俞啟定

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

在國民教育體系中，基礎教育和普通高等教育作為主干，其層次分明，相互銜接，定位固化，除非遇到極特殊的情況，其發(fā)展規(guī)?；旧弦彩欠€(wěn)步遞進的。而職業(yè)教育自被納入國民教育體系起，雖然也有層次之分，但未能構成制度化的銜接，通常是以下一級普通教育的畢業(yè)生為基本生源，學業(yè)完成后以就業(yè)為主要走向，實際上處于主干教育的旁枝地位，必然受普通教育發(fā)展的支配性影響，或連帶共進，或此長彼消，同時還受社會經(jīng)濟及生產(chǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)型所導致的就業(yè)需求的強力導向，其定位與時俱進，其規(guī)模發(fā)展也往往頗有曲折。中華人民共和國成立70年來的職業(yè)教育也是如此，值得認真回顧和梳理。

一、改革開放前的職業(yè)教育歷經(jīng)坎坷

職業(yè)教育成為國民教育體系的組成部分，始于清末制定的“癸卯學制”，當時稱為實業(yè)教育，宗旨是振興農(nóng)工商各項實業(yè)，為富國裕民之本計，有初、中、高三級實業(yè)學堂，專業(yè)大類為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)及當時迫切需要發(fā)展的商船，均與實業(yè)領域相匹配。民國建立后，高等實業(yè)學堂改為專門學校(即?？?，專業(yè)類別除原來的4類外還有法政、醫(yī)學、藥學、美術、音樂、外國語等，強調(diào)以“養(yǎng)成專門人才為宗旨”，體系上已歸于高等教育而超越實業(yè)教育范疇。實業(yè)教育遂定位于中等層次以下，這一定位可以說一直延續(xù)到改革開放之前。

1922年新學制強調(diào)平民教育、生活教育，將實業(yè)教育改為職業(yè)教育，注重為民眾就業(yè)謀生計奠定基礎。南京國民政府時期頒布的《職業(yè)教育法》，規(guī)定其基本任務是“培養(yǎng)青年生活之知識與生產(chǎn)之技能”，體現(xiàn)了對職業(yè)教育定位由“國計”到“民生”的改變，二者當然并不對立，但視角不同，相應的舉措也各有側(cè)重。由于當時生產(chǎn)的技術含量和工藝水平都很有限，相應的就業(yè)層次不高，職業(yè)教育的實施重心自然也較低。1946年，國民政府管轄區(qū)域共有職業(yè)學校724所，學生13.7萬人，是民國時期的最高數(shù)，不及當時普通中學在校生數(shù)的十分之一，職業(yè)教育在整個教育事業(yè)中處于很低的發(fā)展水平。

(一)建國初期中等技術教育取代舊職業(yè)教育

1949年12月第一次全國教育工作會議確定了新中國成立后教育工作的基本方針，即以原有的新教育(即老解放區(qū)教育)的良好經(jīng)驗為基礎，吸收舊教育某些有用的經(jīng)驗，特別要借助蘇聯(lián)教育建設的先進經(jīng)驗。然而舊教育中的職業(yè)教育體制是被否定的，因其為剝削階級培養(yǎng)合格勞動力，剝奪勞動人民接受完全教育的機會(一旦進入職業(yè)學校，就難以再升學了)，是資產(chǎn)階級“雙軌制”的集中體現(xiàn)。老解放區(qū)沒有職業(yè)教育這個類別，蘇聯(lián)也只是進行綜合技術教育。至于原職業(yè)教育所要解決的就業(yè)問題，隨著舊社會的完結、新社會的誕生，則是可以徹底消除的了。在共和國成立前夕舉行的中國人民政治協(xié)商會議上，代表的共識是新社會人民當家作主，根據(jù)國家需要，每個人都會有合適的工作崗位，人民生活也是有充分保障的，因此不存在從謀生出發(fā)的擇業(yè)、從業(yè)、立業(yè)等人事問題，需要努力的只是如何更好地端正工作態(tài)度、掌握勞動本領和提高業(yè)務技術。在這次會議通過的相當于憲法的《共同綱領》中，關于發(fā)展各級各類教育的規(guī)定使用“注重技術教育”的表述，舊的職業(yè)教育稱謂遂被取消。

