艾林

摘 要：由于現(xiàn)行集體協(xié)商在平衡勞資關系、促進勞資自治等方面存在制度缺陷，集體合同的雙向約束差強人意，導致頻發(fā)的群體性勞資事件使地方政府疲于應付，在維穩(wěn)與維權之間左支右絀。比例原則不僅對地方政府介入勞資事件、促進集體協(xié)商的邊界和方式提供了有力指引，對尊重市場發(fā)揮資源配置決定性作用的同時更好地發(fā)揮政府的作用幫助極大，有利于提升地方政府的行政管理能力、治理水平。

關鍵詞：比例原則；勞資事件；政府作用；行政能力；集體協(xié)商

中圖分類號：F249 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）06-0054-08

面對頻發(fā)的勞資事件，需要更有效地發(fā)揮集體協(xié)商制度的作用，以提升地方政府的處置能力。運用比例原則作為分析工具，探討地方政府介入勞資事件的范圍、程度和方式，可以更加清楚地認識在個別勞動關系的集體化轉(zhuǎn)型、勞資矛盾從權利爭議到利益沖突轉(zhuǎn)變的過程中，行政權力在集體協(xié)商中的角色定位、作用影響，從而有效提升政府的治理水平、行政能力。

一、地方政府處置勞資事件的困擾

隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，以爭取利益、改善勞動條件為核心訴求的群體性勞動事件成為了中國社會各種非和諧因素中的突出問題，在一些地方甚至演變?yōu)榧怃J的社會矛盾。勞動爭議的頻發(fā)以及各種罷工形態(tài)的涌現(xiàn)，將如何妥善處置勞資關系問題擺到了各級政府的面前，也將新修改后的《勞動合同法》推到了風口浪尖。這些群體性事件在強力干預下都得到了平息，但地方政府普遍采取的“一企一策”、“一事一議”快速處置沖突的方式還是留下了不少的后遺癥。如何處置勞資沖突、化解勞資矛盾、改善勞動關系，不僅在實踐層面尚未總結出廣泛可行的解決辦法，在法律制度層面也沒有取得實質(zhì)性地創(chuàng)新突破。在目前我國經(jīng)濟增速放緩、制造類企業(yè)經(jīng)營不景氣的背景下，這種局面如果不能扭轉(zhuǎn)，對構建和諧勞動關系、社會穩(wěn)定都將產(chǎn)生不利的影響，這就是筆者引入比例原則重新審視集體協(xié)商制度及其實施情況的原因。

在處置群體性勞動事件時，地方政府“一身數(shù)職”，既要促進發(fā)展又要維護公平，還要肩負維穩(wěn)責任，需要在臺上臺下、勞資雙方之間不斷地轉(zhuǎn)換角色。通常情況是，如果有一家企業(yè)發(fā)生了勞動爭議，地方政府會將其作為“不穩(wěn)定”對象予以關注，提前介入，防止矛盾激化升級；如果有工人不聽勸告走出工廠，或到政府門前表達訴求，就要啟動多部門聯(lián)動的信訪維穩(wěn)機制，把工人“壓回”企業(yè)、“堵在”廠區(qū)，或者把他們領到信訪部門，開始不間斷地做矛盾調(diào)解、沖突化解工作。在此過程中，地方政府既是公共秩序的管理者，也是規(guī)勸工人和企業(yè)不得激化矛盾的調(diào)停者，還是促使工人代表與企業(yè)坐下來協(xié)商的撮合者，此外還要對工人代表和企業(yè)分別做工作，要求工會執(zhí)行政府意圖，迫使企業(yè)做出讓步，并充當勞資矛盾的仲裁者、示威抗議的平息者、恢復生產(chǎn)的幫助者等角色，任務之巨由此可見一斑。

然而，地方政府的“好心善意”和辛苦未必能換得勞資雙方的認可接納。在工人看來，政府對他們的保護很不夠，甚至還認為官商勾結、犧牲了他們的利益，強烈的“相對剝奪感”極易激發(fā)非理性情緒；在企業(yè)看來，政府對鬧事工人一味遷就是不講法治，干預了企業(yè)管理，惡化了投資環(huán)境，加重了經(jīng)營成本。地方政府“兩頭做工作”，結果很可能是工人、企業(yè)兩邊的不認可。

