江潤洲

摘 要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，近年來，我國城鎮(zhèn)化進入高速發(fā)展時期，現(xiàn)有的建設(shè)用地供應(yīng)量無法滿足城市擴張的需求，因此，土地征收不可避免地與日俱增，隨之而來的征地糾紛也日漸增長。政府在解決征地糾紛中發(fā)揮的作用也越發(fā)重要，政府發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用值得我們深入研究。本文基于大量的文獻研究、案例分析和實地調(diào)研，得出地方政府在解決征地糾紛過程中的主要目標，即規(guī)范、保障、維護合法權(quán)益以及推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時認為地方政府主要通過引導(dǎo)、監(jiān)督以及保障三大途徑來更好地解決土地征收過程中的糾紛。

關(guān)鍵詞：征地糾紛;土地征收;政府作用

一、問題的提出

近年來，中國的城市化進程不斷加快，現(xiàn)有的建設(shè)用地的數(shù)量不能滿足城市面積不斷增長的需要。因此，只有征收農(nóng)村集體土地，把農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，才能滿足城市面積擴張的需要，這是我國當(dāng)前社會發(fā)展的必然趨勢。

隨著土地征收規(guī)模的擴大，在征收過程中產(chǎn)生的糾紛越來越多，征收方與被征收方往往產(chǎn)生的矛盾也越來越大。當(dāng)前我國征地過程中的糾紛主要可以分為三種：一是關(guān)于征地范圍的糾紛;二是關(guān)于征地補償安置的糾紛;三是關(guān)于政府在征地政策執(zhí)行方面的糾紛。本文主要聚焦地方政府在土地征收糾紛中發(fā)揮的作用，政府在土地征收過程中如何把握征收政策執(zhí)行的度，如何解決土地征收過程中的糾紛。這一系列問題都需要政府尤其是地方基層政府積極發(fā)揮作用，正確引導(dǎo)，合理規(guī)范。

二、土地征收及政府作用概述

（一）土地征收定義及政府職能含義

土地征收是國家為維護公共利益而根據(jù)法律規(guī)定，使用行政權(quán)力將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家的一種行為，征收的同時給予被征收方一定的征收補償或者給予妥善的安置。土地征收主要呈現(xiàn)以下特點：一是以公共利益為出發(fā)點;二是對受損害著必須給予合理補償;三是農(nóng)村公有土地的征收表現(xiàn)合法性。

政府職能，也稱為公共行政職能，是指狹義的政府，最大限度地利用各種資源行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家意志、為實現(xiàn)目的而對國家事務(wù)進行管理與統(tǒng)治的過程中發(fā)揮的作用與承擔(dān)的責(zé)任。

（二）我國土地征收現(xiàn)狀

經(jīng)過多年發(fā)展我國土地征收制度形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》和《物權(quán)法》為主體的土地征收法律保障體系。但在實際的土地征收執(zhí)行中依然面臨著諸多問題，例如地方政府在土地征收過程中的政策執(zhí)行偏差、征收程序不正當(dāng)，往往激發(fā)更多的土地征收糾紛矛盾。目前我國土地征收問題主要表現(xiàn)為：一是重點征收項目呈現(xiàn)群體違法;二是強拆現(xiàn)象屢屢出現(xiàn);三是拆遷款基本到位但補償標準不盡合理;四是被征收方的養(yǎng)老問題亟需解決。

三、政府在解決土地征收糾紛中發(fā)揮作用的目標

（一）規(guī)范土地征收程序

當(dāng)前，征地過程中的主要問題就是征地程序問題。有些基層政府在土地征收的政策條例、方式方法、矛盾問題等方面研究不夠深入、認識不夠深刻、宣傳不夠到位，認為土地征收與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級的基層政府關(guān)系不大，造成土地征收缺乏有效監(jiān)管。由于基層組織在解決土地征收糾紛中不能主動作為，導(dǎo)致出現(xiàn)征地矛盾升級等現(xiàn)象。

因此，政府在解決征地糾紛中發(fā)揮作用的目標就是要進一步規(guī)范土地征收程序。政府應(yīng)該配備專人、專崗負責(zé)征收土地工作。沒有規(guī)范真實和健康有序的土地征收程序，就不會有良性的土地征收過程。因此，上級政府也應(yīng)加大以財政建設(shè)資金投入為主的政策扶持力度。

