(duì)完善的農(nóng)地金融體系。

3.2 鮮明的合作金融特征

德國(guó)和美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款模式也都以合作金融為核心，從貸款申請(qǐng)到貸款發(fā)放均通過(guò)土地合作社（或農(nóng)協(xié)）來(lái)操作。在美國(guó)和德國(guó)，農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款的前提條件就是必須要加入土地合作社，土地合作社（農(nóng)協(xié)）是2國(guó)農(nóng)村的基層組織，具有地緣、信息和貸后監(jiān)督的巨大優(yōu)勢(shì)。

3.3 資金來(lái)源的證券化

美國(guó)和德國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款制度雖然有顯著性的合作金融的特征，但發(fā)行債券是其資金的主要來(lái)源渠道。如德國(guó)政府不但可以直接為土地合作社發(fā)行債券提供擔(dān)保，還可以積極地動(dòng)員當(dāng)?shù)刭F族及各級(jí)政府公職人員購(gòu)買土地債券。美國(guó)《聯(lián)邦農(nóng)地貸款法》明文規(guī)定，12家聯(lián)邦土地銀行均可以發(fā)行土地債券（額度為其股本金的20倍左右）。

3.4 政府的介入與扶持是重要保障

在德國(guó)和美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款機(jī)制度的初始設(shè)立及日常運(yùn)作過(guò)程中，各級(jí)政府組織給予了各種形式的幫助與支持。如德國(guó)政府對(duì)于農(nóng)村土地抵押貸款優(yōu)惠利率與市場(chǎng)利率間的差額進(jìn)行財(cái)政貼息，并根據(jù)農(nóng)戶農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的大小實(shí)施差異化利率政策。在成立之初就會(huì)給予聯(lián)邦土地銀行資金扶持，如僅在1933—1937年，美國(guó)政府就先后向聯(lián)邦土地銀行提供了1.89億美元的資助，同時(shí)美國(guó)政府還大量收購(gòu)了聯(lián)邦土地銀行發(fā)行的各種債券。另外，在經(jīng)濟(jì)面臨危機(jī)發(fā)生時(shí)（出于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要），美國(guó)政府還會(huì)直接向土地銀行提供財(cái)政撥款。

3.5 完善的地籍管理制度和農(nóng)地評(píng)估制度

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否清晰是現(xiàn)代農(nóng)地金融制度確立的基石。德國(guó)和美國(guó)土地實(shí)行的是土地私有制，地籍管理制度和農(nóng)地價(jià)值評(píng)估制度十分完善，農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)屬規(guī)定非常明確、清晰，在產(chǎn)權(quán)登記階段，政府部門已對(duì)每塊土地的位置、面積、用途及各項(xiàng)權(quán)屬等相關(guān)信息都進(jìn)行了十分詳細(xì)的記載。當(dāng)農(nóng)戶申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，社員必須提供土地所有權(quán)證明，每次抵押均有十分詳細(xì)的登記信息記錄，有效地避免了重復(fù)抵押或非法抵押現(xiàn)象的發(fā)生。另外，在辦理貸款業(yè)務(wù)時(shí)，還須要由第三方機(jī)構(gòu)的土地評(píng)估人員對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，為金融機(jī)構(gòu)提供客觀、準(zhǔn)確的土地評(píng)估信息[5]。

4 我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款制度構(gòu)建

4.1 修改完善立法，掃清農(nóng)地抵押法律障礙

對(duì)比分析德國(guó)和美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款的運(yùn)行模式可知，充分、完善的法律制度是農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)得以順利開展的關(guān)鍵。中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民家庭只是擁有土地承包與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不享有自由處置的權(quán)利。因此，要確保農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開展就必須輔之以必要的法律支撐，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律作出必要的修改與完善，全面賦予農(nóng)民家庭對(duì)承包土地的占有、抵押、收益等完整的權(quán)利，從根本上切實(shí)解決農(nóng)民貸款難題[6]。

4.2 加大政府扶持力度

目前，農(nóng)村土地抵押貸款[7-8]是解決我國(guó)農(nóng)民家庭融資困境最有效、最直接的融資模式，然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較高、資金周轉(zhuǎn)時(shí)期長(zhǎng)、產(chǎn)品收益率低等特性直接提高了農(nóng)村土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。同時(shí)，農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)還要面臨農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主）后續(xù)償還貸款難等一系列核心問(wèn)題。因此，需要政府部門的大力支持，如制定更加優(yōu)惠的農(nóng)村土地抵押貸款優(yōu)惠政策、降低貸款利率、放寬償還貸款期限、減低（免）稅收等。

4.3 設(shè)立“自上而下”的農(nóng)村土地抵押貸款機(jī)構(gòu)

在中央設(shè)置“農(nóng)村土地抵押貸款管理委員會(huì)”，其核心職責(zé)就是負(fù)責(zé)制定農(nóng)村土地抵押貸款的試驗(yàn)方案，并全面協(xié)調(diào)、跟蹤此項(xiàng)業(yè)務(wù)開展，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地抵押貸款試驗(yàn)出現(xiàn)的各種難題。同時(shí)，在各?。ㄊ?、區(qū)）設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)（管理）該?。ㄊ?、區(qū)）的土地抵押貸款機(jī)構(gòu)，定期對(duì)農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)開展情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)[9]。另外，在繼續(xù)鼓勵(lì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社及其他股份制商業(yè)銀行開辦農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上，成立國(guó)家土地銀行（在省級(jí)部門設(shè)置分支機(jī)構(gòu)），并允許各種類型的民間資本加入土地銀行[10]。

4.4 完善相關(guān)配套政策

首先，盡快組建完善、規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，搭建農(nóng)村土地供給、需求共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)范、快速、高效、有序流轉(zhuǎn)。其次，構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，以確保我國(guó)農(nóng)村土地抵押價(jià)值公平、公正。再次，建立信用擔(dān)保體系。在充分掌握抵押融資人基本資料的基礎(chǔ)之上，建立以第三方機(jī)構(gòu)（組織）為核心的信用擔(dān)保體系，擔(dān)保主體呈現(xiàn)多元化的格局，如農(nóng)業(yè)龍頭公司（企業(yè)）擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、農(nóng)戶聯(lián)保等，以降低農(nóng)村土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立農(nóng)民家庭基本生活保障機(jī)制，將農(nóng)民家庭從對(duì)農(nóng)村土地依附狀態(tài)地位下真正地、全面地解放出來(lái)，以解決他們的后顧之憂[11]。

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