勞動關系的集體化轉(zhuǎn)型，是市場化勞動關系形成的重要標志。中國的勞動關系市場化并非自然生長形成，而是通過經(jīng)濟改革催生或演化出來的，這就意味著，地方政府的治理差異對勞動關系狀況具有長期的決定性影響，因此盡快提高地方政府的施政能力十分重要。在與地方政府工作人員的交流中，筆者聽到他們的不少委屈，大致有三：一是國家對群體性勞資沖突尚無明確的界定，多是政治性、原則性的要求，能否承認其合理性，影響著對沖突采取的態(tài)度和行為。二是處置勞資沖突依靠的是政府權威，但行政強制力的負面作用越來越大，通過勞資雙方自行協(xié)商解決爭議的矛盾化解機制在現(xiàn)行制度背景下又難以建立。三是國家強調(diào)勞資關系的合作性、企業(yè)利益的一致性，但現(xiàn)實中勞資沖突對抗性、利益沖突性更為突出，亟待完善勞動立法，沒有有力、有效和接地氣的法規(guī)體系，要求依法行政難以做到。

于是，地方政府在勞資事件中陷入兩難：如果采取無所作為的“不管”態(tài)度，會讓受到不公平待遇、已然弱勢的工人難與企業(yè)對抗，加深資強勞弱的“馬太效應”，刺激工人采取更為激烈的行動表達不滿；如果采取主動的干預措施，勞資雙方做不到自主博弈，即使開展協(xié)商也由于并非出于兩方自愿，難免有被強制的應付性特征，因“操辦”而與集體協(xié)商背道而馳。造成這種兩難境遇的關鍵因素之一，是中國主流意識形態(tài)對勞資博弈的認知，即已經(jīng)習慣性地認為穩(wěn)定壓倒一切，維穩(wěn)的對立面就是勞資對立與沖突[1]。

《憲法》對罷工等工人的集體行動權未予認可，這是一些地方政府將群體性勞資沖突當作社會不穩(wěn)定事件處置的根據(jù)。但是，簡單地限制、打壓并不能削除勞資沖突產(chǎn)生的根源，只會進一步地激化矛盾，使勞資事件成為社會輿論特別是網(wǎng)絡媒體聚焦的熱點，有損工人對政府的信任，傷害政府形象。另一方面，由于工人、企業(yè)發(fā)現(xiàn)了地方政府在層層維穩(wěn)考核壓力下的“軟肋”，他們有可能選擇極端的方式，促使更高層級的政府重視，或者引發(fā)更廣泛的社會關注，借此“壓制”地方政府，迫使地方政府擔心被“一票否決”，在其它方面做出妥協(xié)以換取在維穩(wěn)上的讓步。如何處置群體性勞資沖突，成為了對地方政府政治智慧、管制能力和治理水平的考驗。

二、集體協(xié)商制度闕如及實施分析

集體協(xié)商制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家最悠久最普遍的調(diào)整勞動關系的重要機制，也是全球化背景下構建和諧勞動關系的重要制度，中國是從20世紀90年代中期開始借鑒推行的。現(xiàn)行《勞動法》總則第8條規(guī)定：“勞動者依照法律規(guī)定，通過職工大會、職工代表大會或其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協(xié)商?！钡?3條規(guī)定：“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項，簽訂集體合同。集體合同草案應當提交職工代表大會或者全體職工討論通過?！钡?4條規(guī)定：“集體合同簽訂后應當報送勞動行政部門；勞動行政部門自收到集體合同文本之日起15日內(nèi)未提出異議的，集體合同即行生效。”《工會法》第20條也有相應的類似規(guī)定：“工會代表職工與企業(yè)以及實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進行平等協(xié)商，簽訂集體合同。集體合同草案應當提交職工代表大會或者全體職工討論通過?！?

但是，無論是《勞動法》還是《工會法》都采取了繞過集體協(xié)商的程序性安排的立法策略。《勞動合同法》增加了在工會的參與下與用人單位建立集體協(xié)商機制，將集體協(xié)商作為簽訂集體合同的重要前提。該法第6條提出，工會應當幫助、指導勞動者與用人單位依法訂立和履行勞動合同，并與用人單位建立集體協(xié)商機制，維護勞動者的合法權益。第51條規(guī)定：企業(yè)職工一方與用人單位通過平等協(xié)商，可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項訂立合同。勞動和社會保障部《集體合同規(guī)定》（第24號令）第3條提出：“專項集體合同，是指用人單位與本單位職工根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，就集體協(xié)商的某項內(nèi)容簽訂的專項書面協(xié)議?！边M一步明確集體協(xié)商應是訂立集體合同的前提，雖提高了集體協(xié)商的地位，但仍然沒有對集體協(xié)商的規(guī)程、組織和實施做出具體的規(guī)定，對集體協(xié)商的代表構成及產(chǎn)生方式、協(xié)商要約制度、信息披露制度及爭議處理制度等沒有明確。

