黃婧 紀志耿

摘 要：農村公益事業(yè)主要包括農田水利、農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障四個方面。新中國成立以來黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的歷史，大致可以劃分為1949—1977年計劃經濟時期的初步探索階段，1978—1999年市場化改革時期的砥礪前行階段，2000—2012年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時期的協(xié)調推進階段，2013年至今城鄉(xiāng)融合發(fā)展時期黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的全面振興階段。重溫和學習這一段歷史，就必須客觀認識集體化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的經驗得失，著力探索市場化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的機制模式，主動掌握民主化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的方法藝術，切實創(chuàng)新規(guī)模化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的實現方式，不斷豐富組織化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的載體形態(tài)。

關鍵詞：中國共產黨;農村公益事業(yè);歷史進程;基本經驗

中圖分類號：F320 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）010-0004-08

農業(yè)、農村、農民問題關系新時期黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，農村公益事業(yè)發(fā)展更是我黨統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展工作的重中之重。新中國70年農村公益事業(yè)發(fā)展史，就是一部黨和人民不懈探索、曲折前行、波瀾壯闊、成績輝煌的壯麗畫卷。重溫和學習這一歷史，對我們搞好新時期農村綜合改革，贏得“三農”工作主動權具有重大的理論意義和現實意義。

? ? ?一、計劃經濟時期黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的初步探索階段

這一時期，黨和政府運用強大的政治和經濟動員能力，以資本代替勞動，用雙手改造自然，領導農村公益事業(yè)起步奠基發(fā)展，其重大舉措包括以下幾個方面。

1.大規(guī)模興修農田水利，推廣深耕與積肥運動。水利是農業(yè)的命脈，新中國成立以后，黨和政府對農田水利事業(yè)十分重視，掀起了數次大規(guī)模建設的熱潮。1950年7至9月，毛澤東就治理淮河問題連續(xù)作出4次批示，提出一定要根治淮河水患[1]307-308。1952年12月，周恩來簽發(fā)了關于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示，力圖緩解旱災對我國農業(yè)生產的威脅[2]394-397。1955年10月，中央在批轉水利部黨組關于華北五省區(qū)農田水利工作會議紀要的通知中，要求“一五計劃”結束時全國農田水利任務由7200萬畝增加到1億畝，農業(yè)合作社要擔當興修水利的主體[3]265。1958年“大躍進”期間，中央鼓勵人民公社在農田基本建設中，實行打破社界、鄉(xiāng)界、縣界大協(xié)作，做到組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化，以期動員更多的人力和物力[4]384。肥料是農業(yè)的關鍵，由于當時化學肥料供應不足，中央采取變通辦法，鼓勵農村開展大規(guī)模的深耕與積肥運動。1957年10月，毛澤東關注到山東省莒南縣厲家寨鄉(xiāng)深翻土地獲得增產的經驗，鼓勵各省同志深翻土地、保水保肥、實現增產。1958年8月北戴河會議期間，中央發(fā)布了關于肥料問題的指示，提倡土法制造化肥，積極漚制農家肥，實行養(yǎng)豬積肥等[4]401-402。直到1960年10月成立中央化肥小組，陳云負責具體領導，我國加快氮肥工業(yè)發(fā)展支援農業(yè)的戰(zhàn)略才逐漸提上日程。