建國之初的中等技術教育的實施機構來源于舊時的公、私立職業(yè)學校和從老解放區(qū)遷出的技術干部學校以及新建的中等技術學校。1952年3月政務院發(fā)布《關于整頓和發(fā)展中等技術教育的指示》，明確中等技術學校以改歸業(yè)務部門領導為原則，為此，學校應逐步地與適當?shù)貙崿F(xiàn)專業(yè)化與單一化。經(jīng)過調(diào)整，每所學校都有特定的專業(yè)方向和實施領域，統(tǒng)稱為中等專業(yè)學校。中專屬于典型的行業(yè)辦學(教育行政部門負責宏觀管理和業(yè)務指導)，學生免繳學費，并享受人民助學金，畢業(yè)后原則上由主管業(yè)務部門統(tǒng)一分配工作。中等技術教育的另一類機構是技工學校。建國初，為了解決舊時遺留下來的 400萬失業(yè)工人的培訓轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題，各地舉辦了各種技術培訓、補習班，遂成為辦技工學校的前身。隨著經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，生產(chǎn)部門急需補充技術工人，于是技工教育制度建立起來。1953年政務院決定由勞動部門對技工學校進行綜合管理。1954年 4月勞動部制定《技工學校暫行辦法(草案)》，規(guī)定技工學校按產(chǎn)業(yè)部門分別設置，學校按設定工種進行教學，“以培養(yǎng)四級技工為主”。技校學生享受人民助學金，其待遇比照中專學生標準支付。畢業(yè)生由其產(chǎn)業(yè)管理部門分配工作。1957年，全國有中專(未含中師)728所，在校生48.2萬人；有技校144所，在校生 6.7萬人。

中專與技校分別以培養(yǎng)中等專業(yè)干部和中級技術工人為目標，被錄取進中專和技校，也就意味著分別完成了招干和招工手續(xù)，這是當時計劃經(jīng)濟及“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動就業(yè)制度下的產(chǎn)物，學校及專業(yè)(工種)的設置、招生和畢業(yè)生分配都是高度計劃型的，難以充分顧及個人擇業(yè)和單位用人的具體需求和意愿。總的來看，中專的性質(zhì)、辦學模式、學生待遇均與高等院校相似，只是低一個檔次而已。1952年高等教育部與教育部分別設立，中專(除中師外)劃歸高等教育行政部門管理。這些制度措施有力地保障了中專教育的地位和發(fā)展，但也造成中專辦學更多的是向高教靠攏，職業(yè)教育的意識和色彩淡薄。技校由勞動部門主管，行業(yè)乃至企業(yè)辦學，其就業(yè)意識和教學的職業(yè)崗位適應性都比較強。中專技校都是先定位后培養(yǎng)，學校教育本身對學生就業(yè)的影響不大，與一般意義上以就業(yè)為導向的職業(yè)教育仍有顯著區(qū)別。

(二)職業(yè)教育重新提及和興辦

新中國成立后，隨著社會秩序的全面恢復和經(jīng)濟建設的大力開展，教育事業(yè)在黨和政府高度重視下也得到蓬勃發(fā)展，其速度之快是舊時無法相比的。

表1 1949年和1957年各類全日制學校在校生數(shù)對比 萬人

1949年初中與高中在校生的比例約為4∶1，1957年這個比例擴大為近6∶1。這意味著不能升學的畢業(yè)生比例大大提高，而且總?cè)藬?shù)的規(guī)模巨大，再加上更大數(shù)量的小學畢業(yè)生升不了學，致使社會影響面大增，特別是農(nóng)村學校的畢業(yè)生出路更窄。國家對中專、技校的發(fā)展已盡了最大的努力，但畢竟起點過低，且歸口性的部門辦學也受自身需求和條件所限，難以全面擴展。要使不能升學的學生掌握一技之長以便就業(yè)，還必須開辟新的途徑。

1958年 3月，中共中央宣傳部長陸定一在南京召開的民辦農(nóng)業(yè)中學座談會上號召動員群眾的力量辦各種職業(yè)中學，特別是創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)中學，這是自建國以來官方首次提倡職業(yè)教育。隨后在“大躍進”和人民公社化的高潮中，幾乎鄉(xiāng)鄉(xiāng)都辦了農(nóng)校，辦學主體及形式多樣，招收本地小學畢業(yè)生和青年農(nóng)民入學，兼學政治、文化和生產(chǎn)知識，開展農(nóng)牧、林果、養(yǎng)殖以及農(nóng)副產(chǎn)品加工等多類教學，教育與生產(chǎn)勞動密切結合。到1965年，全國有農(nóng)業(yè)中學 5.4萬所，學生316.7萬人，學歷層次基本上都是初中程度。