通過對我國現(xiàn)行勞動法涉及集體協(xié)商內(nèi)容條款的簡單梳理，看出我國的集體協(xié)商制度在涉及勞動者“勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利”等核心利益事項訂立勞動合同的問題上，用“可以”二字使以此為集體協(xié)商重要內(nèi)容的法律效力較為模糊，這在實踐中必然對集體協(xié)商產(chǎn)生制約。另外，勞動法規(guī)對集體合同簽訂程序的規(guī)定，突出了勞資矛盾的非對抗性、勞動關系利益的一致性，將其作為達成集體合同應該運用的方式和應有的手段，這在一定程度上排斥了工人的參與，因此，集體協(xié)商不涉及集體行動的退出機制，是行政轄制下的“友好”協(xié)商制度。

《工會法》第27條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)生停工、怠工事件，工會應當代表職工同企業(yè)、事業(yè)單位或者有關方面協(xié)商，反映職工的意見和要求并提出解決意見?！卑创诉壿?，產(chǎn)生勞動爭議時工會須先與企業(yè)協(xié)商，穩(wěn)定勞資關系，而不是挑起矛盾。但是，工人往往不是這樣想，一旦產(chǎn)生勞資沖突，采取集體行動時更愿意避開工會。

在實踐中追求集體合同的覆蓋率，以此作為集體協(xié)商成功、勞資關系和諧的評價標準，并不是客觀反映勞資關系的評價體系。制度不完整、指引不清晰、約束不到位、責任不落實，使得集體協(xié)商易流于形式。于是，本應在企業(yè)內(nèi)部實施的集體協(xié)商、集體合同，就成了一個由地方政府主導、行政工會發(fā)動、企業(yè)工會代理的功能形態(tài)和推進模式，演變?yōu)椤罢逻_任務——工會提出要約——企業(yè)配合應約——政府部門檢查推進”的要約工作鏈，在一定程度上褪去了勞資雙方平等協(xié)商的準則實質(zhì)。

法律本身不等于法律的實現(xiàn)?，F(xiàn)實問題表明，一方面集體協(xié)商在許多企業(yè)沒有得到重視和運用，其促進勞資自治、改善勞動關系的作用發(fā)揮得很不夠；另一方面，集體協(xié)商制度需要更加符合企業(yè)的實際情況，使其更具有可實施性。要解決這兩方面的問題，都離不開政府的適時介入、適當引導和必要干預，如何做到這一點，比例原則為政府化解困境、妥善處置勞資事件提供了一個很好的分析工具。

三、比例原則視角的權力行使模式

作為法治國家一項十分重要的基本原則，比例原則（principle of proportionality）是指政府在行使行政職權時，要兼顧公共利益實現(xiàn)和公民權利保護，應當全面均衡地處理實現(xiàn)行政目標與保護相對人權益之間的關系，如果為了實現(xiàn)行政目的所采取的措施給行政相對人的權益造成某種不利影響或損害，則應將這種不利影響或損害最大可能地限制在最小范圍內(nèi)，并與所追求的行政目的構成適度比例。廣義的比例原則又稱為“最小侵害原則”、“禁止過度原則”等，包含手段符合目的的適當性原則、侵害性最小的必要性原則、損害后果與產(chǎn)出利益成比例的均衡性原則三個方面的基本內(nèi)容。行政權力介入勞資博弈是要促進勞資雙方協(xié)商談判，盡可能降低博弈的對抗性、減少社會成本，而不是決定博弈結果。從政府角度講，核心是要按比例原則審查權力介入集體勞動關系的干預范圍、行為邊界，為促進集體協(xié)商提供實際指導。

（一）適當性原則下的行政作為

適當性原則以國家權力行使的目的性為導向，也被稱為合目的性原則、妥當性原則，它著重從目的導向角度規(guī)制公共權力與個體權利的比例關系，在行政手段與行政目的之間尋找利益平衡的支點。該原則要求政府實施特定行政行為時所采取的手段符合行政法上的目的，即行政手段必須契合法律目的，如果所采取的行政手段不符合行政法上的目的，對預定目標的實現(xiàn)并無幫助，甚至會帶來阻礙，那么該行政手段和方式將不被法律所承認。行政手段的溫和性要求和執(zhí)法方式的適當性規(guī)定，有利于加強行政相對人對具體行政行為的認同和服從[2]。