（二）維護被征收方合法權(quán)益

在土地征收過程中征收方與被征收方往往很難一次性達成征收協(xié)定，雙方都認為彼此的要求過高，征收方認為對方主張的權(quán)益高于自身預(yù)期，而被征收方認為對方給予的補償?shù)陀谧陨砥谕Ｒ虼?，在長時間的談判對峙中雙方的矛盾會逐漸升級，進而使得征地糾紛越發(fā)難以解決。例如，在江蘇省泰興市泰興鎮(zhèn)（現(xiàn)濟川街道）南郊村，陸繼堯取得了張堡二組138平米的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，并且拿到相關(guān)確權(quán)證書。他在該土地上建設(shè)了房屋，并且在未取得確權(quán)證書的空地上種植了樹木。2015年12月9日上午，陸繼堯在院內(nèi)空地上種植的樹木被鏟除，自用柵欄、路墩以及道路被毀壞，拆除的廢物被拖離現(xiàn)場。當(dāng)時有濟川街道辦事處的工作人員在場。此外，街道辦事處的工作人員曾多次和他協(xié)商房屋拆遷問題，其中也談及了后院搬遷的問題。但陸繼堯認為，在沒有任何法律授權(quán)的情況下，并且沒有征得他本人的同意，街道辦將其所有物強制拆除并拖離的行為違法，因而將街道辦告至法庭，請求判決確認拆除后院的行為違法，并要求街道辦為其恢復(fù)原狀。因此，在多起征地糾紛的典型案例中我們可以窺見被征收方的權(quán)益時而得不到有效維護。

針對此現(xiàn)象，地方政府在解決土地征收糾紛過程中的重要目標之一就是要維護廣大土地被征收方的合法權(quán)益。國家或地方政府要制定專門法律或出臺專門政策，加大被征收方維權(quán)力度。如征收方侵占被征收方其他權(quán)益，政府應(yīng)出臺有效辦法管控。當(dāng)前，因為土地征收方較為強勢，所以目前土地征收糾紛當(dāng)事人中，被征收方往往難以維護自身合法權(quán)益。此外，對被征收方要加大扶持力度。一是增加征收財政補貼標準，對現(xiàn)行的的征收補貼政策應(yīng)長期執(zhí)行，并適當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行情況做出一定調(diào)整;二是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，保障農(nóng)民在失去部分土地后能夠更高效的利用剩余土地，以此使得維持原有的生活質(zhì)量不變。

（三）制定落實各項保障政策

為了更好地推進解決征地糾紛，推行土地征收有序進行，更好地為征收雙方提供有效保障，從中央到地方都出臺了相應(yīng)的保障政策。例如，國家出臺了《土地管理法》和《物權(quán)法》，以及中央一號文件連續(xù)十六年來關(guān)注“三農(nóng)”問題。在地方，湖南省在2014年頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，在2018年發(fā)布了最新的征地補償標準。

政策制定后如何進一步落實，切實保障征收雙方權(quán)益，高效解決征收糾紛才是基層政府在土地征收過程中發(fā)揮作用的目標之一。因此，各級地方政府應(yīng)抓緊制定和出臺并落實指導(dǎo)土地征收的政策性文件和土地征收管理辦法實施細則，使地方政府在實際工作中盡可能避免征地糾紛的發(fā)生。要結(jié)合各地實際情況確定土地征收的范圍、原則，規(guī)范土地征收的形式，明確土地征收的操作程序，規(guī)定對違規(guī)行為的處理辦法。基層政府在土地征收工作中負有指導(dǎo)審核把關(guān)責(zé)任，因此要強化并壓實村（居）組兩級在土地征收工作中的主體責(zé)任。

（四）推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)融合

隨著土地征收越來越多，一方面促進了產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，帶來了高收益，另一方面也使得投機行為隨之增長。如有的主體認為直接征收土地辦廠成本太高，便借機流轉(zhuǎn)大量土地，以此興辦工廠，降低土地使用成本。有個別甚至隨意更改征收土地用途，開發(fā)房產(chǎn)、開發(fā)景點，非農(nóng)用途不斷增多，使得潛在不穩(wěn)定因素增多，增加了糾紛風(fēng)險。

因此，地方政府在土地征收過程中發(fā)揮作用的目標就是要嚴格把控征收土地的用途，因勢利導(dǎo)，有效地推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與融合。嚴把土地征收關(guān)，嚴守“耕地紅線”，統(tǒng)一謀劃產(chǎn)業(yè)布局，推動農(nóng)林副產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在增加建設(shè)用地，擴增城市面積的同時確保土地的農(nóng)業(yè)用途面積，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。

四、政府解決土地征收糾紛中發(fā)揮作用的途徑

（一）發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

基層政府在土地征收過程中接觸被征收戶最多，接觸被征收方最廣，因此在土地征收過程中要扮演積極地引導(dǎo)者。對于征收過程中的各項政策制定、人員機構(gòu)的配套設(shè)置以及對口專項資金的劃撥要有積極的作為。