度過“三年困難時期”之后，城市職業(yè)教育的發(fā)展也開始起步。1963年3月，中共中央在《關于討論試行全日制中小學工作條例草案和對當前中小學教育工作幾個問題的指示》中強調(diào)要認真貫徹普通教育與職業(yè)教育、技術教育并舉的方針。同年5月，教育部長楊秀峰在教育部和勞動部在京聯(lián)合召開的城市職業(yè)教育座談會上指出，在中等教育事業(yè)中要對普通教育與職業(yè)教育進行全面合理的安排；在職業(yè)教育中，要全面合理地安排培養(yǎng)技術人才與實施一般勞動就業(yè)訓練兩個方面；應把職業(yè)教育作為我國學制中的一個重要組成部分，“逐步建立起完備的職業(yè)教育體系”；有必要將現(xiàn)有的普通中學主要是初級中學調(diào)整一部分為實施勞動就業(yè)訓練的各類職業(yè)學校。10月，周恩來總理根據(jù)匯報，召集有關部委負責人討論中小學教育和職業(yè)教育問題，指出光有普通中小學教育而沒有職業(yè)教育是不行的，強調(diào)“職業(yè)教育十分重要，必須努力辦好”。[1]此后，各種職業(yè)學校發(fā)展很快，到1965年，全國有職業(yè)學校近7 300所，在校生54萬多人，絕大多數(shù)是初中程度學歷。

總的看，1958—1965年是我國職業(yè)教育的一個良好發(fā)展時期，原有的中專、技校有了進一步發(fā)展，1965年全國有中專1 265所(含中師 394所)，在校生54.7萬人(含中師15.5萬人)；有技校 400所，在校生18.3萬人。職業(yè)中學(包括農(nóng)業(yè)中學)從無到有，發(fā)展到 61 626所，在校生 443.3萬人。三者已占到當時中學在校生總數(shù)的34.8%。在行政管理方面，通過逐步磨合與協(xié)調(diào)，1964年政府將技工學校的綜合管理工作由勞動部劃歸教育部(但地方勞動部門自辦的技校仍由勞動部門直接領導)，中專教育司由高教部劃歸教育部，并將職業(yè)教育司合并入內(nèi)。此時已有建立職業(yè)和技術教育體系的端倪。這時的職業(yè)學校定位偏低——初中程度，實施一般勞動就業(yè)訓練性質(zhì)，這固然符合當時實際需要，且體現(xiàn)職業(yè)教育促進就業(yè)的重要價值，但也為隨后而來的打擊埋下了伏筆。

(三)“文化大革命”對職業(yè)教育的摧殘

1966年“文化大革命”爆發(fā)后，“文革”前“十七年”的教育被定性為受“資產(chǎn)階級黑線專政”而遭否定，其主要原因之一是“歧視工農(nóng)群眾、剝奪他們受完全教育的機會”，而不能與普通教育同樣升學的職業(yè)教育被批判為資產(chǎn)階級“雙軌制”教育體制的翻版?！拔母铩鼻捌诘纳鐣髣觼y，更使得學校教育基本上處于癱瘓狀態(tài)。據(jù)各省的綜合統(tǒng)計，“文革”前的中專至1971年已有45%以上的學校停辦，“文革”前的400所技校至1971年只剩下39所，城市職業(yè)學校則幾乎全部停辦。由于生產(chǎn)和經(jīng)濟秩序被打亂，使得城鎮(zhèn)勞動就業(yè)無法正常開展，上山下鄉(xiāng)就成為緩解就業(yè)壓力的主要手段，除少數(shù)按政策允許留城就業(yè)或能自謀出路以外，中學畢業(yè)生一律上山下鄉(xiāng)，農(nóng)村學生則回鄉(xiāng)參加勞動，在這種情況下，進行專門的職業(yè)教育也缺乏現(xiàn)實條件。