毫無疑問，對人的權利、尊嚴的關照和提升是政府的重大責任。在比例原則下，政府一方面要為實現(xiàn)合理行政不懈努力，同時還要促進私權，使公益和私益之間保持均衡。不讓公權任意泛濫、不使私權受到侵害，這是實現(xiàn)依法治權、依法治國和建設社會主義法治國家的需要。在勞動關系中，工人處于從屬地位，在與企業(yè)的對抗中處于劣勢是一個基本的事實。地方政府作為公共利益的代表介入集體協(xié)商，要從保護工人合法權益出發(fā)，將健全集體協(xié)商機制、完善集體勞權、穩(wěn)定勞資關系作為目的，不能是簡單的維穩(wěn)思維和管制做法，不能因為要GDP就對企業(yè)的不法行為一味地袒護。在行政方式和手段上，既要有所為，又要有所不為，如對于涉及傷害工人身體健康、有損人格尊嚴、拒付工資社保的行為，應堅決予以糾正，但對于可以勞資自治、集體協(xié)商解決的事項就不必直接干預，只需適時的規(guī)范引導，概括為一句話就是：“如無必要，勿加干預”。

（二）必要性原則下的適度干預

必要性原則在于多種手段中的選擇和取舍，也被稱為最小傷害原則，它明確了非強制手段優(yōu)先適用的基本要求，即應采用對公民權利侵害最小的方式實施行政行為，這樣有利于降低行政強制的執(zhí)行成本、減少個體權益的不必要讓步。既然政府權力的行使不可避免地會給公民的基本權利造成侵害，就要在多種可選擇的符合行政法目的的方式中，選擇一個對相對人的人身權、財產(chǎn)權、尊嚴和人權侵害最小的手段來作出具體行政行為。換句話說，為了實現(xiàn)或有助于實現(xiàn)法律預定目標而不得不對基本權利予以限制時，應選擇侵害性最小的干預方式，盡量避免損害當事人權益的行為方式，這同樣有利于最大限度地提高相對人對行政決定的接受程度，減少行政措施在實踐中的執(zhí)行阻力。

在目的和手段關系上，必要性原則同樣是從目的的實現(xiàn)出發(fā)，注重對手段的考量?！跋嗤行浴焙汀白钚∏趾π浴笔潜匾栽瓌t的兩個核心。相同有效性是說其他手段必須對預定目標的實現(xiàn)，有相當程度的貢獻時才可以列入比較；在相同有效的多個措施中，最必要的措施是那些對公民基本權利最小侵害性的措施。相同有效性是最小侵害性的前提條件[3]。工人為了生命的維系，具有向國家行使“生存照顧”、“生活水準提升”的請求權。工會作為代表向企業(yè)發(fā)出協(xié)商要約，是工人的積極權利（企業(yè)同樣具有此項權利）；政府對工人無提供最適合保護的義務，不宜主動干預應由工會與企業(yè)自行協(xié)商解決的勞動領域問題，即“國家活動的內(nèi)容受公民的請求所支配”[4]。地方政府在集體協(xié)商過程中要能夠保持“沉默”，不必有任何強迫性行為，即使是出于促使協(xié)商取得成果這樣的“善意”。

（三）均衡性原則下的介入邊界

均衡性原則以控制成本為導向，也被稱為狹義比例原則、法益相稱性原則，是指政府的行政手段在符合法律目的的前提下，也是對相對人造成最小侵害的手段，但是如果政府作出這個行為之后所產(chǎn)生的效益或者說后果還不如不作出這個行為之前那樣優(yōu)良，那么就應當取消這一行政行為。該原則運用經(jīng)濟的成本——效益分析，均衡行政行為后與行政行為前的成本與效益，要求在行政目的所要達成的利益與公民權利損害或社會公益損害之間能夠達成均衡，兩害相較取其輕、兩利相較取其重，既不可大題小做、也不可小題大做。

均衡原則強調(diào)的是用利益衡量法來權衡付出的成本與取得利益間是否成一定比例，任何行政行為只要可能對公民造成損害，就不得大于其所可能保護的社會公益，二者只要不成比例則應該放棄，而不管該措施對于達成目的來說是多么有效。集體協(xié)商不是基于斗爭和破壞，而是鼓勵妥協(xié)與合作，是通過對話和協(xié)商以期實現(xiàn)合作剩余的理性過程。均衡性原則要求地方政府對勞動關系做到“兩手抓”，既要保護工人的合法利益、照顧工人的正當訴求，又要兼顧企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、促進經(jīng)濟發(fā)展；既要鼓勵工人以合法方式反映訴求，積極引導集體協(xié)商，又要管控集體行動，防止群體性勞資沖突中濫用權利，避免將特定企業(yè)的勞資沖突轉(zhuǎn)化為社會問題，使勞資矛盾在集體協(xié)商中得到比較妥當?shù)奶幚怼?/p>