2.堅持教育與生產勞動相結合，鼓勵知識青年“上山下鄉(xiāng)”。由于經濟落后，教育資源不足，文盲率高，新中國成立初期，黨和政府堅持教育與生產勞動相結合，采取兩條腿走路的原則，大力發(fā)展工農速成教育、業(yè)余文化教育、民辦農業(yè)中學、共產主義勞動大學等，迅速提高了廣大群眾的算術、識字和文化水平。隨著受教育者數量的增多，學生的升學矛盾日漸凸顯。1954年5月，中央轉發(fā)了教育部黨組關于解決高小和初中畢業(yè)生學習和從事生產勞動問題的請示報告，指出除一部分升學深造外，絕大多數都應從事生產勞動[5]216。 1957年3月，劉少奇參加湖南長沙中學學生代表座談會，作了關于中小學畢業(yè)生參加農業(yè)生產問題的談話，鼓勵學生參加體力勞動，回鄉(xiāng)就業(yè)[6]163-178。1958年5月中央擴大會議上，劉少奇進一步闡述了兩種教育制度、兩種勞動制度的思想，提倡勤工儉學和半工半讀[4]293-295。60年代初，國民經濟進入調整期，中央更加重視通過城市人口下鄉(xiāng)來解決糧食危機和就業(yè)危機。1961年5月，陳云發(fā)表了動員城市人口下鄉(xiāng)的講話[7]318-327。1964年1月，中央下發(fā)了關于動員和組織城市知識青年參加農村社會主義建設的文件[8]36。1968年12月22日，《人民日報》頭版引述了毛主席的最高指示：“知識青年到農村去，接受貧下中農再教育，很有必要”，號召廣大知識青年響應主席指示，“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”。自此，知識青年上山下鄉(xiāng)運動逐漸達到高潮。

3.開展愛國衛(wèi)生運動，培養(yǎng)鄉(xiāng)村“赤腳醫(yī)生”。1952年春，美國在侵朝戰(zhàn)爭中發(fā)動了細菌戰(zhàn)，為了保家衛(wèi)國，黨和國家推動群眾性衛(wèi)生防疫運動深入開展，形成了著名的“愛國衛(wèi)生運動”。在當時，愛國衛(wèi)生運動的主要任務是消滅鼠疫、霍亂、傷寒等傳染病的病媒害蟲，人民群眾在運動中提出“八凈”“五滅”“一捕”和“打死一個蒼蠅就是消滅一個美國鬼子”的口號。1956年1月通過的全國農業(yè)發(fā)展綱要草案中又提出了消滅老鼠、麻雀、蒼蠅、蚊子等“除四害”的重要任務[9]47。1957年4月，國務院還發(fā)布了關于消滅血吸蟲病的指示，成立了中央血防領導小組和各級防治委員會[6]186。1958年6月，江西余江縣宣布在全國率先消滅血吸蟲病，毛澤東欣然作出著名詩篇《七律二首·送瘟神》。60年代，愛國衛(wèi)生運動演變?yōu)椤皟晒芪甯摹保垂芾盹嬎?、糞便，改良水井、廁所、畜圈、爐灶和環(huán)境。針對農村缺醫(yī)少藥的狀況，1965年6月26日，毛澤東在同醫(yī)務人員談話時，嚴厲批評衛(wèi)生部，說其不是人民的衛(wèi)生部，改成城市衛(wèi)生部或老爺衛(wèi)生部好了，醫(yī)學教育年限過長，農村常見病、多發(fā)病預防和治療不夠?！傲敝甘驹谡麄€衛(wèi)生界引起了強烈震動。同年9月，衛(wèi)生部黨委向毛澤東和中央上報了關于把衛(wèi)生工作的重點放到農村的報告[10] 464-472。為了培養(yǎng)一大批農村養(yǎng)得起的醫(yī)生給農民看病，上海市川沙縣江鎮(zhèn)公社、湖北省長陽縣樂園公社出現了“赤腳醫(yī)生”的原型，他們既要勞動又要行醫(yī)，大隊給他們一定的工分補貼，貧下中農養(yǎng)得起。1968年9月，毛澤東在《人民日報》相關文章上批示道：“赤腳醫(yī)生”就是好！