1970年以后高等學校陸續(xù)恢復招生，采取從工作兩年以上實踐經(jīng)驗、文化程度相當于初中畢業(yè)的工農(nóng)兵及知識青年中推薦錄取的辦法，中專和技校也采取類似大專院校錄取“工農(nóng)兵學員”的招生辦法。到1976年，全國中專1 461所，比1965年增長68%；技校1 267所，是1965年的3.17倍。而在校生人數(shù)，中專為38.6萬人，比1965年還少 0.6萬人；技校為22.1萬人，僅是1965年的 1.8倍。學校規(guī)模大大縮小，顯然是因辦學條件不良所致。至于職業(yè)學校和農(nóng)業(yè)學校，基本上已改為普通中小學。

“文革”后期中等教育特別是高中教育快速發(fā)展，也是為了延緩就業(yè)壓力以及盡量減少低齡的初中畢業(yè)生上山下鄉(xiāng)。到1976年，全國中學在校生5 836.5萬人，其中高中生1 483.6萬人，比1965年增加了10倍，而當時尚屬實施專業(yè)教育的大學、中專和技校學生總數(shù)只有125.5萬人，與中學在校生的比率為1∶46.5，與高中在校生的比率為1∶11.8。這意味著全國90%-95%以上的中學生在校期間未能受到職(專)業(yè)訓練。另一方面，技術人員和技工隊伍得不到正常補充，全民所有制工業(yè)系統(tǒng)中技術人員占職工總數(shù)的比重，由1965年的4.1%，下降為1975年的2.9%。1980年統(tǒng)計，全國9 600萬職工當中，受過系統(tǒng)專業(yè)教育的只有525萬人?？梢姟拔母铩痹斐傻膿p害不僅是少培養(yǎng)了數(shù)百萬高、中級專門人才，更是讓勞動力素質(zhì)全面下降的惡果影響到此后多年。

二、新時期職業(yè)教育異軍突起

1976年10月粉碎“四人幫”后，開始撥亂反正，各級各類教育逐步走向正軌。國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展對各行各業(yè)專門人才的需求日見迫切。“文革”期間片面發(fā)展普通高中，造成中等教育結構嚴重失調(diào)，在畢業(yè)生不能直接升學而且普遍上山下鄉(xiāng)的情況下，矛盾尚能被掩蓋住。1977年底，高等學校招生考試恢復，隨后上山下鄉(xiāng)運動終止，絕大多數(shù)知青陸續(xù)返城，于是升學和就業(yè)的問題尖銳地凸顯出來。盡管教育部門盡力挖潛擴大招生，中專技校也通過高考招生，但最初兩屆高考的錄取率還不到5%，形成“千軍萬馬過獨木橋”的尷尬局面，使絕大部分人無緣升學又缺乏一技之長，對社會和個人都極其不利。長期以來，廣大農(nóng)村一直發(fā)揮著儲備城鎮(zhèn)待業(yè)人員的“蓄水池”作用，“文革”結束后，特別是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革導致生產(chǎn)勞動制度和方式的劇變，使有組織地安置城鎮(zhèn)人員到農(nóng)村無論是主觀上還是客觀上都難以再行得通。這在共和國歷史上尚屬首次遇到的新問題，即城鎮(zhèn)必須自行開展全面的就業(yè)及再就業(yè)工程，農(nóng)村也出現(xiàn)了不曾有過的就業(yè)、立業(yè)問題，以往的從業(yè)體制已無法維持下去，教育體制的改革也勢在必行。

(一)中等教育結構改革

1978年 4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上強調(diào)“應該考慮各級各類教育發(fā)展的比例，特別是擴大農(nóng)業(yè)中學、各種中等專業(yè)學校、技工學校的比例”，[2]率先提出了改革中等教育結構的問題。黨的十一屆三中全會以后，改革之風吹遍華夏大地。1980年10月，國務院批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》，強調(diào)改革中等教育的結構、發(fā)展職業(yè)技術教育是當前亟待解決的問題，指出“中等教育結構改革主要是改革高中階段的教育，應當實施普通教育和職業(yè)、技術教育并舉、全日制學校與半工半讀、業(yè)余學校并舉、國家辦學與業(yè)務部門、廠礦企業(yè)、人民公社辦學并舉的方針。”[3]