（四）勞動關系的比例原則管理

適當性原則、必要性原則和均衡性原則有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，必要性原則與均衡性原則是適當性原則的深化和量化。適當性原則要求政府施政須適合行政目標，選定的手段能體現(xiàn)立法者的預期目的，阻卻違反行政法目的的行政手段和行為，事前防止對私權的侵害行為。必要性原則進一步關注目的和手段的適宜性，強調(diào)在所有能實現(xiàn)行政目的的方式中，必須選擇對私人權益損害最小、影響最輕微的方法。為了避免適當性原則與必要性原則在實施中可能產(chǎn)生沖突，還要引入更重要的均衡性原則。均衡性原則強調(diào)如果在所有可以達到某一行政目的的手段中，其所造成的損害仍要超過該行政目的所追求的公益時，則這個行政目的就應該放棄[5]。比例原則通過控制“目的與手段”的關系，以保障行政自由裁量公正、公平地行使。

比例原則作為一個具有價值追求的原則，是在達成“人權保障”的目的與實現(xiàn)“公共利益”的目的之間權衡。最有效的勞動合同只能通過勞資雙方的自由選擇、平等協(xié)商和公平協(xié)商來獲得，任何外部的過度干預和管制都是越俎代庖，但這并不是說政府就無所作為。比例原則對地方政府的指導主要體現(xiàn)在三個方面： 一是政府采取干預集體協(xié)商的行為，特別是有可能發(fā)生不利于工人或企業(yè)的情形時，必須認定該行為對促進合作剩余是必要且必須的。二是通過對政府行為的利益衡量，能夠得出實施結果的公益一定大于對工人或企業(yè)私益帶來的損害。三是政府行為的方式，應選取那些成本最小、收益最大、對工人或企業(yè)損害最小的做法。從行政法角度，比例原則是控制國家權力濫用的核心原則，是理性主義的法治精神。因此，地方政府切不可未經(jīng)集體協(xié)商、勞資雙方未取得共識的情況下，強制雙方簽訂所謂的集體合同。

（五）勞資關系治理的域外實踐

體現(xiàn)正義請求的比例原則，源于19世紀的德國警察法學。后來，聯(lián)邦德國憲法法院通過判例的形式，將比例原則提升到憲法位階，使得比例原則拘束包括立法、行政和司法在內(nèi)的所有國家行為，包括公法、私法在內(nèi)的所有法律領域，因而被譽為行政法領域的“帝王條款”和“皇冠原則”。比例原則雖源自大陸法系的德國，但作為一項根本性原則已普遍適用于現(xiàn)代法治社會，被很多國家和地區(qū)廣泛接受。以普通法系的英國為例，英國的勞動法運用比例原則對居于強勢地位的企業(yè)行為進行合法性、合理性及程序正當性審查，確保企業(yè)不能隨意損害雇員權益，兼顧雇傭雙方的利益平衡。比例原則與英國傳統(tǒng)的合理性原則①為行為目的合法前提下行政措施的選擇提供了依據(jù)，其相同之處在于：都主要涉及行政管理過程自由裁量權的行使，在手段與目的、成本與收益之間的權衡，合理性原則要求手段與目的之間的合理性，比例原則要求手段與目的間的相稱性。相較于合理性原則，比例原則更多地關注于具體行政決定中的自由裁量權，偏重于考察行政自由裁量權行使時對公民權利的消極的不侵害程度[6]。

比例原則還對歐共體公法產(chǎn)生了影響。比如，歐洲國家勞動法的發(fā)展軌跡走的是一條“私法公法化”模式，比例原則在反雇傭歧視法律和1998年的《人權法案》中就得到了適用，在企業(yè)與雇員間關系、懲戒解雇制度領域得到了十分廣泛的接受。在歐共體法律和歐洲人權法院的法律實踐中，比例原則的核心標準包括：一是合法目的是否足夠重要而使對基本權利的限制變得正當。二是為達此合法目的所采取的相關措施是否合理。三是用以侵犯權利或自由之手段是否為完成該目的所必要。此種做法還被日本所借鑒。日本將比例原則概括在解雇懲戒權濫用原則的法理中，明確懲戒解雇應遵循相當性原則，即該懲戒處分該當所違反規(guī)定的種類、程度，以及被懲戒者無特別情事的對照下，必須具有相當性。