4.構建五保供養(yǎng)制度，在公社內部試行生活供給。1954年9月通過的第一部中華人民共和國憲法規(guī)定，勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利[5]466。依據憲法精神，1955年秋，毛澤東在為《中國農村的社會主義高潮》一書所寫的按語中指出，一切合作社有責任幫助鰥寡孤獨缺乏勞動力的社員和雖然有勞動力但是生活上十分困難的社員，解決他們的困難[3]206。根據毛澤東的指示，1956年1月，中央發(fā)布了1956—1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要草案，規(guī)定對于鰥寡孤獨的社員在生活上應給予適當的照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生死養(yǎng)葬都有指靠[9]40。這便是農村五保供養(yǎng)制度的原型，所需款物從合作社公益金中扣除。除此之外，1958年12月黨的八屆六次會議以后，我國還進行了人民公社體制下生活供給制的一些嘗試，創(chuàng)辦公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院、衛(wèi)生院等集體福利事業(yè)，實行吃飯不要錢、按需分配[4] 521。由于沒有解決“搭便車”和“大鍋飯”問題，該運動最后歸于失敗，但它為后來市場化改革時期公益事業(yè)的發(fā)展提供了寶貴經驗和教訓。

? ? ?二、市場化改革時期黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的砥礪前行階段

在該時期，黨和政府審時度勢推動家庭聯(lián)產承包責任制改革，在各個行業(yè)試行放權搞活措施，由此帶動農村公益事業(yè)發(fā)展格局砥礪前行、多元迸發(fā)，其重大舉措包括以下幾個方面。

1.確立統(tǒng)分結合的雙層經營體制，走一條中國特色的農業(yè)機械化之路。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，具有強大的生命力。針對實行包干到戶后人們思想認識上的混亂，1982年1月中央發(fā)布了第一個“一號文件”，指出包干到戶不是責任制的唯一形式，包干到戶不能等同于“土地還家”、平分集體財產和分田單干，在管理和使用土地、大型農機具和水利設施，安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活等方面，還要加強集體的統(tǒng)一領導和協(xié)調工作[11]364-365。1990年6月，宋平在中央政策研究室召開的農村工作座談會上，再次強調雙層經營的好處，主張因地制宜、多種形式、宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分[12] 550-551。1991年10月，國務院專門下發(fā)文件，提出構建多層次的農業(yè)社會化服務體系，充分發(fā)揮村級集體經濟組織、鄉(xiāng)級農技站、供銷合作社等主體的服務能力[13]264-266。為了發(fā)揮農戶生產和投入的積極性，1983年1月中央發(fā)布了第二個“一號文件”，指出農民個人或聯(lián)戶購置農副產品加工機具、小型拖拉機和小型機動船從事生產和運輸，對發(fā)展農村商品生產活躍農村經濟是有利的，應當允許[14]222。同年2月商務部發(fā)出通知，要求對過去有關對農民個人或聯(lián)戶購買汽車、拖拉機、柴油機從事運輸不供油的規(guī)定一律撤銷。1985年，中共中央、國務院又發(fā)出相關文件，對農民購置機動車船、租賃國營交通企業(yè)閑置車船等予以放行[15]94。自此，我國的農業(yè)機械化水平得到迅猛發(fā)展，民營化、小型化、機動化的長處得到發(fā)揮。

2.80年代末實現“普小”，90年代末實現“普九”。70年代末“文革”結束后，農村義務教育出現了倒退和投入不足的局面，1979年全國學齡兒童入學率下降到93%，國家對農村義務教育的財政支出在1980、1981年一度出現負增長。為了扭轉這一局面，中央于1980年12月發(fā)出關于普及小學教育若干問題的決定，指出在80年代，全國應基本實現普及小學教育，有條件的地區(qū)還可以普及初中教育?！捌招　北仨殘猿?兩條腿走路"的方針，以國家辦學為主體，同時充分調動社隊集體、廠礦企業(yè)、群眾自籌等各方面辦學的積極性[16]515。由于農村社隊集體財力不足，辦學條件較差，1980年前后還經常發(fā)生校舍倒塌引起的傷亡事故。為此，1981年3月，國務院批轉了教育部的請示報告，要求各地抓緊排查解決中小學危房問題，做到校校無危房，班班有教室，學生人人有課桌板凳，保證最起碼的辦學條件。在“普小”的基礎上，1985年5月，中央在關于教育體制改革的決定中指出，要有步驟地實現九年制義務教育的目標，管理和經費實行地方負責、分級管理、征收教育費附加[15]190。進入90年代，中央把“普九”放在更加突出的位置上。1993年2月，教育部制定的教育改革和發(fā)展綱要中提出了“兩基”目標，即到90年代末全國基本普及九年制義務教育、基本掃除青壯年文盲[17]55。李鵬、李嵐清等都對落實“兩基”目標給予高度重視，2000年底，這一目標如期順利實現。

