張偉中 何紅生 朱永中

摘要：國家全面推行河長制，提出了“堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)”的基本原則。為研究黃河河道管理工作中如何更好地貫徹落實(shí)該原則，地方政府及相關(guān)涉河部門如何依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)河道管理保護(hù)等問題，從建立相應(yīng)協(xié)作和約束機(jī)制出發(fā)，以制度構(gòu)建思路、必要性分析、制度設(shè)計(jì)為重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合近年來河南黃河河道管理和水行政執(zhí)法工作實(shí)踐，系統(tǒng)性地提出了構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的設(shè)想，在國家深化機(jī)構(gòu)改革的形勢(shì)下，為進(jìn)一步推進(jìn)黃河河道管理體系建設(shè)、提升管理能力提供參考。

關(guān)鍵詞：河道管理;河長制;聯(lián)防聯(lián)控;模式;黃河

中圖分類號(hào)：TV212.5;TV882.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10. 3969/j .issn.1000- 1379.2019.05.004

1 前言

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》指出，河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。做好黃河河道管理與保護(hù)工作，需要統(tǒng)籌考慮沿黃地方政府、有關(guān)行業(yè)主管部門、人民群眾等各個(gè)方面的關(guān)系。中央在全國江河湖泊全面推行河長制（湖長制），建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系，一個(gè)基本原則就是“堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級(jí)河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局”[1]。這個(gè)原則可以理解為三個(gè)方面：一是建立河湖管理的責(zé)任體系，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心;二是涉河湖職能部門要依法履職、加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法：三是建立涉河湖職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成管理和執(zhí)法的合力。近期水利部提出要推動(dòng)河長制從“有名”到“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，聚焦管好“盆”和“水”，集中解決“四亂”突出問題，著力解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題[2]，明確提出“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”[3]。這些工作的布局、推進(jìn)、落實(shí)，都需要有一個(gè)切實(shí)有效的長效機(jī)制。因此，構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，正是落實(shí)中央、水利部的精神和意見的具體體現(xiàn)。

2 建立黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制必要性分析

河南黃河河道長711 km，流經(jīng)8個(gè)省轄市28個(gè)縣（區(qū)），灘區(qū)總面積2 714 km²，灘區(qū)內(nèi)常住人口約128萬人，耕地20多萬hm²?，F(xiàn)有5處濕地保護(hù)區(qū)，約占河道面積的三分之二，14處地表水飲用水源保護(hù)區(qū)，年均引水量30多億m³。黃河防洪安全、水工程安全、水資源安全、水生態(tài)安全，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)有著重要意義。

近年來，河南黃河河務(wù)部門以實(shí)施河長制為契機(jī)，通過強(qiáng)化水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)與管理，認(rèn)真開展河道巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類水事違法行為，開展河道采砂、河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、黃河浮橋?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，配合地方政府開展環(huán)保整治和清河行動(dòng)等，執(zhí)法能力和成效不斷提升。但隨著沿黃地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，黃河水土資源供需矛盾日益突出，違法設(shè)置人河排污口、違法侵占河道、違法采砂、傾倒垃圾污染水體等行為屢禁不止，人河爭水、人河爭地的矛盾日趨尖銳，黃河河道管理面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。這些突出問題若得不到及時(shí)有效解決，必將導(dǎo)致侵占水域、破壞濕地等問題逐漸加劇，黃河水環(huán)境水生態(tài)狀況將進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重影響中央以及各級(jí)各部門涉及黃河戰(zhàn)略部署的落實(shí)。僅靠單一部門的管理和執(zhí)法難以達(dá)到維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)母親河的目標(biāo)，亟待構(gòu)建一個(gè)責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的黃河管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)黃河健康生命、實(shí)現(xiàn)黃河功能永續(xù)利用提供制度保障。因此，在河長制框架下，建立各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職能部門共同參與的黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制以及構(gòu)建落實(shí)該機(jī)制的工作體系是當(dāng)務(wù)之急。

3 河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)模式

3.1 基本原則

（1）堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級(jí)河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控體系，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。各部門之間、區(qū)域之間加強(qiáng)溝通與協(xié)商，保持信息共享和互通。各部門既要各司其職，又為其他部門的管理工作提供必要協(xié)助，履職盡責(zé)，注重協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

（2）堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度、管理與執(zhí)法機(jī)制，拓展公眾參與渠道，營造全社會(huì)共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍。