勞動關系是最主要的社會關系，勞資矛盾是最突出的社會矛盾。勞資雙方的天然非均衡性，決定了唯有公權力的介入，工人的生存狀態(tài)、社會地位才有可能得到根本改善，差別在于政府的主觀態(tài)度、處理方式。矛盾不可避免，沖突并不可怕，妥善運用集體協(xié)商有利于消解“集體性失范”的社會風險。保護和完善工人的集體協(xié)商權，有利于在合法維權與暴力傷害交織的可能態(tài)勢里，建立起勞資雙方能夠共同參與的利益博弈制度和運轉(zhuǎn)機制，以期在尊重企業(yè)合理權益的前提下保障工人的正當利益，尋找勞資雙方的利益均衡點。按照比例原則，地方政府以中立立場介入集體協(xié)商，其前提是不得損害勞資自治，其邊界在于法律法規(guī)的約束，統(tǒng)合勞資利益，實現(xiàn)勞動關系的穩(wěn)定。為了使地方政府更負責地履行職能，還要讓勞動權、財產(chǎn)權對行政權力的不作為、亂作為具有可訴性，這有利于從另一個側(cè)面促進地方政府行政能力、管理水平的提升。

四、權力在集體協(xié)商中的積極作為

工人與企業(yè)為了各自的利益，如果彼此不妥協(xié)，會導致矛盾激化，在對抗情況下就需要行政權力的干預以平息事態(tài)。比例原則要求政府應兼顧行政目標實現(xiàn)和保護相對人權益，如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者保持在適度的比例[7]這樣的要求，為地方政府干預受到破壞的集體勞動關系，促成集體協(xié)商提供了指引。

（一）健全集體協(xié)商立法

勞資矛盾宜疏不宜堵，這就需要將集體勞動爭議納入制度化的解決軌道?！捌髨D通過法律進行社會變遷是現(xiàn)代世界的一個基本特點?！盵8]《勞動合同法》對集體協(xié)商作了規(guī)定，但缺乏相應的程序保障，對企業(yè)如不實施集體合同也未明確責任主體的法律后果。歷史地看，工人與企業(yè)走向合作是從集體協(xié)商取代個人交涉開始的，集體協(xié)商規(guī)范了個別勞動關系，工會與企業(yè)之間一系列的溝通、協(xié)商、談判只要最后彼此能妥協(xié)達成一致，就促使勞資之間可能發(fā)生的非理性對抗和沖突轉(zhuǎn)向為理性的對抗性合作。鑒于中國地域和行業(yè)的發(fā)展差異巨大，應給予地方在集體協(xié)商等勞資關系領域更大的立法空間和實際權限。

正義是法治的核心，制度正義是首要的正義，集體協(xié)商權是一項獨立的公民權利。結合比例原則，完善集體協(xié)商制度應遵循以下準則：一是對集體協(xié)商的內(nèi)容、主體、程序等加以細化規(guī)范，將集體協(xié)商作為解決勞資沖突的基本方式和主要手段。二是保障工人和工會代表在集體協(xié)商中享有不受侵犯的權利，集體合同達成的勞動標準不得低于法律的規(guī)定，集體協(xié)商制度設置要有利于工人的權利保護。三是工會是代表工人與資方進行集體協(xié)商的當然主體，任何個人不能作為集體協(xié)商的主體。四是企業(yè)負有誠實協(xié)商的義務，無正當理由不得拒絕集體協(xié)商，但不得強制企業(yè)答應工會的相應要求。五是體現(xiàn)勞動自治、自主協(xié)商的原則，只規(guī)定企業(yè)參與集體協(xié)商并規(guī)范協(xié)商程序，但對協(xié)商方式、協(xié)商內(nèi)容則不宜作過多規(guī)定。勞資雙方任何與集體協(xié)商有關的行動，都必須以達成集體合同為目的，并對此要有嚴格限制，最大程度降低勞動事件對社會的危害。

（二）設置協(xié)商談判規(guī)程

我國現(xiàn)行的勞動法及勞動政策，忽視了勞動關系的內(nèi)部制衡。集體協(xié)商的過程，就是工會與資方為了簽訂主要體現(xiàn)工資報酬、勞動條件和作業(yè)環(huán)境等的集體合同討價還價的互動過程，是一個涉及相關主體均力求實現(xiàn)自身利益最大化的博弈過程，這就必然要求對工會、企業(yè)和政府在集體協(xié)商中的權利與義務、權力與責任予以制度規(guī)范。這種制度規(guī)范，首先應體現(xiàn)在集體協(xié)商的規(guī)程上。