3.調動各方面辦醫(yī)的積極性，啟動計劃生育基本國策。家庭聯(lián)產承包責任制推行后，原來的農村集體經濟迅速瓦解，以此為依托的赤腳醫(yī)生、合作醫(yī)療等制度也受到了巨大沖擊。有些赤腳醫(yī)生因為防病治病、計劃生育任務繁重，沒有時間搞家庭農副業(yè)，也得不到超產獎勵，有的棄醫(yī)務農，有的轉做民辦教師。針對這種情況，1981年2月，國務院批轉了衛(wèi)生部關于合理解決赤腳醫(yī)生補助問題的報告，建議對合格的赤腳醫(yī)生發(fā)給“鄉(xiāng)村醫(yī)生”證書，并給予相當于當地民辦教師的待遇。此后，時任衛(wèi)生部長錢信忠在一次全國衛(wèi)生工作會議上，強調大隊衛(wèi)生所要適應家庭承包制以后的新變化，形式多樣辦醫(yī)，可以看病收費，支持個體辦醫(yī)。1985年4月，國務院在批轉衛(wèi)生部的改革報告中，也主張簡政放權，多方集資，發(fā)展全民所有制、集體衛(wèi)生機構，支持個體開業(yè)行醫(yī)，開闊衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的路子。由于衛(wèi)生和生育條件的改善，新中國成立后的20多年里，我國人口凈增了4.3億，這一狀況日漸引起黨和國家的重視。1980年9月，中央發(fā)表了關于控制我國人口增長問題致全體黨員、團員的公開信，提倡一對夫婦只生育一個孩子[16]464。1981年3月，國家計劃生育委員會設立。1982年2月，中央發(fā)布關于進一步做好計劃生育工作的指示，提出對獨生子女及其家庭予以獎勵和照顧[11]436。1983年10月，中央在關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知中，把做好計劃生育工作設定為鄉(xiāng)人民政府的重要職責之一。

4.強化土地保障功能，完善五保供養(yǎng)制度。人民公社制度解體以后，集體的保障功能不斷衰弱，但同時由于農民獲得了自己的土地承包經營權，土地成了農村的一項最大社會保障。當時的土地承包帶有明顯的福利性質，人口多少作為土地均分的依據。為了應對人口增減帶來的土地頻繁調整，部分地區(qū)搞“兩田制”試驗，預留“機動地”，明確“口糧田”的福利性質和“承包田”的效率原則。因為存在不少漏洞，這一政策在1997年被中央政府叫停，但這并不能否認土地在農村所發(fā)揮的社會保障功能。1991年12月田紀云指出，家庭聯(lián)產承包經營制度是一項最大的社會保險，它是農民的命根子[13]330。除了土地保障外，1994年1月，國務院還頒布了農村五保供養(yǎng)工作條例，把“五?！弊鳛橐豁椫贫葮嫿ㄆ饋怼Ｃ鞔_農村中無法定撫養(yǎng)義務人或撫養(yǎng)義務人無撫養(yǎng)能力、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人可以在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予照顧和幫助。該條例實施后，在廣大人民群眾中產生了良好的影響，農村“養(yǎng)兒防老”和“傳宗接代”的舊觀念得到一定程度破除。

? ? ?三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時期黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的協(xié)調推進階段

這一時期，黨和政府全面貫徹科學發(fā)展觀，堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，著力推進基本公共服務均等化，領導農村公益事業(yè)突飛猛進發(fā)展，其重大舉措包括以下幾個方面。