中等教育結構改革是改革開放后在教育領域的首項重大改革舉措(高考恢復應視為“文革”結束后的撥亂反正)，主要措施是將部分普通高中改建為職業(yè)高中，同時根據(jù)條件新建一些職業(yè)學校。中央和地方財政部門追加撥發(fā)職教補助費以支持興辦職業(yè)學校，1983年僅中央財政一次性下?lián)芙o教育部門辦理職業(yè)教育的補助費即達5 000萬元。職業(yè)學校再次從無到有，至1985年已發(fā)展到8 070所，在校生 229.6萬人，相當于當年中專、技校在校生人數(shù)之和的1.3倍。同年普通高中在校生 741.1萬人，比1978年的1 553.1萬人減少了一半多，中等教育結構嚴重失調(diào)的局面得到根本扭轉(zhuǎn)。

作為中等教育結構改革標志產(chǎn)生的職業(yè)高中，盡管具體的校名、辦學領域及方式有所差異，但其共同之處就是在原來普通中學基礎上建立起來的新型職業(yè)學校。傳統(tǒng)的中專技校屬于行業(yè)(企業(yè))辦學，畢業(yè)生全部由辦學方分配工作，安置到相應的崗位，而職業(yè)高中隸屬于教育行政部門，畢業(yè)生不包分配，與用人單位雙向選擇，這可以說是職業(yè)高中與中專技校最突出的區(qū)別。不包分配使畢業(yè)生出路成為職業(yè)高中辦學的生命線，有出路才能設置相應專業(yè)，才能吸引生源，才能穩(wěn)定教學，才能獲得經(jīng)費投入。因為畢業(yè)生的出路既要取決于社會需求，也要取決于自身質(zhì)量，職業(yè)高中的專業(yè)設置、培養(yǎng)目標和規(guī)格都是高度實用型的。于是，職業(yè)高中按照對應的職業(yè)乃至崗位需求來開發(fā)課程，開展教學，同時加強了與企業(yè)及社會各方的密切溝通合作，創(chuàng)造出各種新穎的辦學形式和教學模式，真正體現(xiàn)了就業(yè)導向的職業(yè)教育特色，成為探索其改革發(fā)展的先驅(qū)。

經(jīng)歷了一個磨合過程后，中等專業(yè)學校和技工學校此時正式被納入職業(yè)技術教育體系。中專原本與高教的關系更密切一些，“文革”結束后多數(shù)中專招收高中畢業(yè)生(1981年超過85%)，其層次實際上與大專持平，相當一批中專陸續(xù)升格為大專，致使中專的性質(zhì)一度含混不清。1980年全國中專教育工作會議上，有人提出中專和大專均屬高中后教育，可稱為不完全高等教育；有人提出中專和大專是同一層次不同規(guī)格，會議紀要指出“中專高年級與大學低年級交叉，是介乎高中與大學之間的一種學?！?，意思都是要向高教靠攏。但是中專畢竟只能定位于中等教育層次，否則就不成其為中專了。1982年 8月，教育部將中等專業(yè)教育司改為職業(yè)技術教育司，綜合管理中專、職業(yè)學校和農(nóng)業(yè)學校。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出發(fā)展職業(yè)技術教育要“發(fā)揮中等專業(yè)學校的骨干作用”，正式確定了中專在中等職教中的地位。此后中專招生逐步回歸到招收初中畢業(yè)生。技校與職業(yè)培訓均屬于勞動部門宏觀管理，故歸并到職教體系是自然之舉。到1985年，三類中等職業(yè)學校學生已占到高中階段學生總數(shù)的35.2%，中等教育結構漸趨合理。

(二)“大力發(fā)展職業(yè)技術教育”成為黨中央的方針

1985年5月發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，將調(diào)整中等教育結構、大力發(fā)展職業(yè)技術教育作為我國教育體制改革的一個重點。使用“職業(yè)技術教育”的概念，實際上是將新興的職業(yè)教育與一直沿用的技術教育合二為一。

《決定》立足于社會主義現(xiàn)代化建設的需要，指出：“社會主義現(xiàn)代化建設不僅需要高級科學技術專家，而且迫切需要千百萬受過良好職業(yè)技術教育的中、初級技術人員、管理人員、技工和其他受過良好職業(yè)培訓的城鄉(xiāng)勞動者。沒有這樣一支勞動技術大軍，先進的科學技術和先進的設備就不能成為現(xiàn)實的社會生產(chǎn)力?！?/p>