體現(xiàn)比例原則的集體協(xié)商規(guī)程包括：一是工會的事前準備。工會要深入細致地了解職工訴求，重點是工資、福利和勞動條件等；收集企業(yè)和企業(yè)所在行業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)，企業(yè)所在城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會保障和平均工資、物價上漲等情況。資方有義務向工會提供所需相關資料，工會負有相應的保密責任。二是工會向資方提出協(xié)商要約。工會就簽訂或者調(diào)整集體合同向資方提出正式訴求，明確集體協(xié)商所涉及的基本事項、條件和時間等。三是資方履行誠實協(xié)商義務。資方在規(guī)定時間內(nèi)做出書面答復，告知是否接受協(xié)商，如不按期答復則要承擔不正當勞動行為的責任。四是勞資雙方直接協(xié)商。這是一個需要勞資雙方反復商榷的過程，在此過程中工會需要做好與職工的情況溝通和情緒穩(wěn)定工作。五是簽署集體合同。協(xié)商成功則由勞資雙方首席代表簽字，新的集體合同正式生效。集體協(xié)商制度的目的是為了勞資雙方達成彼此均可接受的適度共贏，這必然是雙方自愿妥協(xié)的結果，地方政府既不必單方面地保護工人利益，也不須盲目地對企業(yè)施壓，避免可能出現(xiàn)的集體協(xié)商權被濫用的情形。

（三）促進勞資協(xié)商合作

資方拒絕滿足工人提出的提高工資、改善待遇等訴求，又拒絕集體協(xié)商，是發(fā)生勞資事件的一般原因。集體協(xié)商出現(xiàn)梗阻，勞資雙方會以“停工”或“閉廠”為要挾，但在理性下彼此還是留有回旋空間的，仍會寄托通過“談”達成都能接受的勞動合同，這是彼此損失最小化的適宜選擇。均衡性原則為集體協(xié)商的價值揭示提供了新的視角。“勞動法的運行機理也就可以表述為經(jīng)由傾斜保護而達致平衡協(xié)調(diào)。勞動法平衡協(xié)調(diào)的目的性決定了傾斜保護手段性采用的分寸和尺度，避免傾斜保護出現(xiàn)矯枉過正是我國勞動立法，特別是勞動合同立法必須予以高度重視的問題?！盵9]政府在勞動關系中的存在，恰恰是以限制一部分人的權利并強化另一部分人的權利實現(xiàn)的，但這并不意味著對任一部分人正當權利的剝奪，也就是要追求法律的實質(zhì)平等。

對已進入實質(zhì)進程的集體協(xié)商，政府的作用主要體現(xiàn)在對爭執(zhí)的必要調(diào)解：一是在協(xié)商出現(xiàn)僵持時，政府可適時地進行調(diào)解、斡旋，幫助勞資代表排除外部非正常干擾，促使協(xié)商能夠順利進行下去。二是強化行為管控，當參與集體協(xié)商的任何一方不信守協(xié)商規(guī)則、偏離協(xié)商原則，或者在協(xié)商之外做出單方面的施壓行為，可以提出限制性的“紅線”，打消非份之念，促使其遵守規(guī)程。三是規(guī)制協(xié)商范疇，為提高集體協(xié)商的有效性，需要工人、工會能夠盡快提出明確合理的利益訴求，也需要資方代表在回應這些訴求時表現(xiàn)出足夠的誠意。集體協(xié)商的精髓在于擯棄暴力，在于承認勞資雙方同樣具有提出利益訴求的完整權利，為此，可以結合各方情況提出禁止協(xié)商事項、規(guī)定討價還價幅度等，對集體協(xié)商活動做必要的規(guī)制，但總的方向應是逐漸擴大勞資自治約定的范圍。

（四）發(fā)揮行政指導作用

合作贏余為集體協(xié)商提供了現(xiàn)實基礎，但它并不否認勞資關系基于利益分配的實質(zhì)對立。企業(yè)在經(jīng)營管理中，形成對勞動行為的控制權利，特別是在企業(yè)規(guī)章制度的制定、解釋適用及懲戒上形成企業(yè)“單方?jīng)Q斷”的權力。政府在集體協(xié)商中依據(jù)法律賦予的權力和義務，不能直接代表或加入勞資關系的任何一方，但要發(fā)揮協(xié)調(diào)者、調(diào)解者和仲裁者的作用，主持社會公正、維護社會利益。