1.完成農村稅費改革，探索農田基本建設新機制。為了切實減輕農民負擔，切實緩和干群關系，2000年3月，中央下發(fā)了關于進行農村稅費改革的通知，推動了以“三取消、兩調整、一改革”為核心的綜合改革，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農村教育集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工，調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策，改革村提留征收使用辦法[18]291。這一改革于2001年在部分省市試點，2006年在全國基本完成。稅費改革后，農村基層政府的可支配財力、勞力銳減，加之上級政府的財政轉移支付不足，這就倒逼著公益事業(yè)發(fā)展模式進行創(chuàng)新。第一種創(chuàng)新是“一事一議”。上述通知指出，稅費改革后村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業(yè)所需勞務，實行一事一議[18]292。第二種創(chuàng)新是“財政獎補”。受到農民文化水平及民主素養(yǎng)的限制，不少地方的“一事一議”流于形式，變成了“事難議、議難決、決難行”。針對這種情況，2006年1月發(fā)布的“一號文件”中，首次提出農村小型基礎設施建設可以采取“以獎代補”模式，引導農民自愿出資出勞[19]148。2008年2月，國務院農村綜合改革工作小組等部門還聯(lián)合下發(fā)了一個關于開展村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補試點工作的通知，明確了獎補的對象和程序。第三種創(chuàng)新是“兩減免、三補貼”。在稅費改革減免農業(yè)稅和農業(yè)特產稅的基礎上，在2005年1月的“一號文件”中，又提出對種糧農民實行直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼[20]518。2006年還增加了農資綜合補貼和退耕還林補貼，變成了“四補貼”或“五補貼”[19]627-628。

2.構建農村義務教育管理新體制，推行“兩免一補”新政策。為了配合農村稅費改革的順利推進，化解農村基層政府的教育負擔，2001年2月，溫家寶在講話中指出，必須相應地改革農村義務教育管理體制，由過去鄉(xiāng)政府和農民集資辦學，改為縣級政府舉辦和管理，農村中小學教師的工資管理上收到縣[18]728。同年5月，國務院發(fā)布了關于基礎教育改革與發(fā)展的重要決定，明確提出建立“以縣為主”的教育管理體制，并劃定了中央、省、市、縣等各級政府的職責[21]95。這樣做的目的，是確保農村義務教育經費有人負責并不低于稅費改革前的水平。公用經費得到保障后，學生雜費的問題又變得比較突出。為此，2003年9月，國務院在關于進一步加強農村教育工作的決定中，提出對全國農村義務階段家庭經濟困難學生實行“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費）的設想。2005年12月，國務院下發(fā)了關于深化農村義務教育經費保障機制改革的文件，擴大了“兩免一補”的范圍，指出要分地區(qū)、分步驟全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，所需資金由中央和地方按比例分擔。此外，中央還十分關心中小學生的營養(yǎng)狀況，2011年11月，國務院辦公廳專門下發(fā)了關于實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見，決定從2011年秋季起，為連片特困試點地區(qū)的學生提供營養(yǎng)膳食補助，標準為每人每天3元，所需資金由中央財政承擔。2014年11月起，中央財政將其補助標準從每日補貼3元提高到4元，達到每生每年800元。

3.構建新型農村合作醫(yī)療制度，健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務新體系。在20世紀90年代，我國進行了幾次重建農村合作醫(yī)療制度的嘗試，但均沒有取得顯著成效，原因在于籌資渠道主要依靠農民自身的投入和積累，各級政府的投入和支持力度不夠，公益事業(yè)的福利屬性和激勵機制沒有得到充分發(fā)揮。針對這種情況，2002年10月，中央作出了關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定，提出要建立適應社會主義市場經濟體制要求的農村合作醫(yī)療制度[21]764。具體辦法是從2003年起，中央和地方財政對參加新型農村合作醫(yī)療的農民補助10元，農民個人繳納10元，形成10∶ 10∶ 10的籌資結構。在選擇性激勵的作用下，農民參合積極性不斷提升。2006年1月，衛(wèi)生部等7部委乘勢而為，下發(fā)了關于加快推進新型農村合作醫(yī)療試點工作的通知，將中央和地方財政補助的標準從10元提高到20元，農民個人的繳費標準不變，形成了20：20：10的籌資結構。2008年3月，衛(wèi)生部、財政部又聯(lián)合印發(fā)了新的文件，將中央、地方、個人的籌資標準提高到40：40：20元。在破解看病貴難題的同時，中央還通過健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，切實解決農村居民的看病難問題。免費為城鄉(xiāng)居民提供健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治等，成為“十二五”時期深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重點。