（3）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、防控結(jié)合。要把黃河河道管理看作一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，統(tǒng)籌上下游、左右岸，統(tǒng)籌水資源管理、水域岸線管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)河道綜合治理，最大限度發(fā)揮河道綜合效益。統(tǒng)籌各成員單位的職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)配人員，形成工作合力。加強(qiáng)政策法規(guī)支持，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)。推動(dòng)涉河事項(xiàng)行政許可聯(lián)審聯(lián)批，加強(qiáng)行政審批與監(jiān)管工作的銜接。加強(qiáng)聯(lián)合巡查，共享管理信息，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)涉河違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)管控。加快建立以政府為主導(dǎo)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，不斷完善各項(xiàng)制度規(guī)范，確保涉河事項(xiàng)管理取得實(shí)效。

3.2 工作目標(biāo)

在各級(jí)黨委、政府（河長）組織和協(xié)調(diào)下，促進(jìn)發(fā)展改革、公安、監(jiān)察、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸（海事）、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)（濕地）、衛(wèi)生健康、黃河河務(wù)等部門形成聯(lián)合預(yù)防、聯(lián)合管控、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治理工作體系，各職能部門各司其職、相互協(xié)調(diào)、相互配合、區(qū)域合作、統(tǒng)籌監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)黃河河道綜合管理，推進(jìn)河道綜合治理。

3.3 主要任務(wù)

完成“加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管”六大任務(wù)。

3.4 職責(zé)分工

各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，建立組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任分工，進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)支持、規(guī)劃引導(dǎo)、項(xiàng)目審批、強(qiáng)化監(jiān)管、打擊違法行為等方面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)河道綜合防控，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制落到實(shí)處。

各級(jí)涉河職能部門，特別是發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸（海事）、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)（濕地）、衛(wèi)生健康、黃河河務(wù)等部門要切實(shí)履行法律賦予的行政管理職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)意識(shí)，加大對(duì)涉河事項(xiàng)的許可管理、預(yù)防管控力度和對(duì)違法行為的查處力度。

各級(jí)公安部門要加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作配合，開展聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)暴力抗法和阻礙執(zhí)行公務(wù)的人員，依法嚴(yán)肅懲處。同時(shí)，各級(jí)監(jiān)察部門要加強(qiáng)對(duì)各部門管理工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。

各級(jí)人民檢察院要加強(qiáng)司法執(zhí)法法律監(jiān)督，依法嚴(yán)厲打擊破壞黃河河道生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪，對(duì)涉嫌犯罪的案件適時(shí)介入偵查、引導(dǎo)取證，依法從快批捕、起訴。強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督，加大對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督力度，推進(jìn)信息共享，防止“以罰代刑”“有案不立”等現(xiàn)象的發(fā)生。

各級(jí)人民法院要及時(shí)受理相關(guān)行政案件及非訟執(zhí)行案件，依法審判審查或予以強(qiáng)制執(zhí)行。

3.5 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)主要內(nèi)容

3.5.1 行政許可聯(lián)審聯(lián)批制度

縣級(jí)以上人民政府要完善行政許可審批工作機(jī)制，將涉河事項(xiàng)行政許可納入當(dāng)?shù)匦姓S可聯(lián)審聯(lián)批體系，進(jìn)入行政服務(wù)大廳：或確定一個(gè)主辦部門牽頭組織成員單位，按照規(guī)定程序辦理涉河事項(xiàng)行政許可。

3.5.2 聯(lián)合巡查報(bào)告制度

各級(jí)河長制辦公室組織梳理成員單位的巡查職責(zé)、任務(wù)，合理調(diào)配各成員單位人員，根據(jù)聯(lián)合巡查報(bào)告實(shí)施方案，組織開展涉河管理事項(xiàng)協(xié)同巡查工作，從被動(dòng)處置問題向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題轉(zhuǎn)變，從事后執(zhí)法向源頭管理轉(zhuǎn)變，降低行政成本，提高行政效率。聯(lián)合巡查人員要做好聯(lián)合巡查記錄和報(bào)告工作，所有成員單位共享聯(lián)合巡查成果。河長制辦公室對(duì)聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)的重大問題進(jìn)行督辦。

根據(jù)上級(jí)的相關(guān)工作部署或者發(fā)生重大、突發(fā)事件時(shí)，各成員單位可提請(qǐng)本級(jí)河長制辦公室組織開展專項(xiàng)聯(lián)合巡查，并制定實(shí)施方案，牽頭開展專項(xiàng)聯(lián)合巡查工作。