依據(jù)均衡性原則，地方政府對集體協(xié)商的指導作用主要有：一是通過制度安排，使勞資關系真正回歸企業(yè)，構建勞資雙方能夠獲得比較利益而非相互損害的基礎；促成屬于并代表工人的工會建立，構建能夠有效約束勞資雙方集體協(xié)商行為的制度化規(guī)范；健全勞動爭議、集體協(xié)商的仲裁制度。二是對已進入實質(zhì)進程的集體協(xié)商，促進勞資雙方的理解體諒；對集體協(xié)商有所規(guī)制，提高協(xié)商的有效性；強化行為管控，當參與協(xié)商的任何一方不信守協(xié)商規(guī)則、偏離協(xié)商原則，或者在協(xié)商之外做出單方面的不利于集體協(xié)商的施壓行為時，采取適當?shù)膹娭菩砸蟆Ｈ羌w協(xié)商結束之后，敦促勞資雙方切實履行義務，使已達成的集體合同得以履行，對履行中可能出現(xiàn)的理解偏差和糾紛做出及時的處置。

（五）完備協(xié)商救濟機制

集體協(xié)商的結果無非兩種情形： 一種是勞資雙方尋找到利益共同點，互相妥協(xié)，達成一致，簽訂集體合同，協(xié)商取得成功；另一種是勞資雙方各自堅持，互不認同，陷入僵局，協(xié)商破裂。集體協(xié)商“談不攏”、“講崩了”，勞資雙方無論停工怠工，還是關閉企業(yè)，都將對社會秩序和社會財富造成損失，按照基本權益原則要極力避免這種“雙輸”局面的出現(xiàn)。對于在集體協(xié)商中勞資雙方任何一方破壞協(xié)商紀律的現(xiàn)象，地方政府要加以干預，促使協(xié)商談判回歸理性。

無救濟則無權利。對集體協(xié)商的救濟問題，國家現(xiàn)有的法律制度分別從拒絕集體協(xié)商的救濟、簽訂集體合同發(fā)生爭議的救濟、履行集體合同發(fā)生爭議的救濟等不同方面作了規(guī)定。但從現(xiàn)實情況出發(fā)，地方政府還需要進一步健全包括勞動監(jiān)察、勞動調(diào)解、勞動仲裁、勞動訴訟、勞動信訪等在內(nèi)的勞動爭議行政調(diào)處機制，還要重視和善于運用司法解決機制。如在履行集體合同過程中出現(xiàn)爭議，工會可以提請仲裁，仲裁機構不予受理或者對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，只不過要進一步簡化相應的程序。

從憲法學意義上講，工人和企業(yè)的消極權利表示免于干涉，要求政府不作為；而積極權利意味自我實現(xiàn)，則要求政府能動作為，保護工人的切身利益，促進和諧勞動關系。與勞資雙方的雙重權利相對應的是政府的雙重義務和責任，政府對集體協(xié)商的有限介入、理性處置可促進勞資之間的意思自治、契約自由、誠實信用等私法原則的實現(xiàn)。由此可見，地方政府依據(jù)法律賦予的權力和責任，在勞動關系中大致要承擔的是“勞動關系規(guī)制者”、“勞資關系監(jiān)督者”、“勞動損害控制者”、“勞動矛盾調(diào)解與仲裁者”、“社會保障提供者”等不同的角色職能，這些角色是在不同階段和環(huán)境背景下承擔的，核心還是主持社會公正、維護公共利益，這既是比例原則對行政權力的忠告，也是走向現(xiàn)代政府的必然要求。

注釋：

①合理性原則的內(nèi)涵相當寬泛，裁量空間極大，其在勞動法領域之適用，主要用于判斷不公正解雇領域與雇傭合同默示條款領域是否出現(xiàn)非理性、非法性、剛愎、反復、法律期待、程序正當性等情況。

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Abstract：In the considerations about the institutional defects in group negotiations， especially on the current role of labor-capital relationship and autonomy， the governments and their group contracts fail to constraint both parties， and they are obviously in a dilemma of stabilization and rights maintenance. The proportionality principle can provide a powerful guidance to the pattern and boundary when the governments get involved in labor events and try to promote group negotiation. Furthermore， under the premise that market should act as the controller of resource allocation， the proportionality principle also plays an important role as the governments put into a sufficient use of public power. In view of the above reasons， the proportionality principle is in favor of the government administrative management ability undoubtedly.

Keywords：proportionality；governing capacity；collective bargaining；the collective consultation；administrative ability

責任編輯：翟 祎