4.建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，探索覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。由于經濟發(fā)展條件的限制，我國的農村社會保障制度并不完善。2000年5月，朱镕基在全國社保工作會議上的講話中指出，農村尚不具備實行社會保險的條件[18]375。時隔五年，2006年1月中央發(fā)布的“一號文件”中，才提出要探索建立農村最低生活保障制度和社會養(yǎng)老保險制度。2007年7月，國務院正式下發(fā)關于在全國建立農村最低保障制度的通知，要求做到應保盡保、動態(tài)管理[19]1096-1100。2009年8月，溫家寶在全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上發(fā)表講話，要求當年在全國10%的縣市開展試點，2020年前基本實現全覆蓋。新農保由國家財政全額支付農民的最低標準基礎養(yǎng)老金，年滿60歲的農民可直接領取基礎養(yǎng)老金約55元每月[22]115。由于這項制度有中央的支持、地方的補貼，所以農民參保積極性很高，2011年5月已在全國實現了試點全覆蓋。在此情況下，中央決定加快步伐，于當年7月1日起在全國范圍內啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，構建新農保、城居保、新農合、低保等全方位的社會保障體系[23]406。

? ? ?四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展時期黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的全面振興階段

在該時期，黨和政府全面貫徹共享發(fā)展理念，在堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的前提下，實現城鄉(xiāng)在人員、空間、公共服務、產業(yè)等上的融合發(fā)展，大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其重大舉措包括以下幾個方面。

1.深化農田水利改革，構建生命共同體。習近平指出，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹[24]507。要構建生命共同體，必須踐行“綠水青山就是金山銀山，既要綠水青山，也要金山銀山”的理念，讓相關各方形成你中有我、我中有你的共生局面。十八大以來，黨和政府十分重視農田水利建設和生態(tài)環(huán)境保護。2018年2月，水利部印發(fā)《深化農田水利改革的指導意見》，強調深化農田水利改革重點在于，轉變農業(yè)用水方式、推進農業(yè)水價綜合改革、創(chuàng)新多元投入保障機制、加快產權制度改革、完善運行管護機制和健全基層服務支撐體系，并且水利部把農村飲水安全作為水利系統(tǒng)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線任務，切實解決農村河湖的臟亂差問題和做好河湖整治和山洪災害防御。此外，十八大以后，針對農村土地流轉帶來的新情況和新問題，中央提出要按照存量不動、增量傾斜的原則，新增補貼主要向主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)集中，向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜[24]97。

2.強化兩類農村最薄弱學校建設，提高鄉(xiāng)村師資水平。鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校是鄉(xiāng)村教育的薄弱環(huán)節(jié)。2018年4月，《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》對辦好兩類學校作出全面部署，在統(tǒng)籌布局規(guī)劃、改善辦學條件、加強師資建設、強化經費保障、提高育人水平等方面提出了具體舉措。在師資方面，2015年國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，提出了全面提高鄉(xiāng)村教師思想政治素質和師德水平、拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇、統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標準、職稱（職務）評聘向鄉(xiāng)村學校傾斜、推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學校流動、全面提升鄉(xiāng)村教師能力素質、建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度等八條舉措。2018年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，從提高教師質量、提高教師待遇等方面著手，進一步加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設。此外，2015年國務院印發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策和城鄉(xiāng)義務教育生均公用經費基準定額，鞏固完善農村地區(qū)義務教育學校校舍安全保障長效機制，鞏固落實城鄉(xiāng)義務教育教師工資政策。十八大前后，中央更加關心進城務工人員隨遷子女接受教育和升學考試的問題，出臺多個文件，深化教育制度和戶籍制度改革，確保義務教育均衡發(fā)展。