《決定》指出，職業(yè)技術教育是當前我國整個教育事業(yè)最薄弱的環(huán)節(jié)，其局面沒有打開的原因，“在于長期以來對就業(yè)者的政治、文化、技術缺乏應有的要求，在于歷史遺留的鄙薄職業(yè)技術教育的陳腐觀念根深蒂固”，為此一定要采取切實有效的措施，改變這種狀況，力爭職業(yè)技術教育有一個大的發(fā)展。當前應“以中等職業(yè)技術教育為重點，同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術院?！?。

《決定》提出建立職業(yè)教育體系的方針，即“從初級到高級，行業(yè)配套，結構合理，又能與普通教育相互溝通”，并將職業(yè)教育在國民教育體系中的定位歸于“分流”：青少年從中學階段開始分流，初中畢業(yè)生一部分升入普通高中，一部分接受高中階段的職業(yè)技術教育；高中畢業(yè)生一部分升入普通大學，一部分接受高等職業(yè)技術教育。凡是沒有升入普通高中、普通大學和職業(yè)技術學校的畢業(yè)生，可以經(jīng)過短期職業(yè)技術培訓再實現(xiàn)就業(yè)?！胺至鳌钡亩ㄎ涣D從機制上扭轉(zhuǎn)“千軍萬馬過獨木橋”的局面，使人才培養(yǎng)多元化和多途化。

《決定》提出發(fā)展職業(yè)教育的主要措施，一是更新觀念，要求樹立勞動就業(yè)必須有一定的政治、文化和技能準備的觀念；二是在改革教育體制的同時改革有關的勞動人事制度，實行“先培訓后就業(yè)”的原則和持證上崗的制度。今后各單位招工，必須首先從各種職業(yè)技術學校畢業(yè)生中優(yōu)先錄取。一切從業(yè)人員，尤其是專業(yè)技術性較強行業(yè)的從業(yè)人員，都要像汽車司機那樣必須取得考核合格證書才能走上工作崗位。這些規(guī)定開辟了教育與就業(yè)良好對接的全新局面，抓住了職業(yè)教育得以開展的關鍵性配套措施。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，是新時期指導我國職業(yè)教育創(chuàng)建和發(fā)展的綱領性文件，即使是30多年后的今天，回顧它的各項規(guī)定和舉措，仍然具有鮮明的現(xiàn)實意義。

(三)中等職業(yè)教育的發(fā)展高潮

20世紀80-90年代，中等職業(yè)教育保持著良好的發(fā)展勢頭，不僅體現(xiàn)為辦學規(guī)模的持續(xù)擴大，而且體現(xiàn)為占高中階段教育的比重(即所謂“職普比”)的不斷提升，這正是體現(xiàn)中等教育結構的要素?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》首次將“職普比”作為工作目標，要求力爭在五年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術學校招生數(shù)相當于普通高中的招生數(shù)。隨著中等職業(yè)學校招生人數(shù)逐年穩(wěn)步上升和普通高中招生人數(shù)繼續(xù)下降，到1991年，全國中職學校的招生數(shù)首次超過普通高中，達到了預期目標。1991年10月《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》是建國以來中央政府首次專門針對職業(yè)教育發(fā)布的指導文件。該決定將發(fā)展職業(yè)技術教育定位為“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的一項具有戰(zhàn)略意義的基礎建設”。到1993年，高中階段招生的“職普比”達到最高峰值，為1.38 ∶1，亦即中等職校招生占整個高中階段招生總數(shù)的58.1%。1993年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求到2000年，各類中等職業(yè)學校年招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段學生數(shù)的比例，全國平均保持在60%左右，普及高中階段教育的城市可以達到70%。在這種自上而下的樂觀預期以及諸多有利政策推動下，中等職業(yè)教育的規(guī)模繼續(xù)擴展，到1996年，高中階段在校生的“職普比”達到最高峰值，為1.31 ∶1，即中職在校生占高中階段總數(shù)的56.8%。但隨著普通高中招生數(shù)迅猛回升，超過中職招生增幅，導致職普比的下降。