3.5.3 信息通報(bào)及反饋制度

各成員單位在管理和執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)涉及相關(guān)部門或者超出職權(quán)范圍的違法違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)向本級(jí)河長制辦公室報(bào)告，解決涉河管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題。各級(jí)河長制辦公室依據(jù)相關(guān)成員單位的職權(quán)向其通報(bào)涉河管理信息，責(zé)任成員單位要及時(shí)向河長制辦公室反饋通報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果。

3.5.4 聯(lián)席會(huì)商制度

各級(jí)河長制辦公室要定期組織各成員單位召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)聯(lián)防聯(lián)控情況，跟蹤落實(shí)聯(lián)席會(huì)議部署事項(xiàng)實(shí)施情況，協(xié)調(diào)解決河道管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，部署下一階段工作任務(wù)。

每次聯(lián)席會(huì)議應(yīng)明確議定事項(xiàng)，形成會(huì)議紀(jì)要。

各級(jí)河長制辦公室要確定召開本級(jí)聯(lián)席會(huì)議的具體時(shí)間和頻次。

如遇重大、突發(fā)、疑難問題，成員單位可提請(qǐng)本級(jí)河長制辦公室組織召開緊急聯(lián)席會(huì)議。

3.5.5 聯(lián)合執(zhí)法制度

縣級(jí)以上人民政府根據(jù)行政管理需要，適時(shí)組織相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法。通過多部門聯(lián)合執(zhí)法，采取強(qiáng)有力的手段，形成執(zhí)法合力，有效打擊河道內(nèi)各類違法行為。

根據(jù)執(zhí)法工作需要，成員單位可提請(qǐng)本級(jí)河長制辦公室報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，并制定聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案，牽頭組織開展專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。

3.5.6 重大突發(fā)事件協(xié)同處置制度

各級(jí)河長制辦公室組織成員單位共同制定重大突發(fā)事件協(xié)同處置工作預(yù)案.建立快速反應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制，對(duì)突發(fā)事件的處置實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對(duì)，最大程度降低重大突發(fā)事件造成的影響和損失。

3.5.7 行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度

成員單位要積極與本級(jí)人民檢察院、公安部門、政府法制部門建立“兩法銜接”信息共享平臺(tái)[4]，建立情況通報(bào)、個(gè)案溝通、備案審查、聯(lián)合行動(dòng)等制度，充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和資源共享，整合執(zhí)法資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督，形成行政執(zhí)法與司法合力。

4 保障措施

各級(jí)黨委、政府要強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，抓緊出臺(tái)實(shí)施方案，督促指導(dǎo)各部門建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，確保各項(xiàng)措施到位，為聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)提供有力的保障。

要加強(qiáng)法治保障，不斷完善涉河相關(guān)法規(guī)體系建設(shè);要加強(qiáng)科技手段保障，充分利用信息化技術(shù)建立河道管理信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)多功能數(shù)字化管理平臺(tái)，構(gòu)建各類信息共享平臺(tái)，為聯(lián)防聯(lián)控工作提供基礎(chǔ)支撐;要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督保障，暢通公眾訴求表達(dá)渠道，推動(dòng)公眾參與，發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督作用;要加強(qiáng)考核激勵(lì)機(jī)制保障，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控工作考核，形成上級(jí)對(duì)下級(jí)、政府對(duì)部門的考核制度，考核結(jié)果納入各級(jí)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)成績突出的予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)：要加強(qiáng)普法教育保障，開展多種形式的普法宣傳教育，提高沿黃人民群眾法治意識(shí)：要加強(qiáng)人力保障，組織開展有關(guān)人員業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)工作，提升聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)行水平：要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，各級(jí)人民政府及成員單位應(yīng)將聯(lián)防聯(lián)控工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算。

5 結(jié)語

構(gòu)建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，既是對(duì)河長制平臺(tái)的具體運(yùn)用，推動(dòng)河長制從“有名”到“有實(shí)”的機(jī)制保障，也是貫徹落實(shí)中央、水利部強(qiáng)化河湖監(jiān)管工作要求的重要抓手。部分基層河務(wù)部門通過積極向?qū)俚卣疁贤▍R報(bào)，初步建立了聯(lián)合巡查和執(zhí)法機(jī)制，成立了河道綜合執(zhí)法隊(duì)伍，為破解黃河河道管理和行政執(zhí)法“單打獨(dú)斗”問題進(jìn)行了積極探索和有益實(shí)踐。在國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，全面建立黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚需進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，整合多部門力量，不斷推進(jìn)河流管理體系和管理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

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