3.完善農村基本醫(yī)保和大病保障，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度。十八大以后，我國不斷提高新型農村合作醫(yī)療的籌資標準和保障水平，完善重大疾病保險和救助制度。2015年，各級財政對新農合的人均補助標準達到380元，農民個人繳費標準提高到120元左右;2017年，各級財政對新農合的人均補助標準達到450元，農民個人繳費標準原則上全國平均達到180元左右。2015年7月，國務院辦公廳還發(fā)布了關于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見，以此來有效緩解農村居民的因病致貧、因病返貧問題[25]623。2017年，新農合規(guī)定新增籌資中的一定比例要用于大病保險，同時將貧困人口大病保險起付線降低50%，以促進更多貧困人口從大病保險中受益。雖然農村醫(yī)療的籌資水平和參合人口的受益程度穩(wěn)步增長，但隨著經濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度與新型農村合作醫(yī)療制度城鄉(xiāng)分割的負面作用開始顯現，存在著重復參保、重復投入、待遇不夠等問題。對此，2016年國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，從統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、要統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理來整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度政策。

4.統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實行精準扶貧新戰(zhàn)略。十八大以后，為了切實推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2014年2月，國務院發(fā)布了關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見，將新農保和城居保合并，加強政府補貼力度，將個人繳費標準設定為100元到2000元12個檔次[24] 807。2016年1月，國家標準化管理委員會發(fā)布實施《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險服務規(guī)范》，參保登記、繳納保費、領取待遇、查詢信息“四個不出村”服務經驗全面推廣，實現城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險信息數據省級集中、全國聯(lián)網。2017年中央經濟工作會議指出，改革完善基本養(yǎng)老保險制度，加快實現養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。為了做到精準識別，不讓一個群眾掉隊，2015年11月，中央發(fā)布了關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，要求敢于啃硬骨頭，敢于攻堅拔寨，通過建檔立卡、精準施策，實現到2020年讓7000多萬農村貧困人口擺脫貧困的既定目標。

? ? ?五、新中國成立以來黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的基本經驗

新中國成立以來黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的歷史，是一部不懈探索、曲折前行、波瀾壯闊的壯麗畫卷，是馬克思主義基本原理和中國農村改革和發(fā)展實際相結合的光輝典范，其提供給我們的經驗和啟示主要概括為如下幾方面。

1.必須堅持實事求是，客觀認識集體化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的經驗得失。堅持實事求是的思想路線，我們就必須辯證地看待集體化時代我黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的成敗得失。那種認為集體化時代農村公益事業(yè)發(fā)展都是瞎干蠻上、毫無效率的觀點，與認為集體化時代農村公益事業(yè)發(fā)展規(guī)模盛大、空前絕后的觀點一樣，都是十分片面和不可取的。集體化時代，我國農村公益事業(yè)發(fā)展的基本特征是政治動員，低成本、強制性地為農田水利建設和其他公益事業(yè)發(fā)展提供巨額人力和物力支持。但如果長期缺乏物質激勵，不能明確公益事業(yè)投入和建設責任分攤，這種動員模式也是不可持續(xù)的。無論如何，集體化時代我黨領導農村公益事業(yè)發(fā)展的巨大成就還是為改革開放以后農村改革和農業(yè)發(fā)展提供了寶貴經驗、理論準備和物質基礎，所倡導的自力更生、艱苦奮斗精神仍值得進一步發(fā)揚光大。

2.必須堅持解放思想，著力探索市場化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的機制模式。市場化、分權化改革取向是經濟社會發(fā)展的大趨勢，農村公益事業(yè)發(fā)展也可以根據市場經濟特點實行多元供給。改革初期，由于實行了家庭聯(lián)產承包責任制，農田水利、農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益事業(yè)由于不能再搞“一平二調”“上山下鄉(xiāng)”和“赤腳醫(yī)生”，農村集體組織內部公益事業(yè)供給水平實際上是不斷下降的。但另一方面，隨著家庭農場制度的變遷和農民收入水平的提升，小型農機具、小型農田水利的屬性發(fā)生了變化，從準公共品逐步演變?yōu)樗饺宋锲罚r戶單獨購買小型農機具的熱情不斷上升。個人投資教育、個體辦醫(yī)的積極性也不斷高漲，雖然給農民帶來了一些負擔，但總體教育水平不斷提升，就醫(yī)選擇余地不斷擴大。失之東隅，收之桑榆，如何把市場經濟的效率原則和公益事業(yè)發(fā)展的普惠原則更好地結合起來，在今后的改革實踐中還需要進一步探索。