1.加大政策宣傳。重視村居的土地征收工作，強化鄉(xiāng)村主體責(zé)任，落實各級政府政策。由于農(nóng)民接觸網(wǎng)絡(luò)較少，農(nóng)村信息化程度不高，因此，農(nóng)戶學(xué)習(xí)了解相關(guān)政策的主要渠道之一就是鄉(xiāng)村兩級政府。通過入戶宣傳、村民大會、公示公告、召開座談會等方式向農(nóng)戶宣傳土地征收政策，為農(nóng)戶出謀劃策，解決他們的困難。

2.加大服務(wù)力度。根據(jù)機構(gòu)改革合理設(shè)置部門崗位，省級政府明確劃分部門職責(zé)，建立從上到下、歸口負責(zé)的職能體系，推動職能部門各司其職，避免因職責(zé)劃分不清造成推諉扯皮?；鶎诱谕恋卣魇展ぷ髦胸撚兄笇?dǎo)審核把關(guān)責(zé)任，促進土地合法、長期穩(wěn)定的征收。

（二）發(fā)揮政府的監(jiān)督作用

在我國當(dāng)前的市場經(jīng)濟條件下，政府在土地征收過程中要注意對市場的監(jiān)督把控，彌補市場的不足?；鶎诱畱?yīng)該發(fā)揮好監(jiān)督管理職能，對政府內(nèi)部、征收雙方進行有效的把控。

1.加強政府內(nèi)部的監(jiān)督。在土地征收過程中政府內(nèi)部廉潔建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性以及辦事人員的能力、態(tài)度至關(guān)重要。因此，要加強對政府內(nèi)部監(jiān)督，完善對干部的用人考察機制，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升工作隊伍的辦事能力。提高決策的科學(xué)性、民主性和專業(yè)性，從而制定更加完善的征地方案與政策。

2.加強征收雙方的監(jiān)督。對土地征收雙方的監(jiān)督是為了保證各方的利益。對被征收方加強監(jiān)督，要防止亂定價、聚集群體要挾政府等行為，維護征收方的利益;對征收方加強監(jiān)督，要防止征收政策的執(zhí)行偏差、補償不到位難落實的行為，有效保障失地弱勢方的合法權(quán)益。

（三）發(fā)揮政府的保障作用

政府介入土地征收的糾紛解決過程，從財政、機構(gòu)設(shè)置與人員安排等方面為土地征收的糾紛預(yù)防、解決提供切實可行的多方面保障，避免被征地后生活無著落的情況。

1.政府設(shè)置配套資金。設(shè)置專項的政府財政資金，使得征地過程中各個環(huán)節(jié)有充足的資金保障。土地征收需要配套資金來維持征收機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，需要專業(yè)人員為土地征收提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的指導(dǎo)，從而達到預(yù)防征地引發(fā)糾紛的目的。

2.政府安排配套機構(gòu)與人員。在征地的實際操作過程中相關(guān)部門不能有效貫徹執(zhí)行扶持辦法的內(nèi)容，出現(xiàn)落實政策有偏差，補償不合理、不到位，群眾不滿意等問題，影響土地的規(guī)范化征收。因此，地方政府要統(tǒng)一安排設(shè)置機構(gòu)來實施統(tǒng)一的管理、統(tǒng)一的執(zhí)行。建立從縣、鄉(xiāng)到村級的三級組織配套機構(gòu)，實現(xiàn)各級政府的無縫對接。

五、結(jié)語

我國土地征收過程中的糾紛隨著土地征收的增加而增多，而地方政府是解決土地征收糾紛中的重要主體，因此，政府在解決征地糾紛中發(fā)揮的作用也越來越重要，在這之中發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用值得深入研究。總的來看，目前對于政府如何解決征地糾紛矛盾研究還沒有深入，僅僅停留在解決糾紛的制度對策層面，在如何預(yù)防征地糾紛、如何調(diào)和及化解等方面的研究還有待加強。本文以政府的基本職能為基礎(chǔ)，詳細分析了地方政府在解決征地糾紛過程中應(yīng)該發(fā)揮的具體職能，分析了在土地征收過程中征收雙方發(fā)生糾紛后政府發(fā)揮作用的目標，給出了政府發(fā)揮作用的具體途徑。但因為案例分析、調(diào)研范圍有限，因此給出的相應(yīng)解決方案，尤其是在預(yù)防糾紛的發(fā)生方面有一定的局限性。

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基金項目：2018年度湖南省法治政府建設(shè)省級專項課題：農(nóng)村集體土地征收現(xiàn)狀及矛盾糾紛化解對策研究。