3.必須堅持與時俱進，主動掌握民主化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的方法藝術。新時期新常態(tài)下，農民的流動性、選擇性、獨立性空前增強，客觀上要求農村干部轉變舊的工作方式，善于在發(fā)展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。在農村公益事業(yè)發(fā)展中，就是要教育干部學會運用“一事一議”這種民主決策機制，與群眾商量辦事，按民主決策程序辦事。但當前不少地方的“一事一議”流于形式，由于村集體經濟實力薄弱和農民原子化傾向增強，農村公益事業(yè)發(fā)展中出現了“事難議”“議難決”“決難行”的情況。為了擺脫這一困境，我們需要采取財政獎補等選擇性激勵工具，加大對農村合作經濟組織和合作興辦事業(yè)的支持力度，了解農民對農村公益事業(yè)的真實想法和真實需求。實現途徑可設計為“農村公益事業(yè)券”制度，把多頭管理的支農資金整合起來，折合成“公益事業(yè)券”發(fā)放給農民，農民以“券”投票選擇自己亟需的公益事業(yè)項目和建設單位，建設單位竣工驗收后憑“券”到財政部門領取補償。

4.必須堅持求真務實，切實創(chuàng)新規(guī)?；瘯r代農村公益事業(yè)發(fā)展的實現方式。像其他農村公共品一樣，農村公益事業(yè)具有規(guī)模效應，大面積供給成本會分攤得較低，單家獨戶供給成本會十分高昂。中國小塊零碎的耕地制度和較為分散的居住制度，恰好限制了農村公益事業(yè)的集中化、規(guī)?；┙o。但是，我們可以通過創(chuàng)新農地的使用方式和農民的居住方式等，使農村公益事業(yè)發(fā)展盡可能實現集中供給。如很多地方現在推行的鼓勵地塊自由調換，實行“劃片承包”制度就可以使零散的土地盡量集中起來。中央開展的脫貧攻堅工作中，易地搬遷，建設農村新社區(qū)等就可以解決山區(qū)貧困戶的相對集中居住問題。另外，隨著農村土地流轉趨勢的加快，家庭農場、種植大戶、農民專業(yè)合作社、涉農龍頭企業(yè)等農業(yè)新型經營主體如雨后春筍般涌現出來，這些新型農業(yè)經營主體本身就具有規(guī)?；⒓s化發(fā)展農村公益事業(yè)的需求和能力。我們要做的就是解決它們的發(fā)展難題，支持它們興辦公益事業(yè)的積極性，并帶動更多的普通農戶實現強農、惠農、富村。

5.必須堅持黨的領導，不斷豐富組織化時代農村公益事業(yè)發(fā)展的載體形態(tài)。我們常講，“村看村、戶看戶、農民看支部”，“給錢給物，還要建個好支部”。建設社會主義新農村，創(chuàng)新農村公益事業(yè)的發(fā)展模式，必須堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，通過加強農村基層組織建設，達到創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制的目標。當前不少村莊，通過“村黨支部+協(xié)會”“村黨支部+合作社”“村黨支部+產業(yè)鏈”等形式，既帶動了農民增收致富，發(fā)展了公益事業(yè)，也切實增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力。還有不少村莊，通過選派“第一書記”，實行精準扶貧攻堅拔寨等措施，為農村公益事業(yè)發(fā)展干了一些實事，密切了黨群干群關系。今后，應按照中央關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見，堅持黨的領導，發(fā)揚新時期的“大寨精神”，使農村公益事業(yè)發(fā)展迸發(fā)更大活力，提升廣大農民的參與度和獲得感。

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【責任編輯：宇 輝】