表2 1985—1997年高中階段招生數(shù)量變化

(四)高等職業(yè)教育的構建

清末學制中曾有高等實業(yè)學堂的設置，民國建立后改為?？茖W校，無論是在行政管理、學制體系還是辦學理念上，?？贫紱]有歸屬職業(yè)教育的意念。直到20世紀80年代初，隨著中等職業(yè)教育的興起，在高等教育領域也產(chǎn)生了回應。由于經(jīng)濟恢復和發(fā)展對人才的需求劇增，而當時普通高校畢業(yè)生數(shù)量有限，地方和基層的一般單位很難分配到大學畢業(yè)生。為了發(fā)掘潛力擴大高等教育，國家鼓勵地方投入，舉辦專科層次的高等學校，短期職業(yè)大學就是為補充地方所需人才尤其是應用型人才而產(chǎn)生的。以1980年建立的南京金陵職業(yè)大學為先，當時有13所短期職業(yè)大學被批準建立。短期職業(yè)大學都是地方舉辦，招收自費生，學制2至3年，畢業(yè)后不包分配，由用人單位擇優(yōu)錄用，性質(zhì)類似于職業(yè)高中，因此它的專業(yè)設置和教學內(nèi)容同樣重視應用性、針對性及適應性，像金陵職業(yè)大學的園林綠化專業(yè)、廣州大學的酒店管理專業(yè)、天津職業(yè)大學的眼鏡專業(yè)、北京聯(lián)合大學的商品檢驗專業(yè)等，都是以往普通高校所沒有的。職業(yè)大學為地方培養(yǎng)了急需的應用人才，用人單位評價職業(yè)大學畢業(yè)生是“要得到，用得上，留得住”。到1985年，職業(yè)大學已發(fā)展到128所。

1995年10月，教育部《關于推動職業(yè)大學改革與建設的意見》指出，職業(yè)大學是我國高等教育的一種辦學形式，是高等職業(yè)教育的重要組成部分。職業(yè)大學直接面向地方經(jīng)濟建設，面向基層，面向中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擔負為地方經(jīng)濟建設和社會發(fā)展培養(yǎng)高級(部分中級)實用技術和管理人才的任務。該《意見》強調(diào)要密切圍繞培養(yǎng)應用型人才的特點，深化教學領域的改革，“要從職業(yè)分析入手，根據(jù)一定的職業(yè)崗位(群)所需的知識能力結構，并兼顧長遠需要”來確定培養(yǎng)目標和設置專業(yè)，教學要以能力培養(yǎng)為中心，這些也都是后來開展高等職業(yè)教育所沿襲的基本舉措。

職業(yè)大學和職業(yè)高中類似，也是新時期異軍突起的一種職業(yè)教育辦學類型。如果說職業(yè)高中的出現(xiàn)為中等職業(yè)教育打下了堅實的基礎，那么職業(yè)大學的出現(xiàn)就是高等職業(yè)教育的奠基者，二者都對中國職業(yè)教育發(fā)展作出了開拓性貢獻。職業(yè)高中與中專技校并列，成為中職三種類型之一，而職業(yè)大學由于先天基礎薄弱，且多是社會力量辦學，國家教育行政部門承認學歷的只是少數(shù)，導致社會認同度缺乏，其發(fā)展難度很大，高等職業(yè)教育體制尚需統(tǒng)籌構建。

在1996年6月全國職業(yè)教育工作會議上，李嵐清副總理在講話中指出，發(fā)展高等職業(yè)教育不能刮“新建”風，主要應利用現(xiàn)有教育資源。職業(yè)大學、高等專科學校和部分獨立設置的成人高校要通過改革、改組、改制措施，辦出高等職業(yè)教育特色，可以批準具備條件的中專進行高等職業(yè)教育，名稱逐步規(guī)范為“職業(yè)技術學院”，這就是被概括為“三改一補”的辦理高等職業(yè)教育的辦法。實際上，原來的?？茖W校大多數(shù)都已升格為本科，而職業(yè)大學具備高職辦學標準及條件的又不多，所以大多數(shù)高職院校是由中專升格或者與成人高校合并而成的。

(五)職業(yè)教育的法規(guī)建設

隨著職業(yè)教育的高速發(fā)展，僅靠即時性的政策措施來予以支撐已不能適應現(xiàn)實需要，相關法規(guī)的制定勢在必行。1985年《河北省發(fā)展職業(yè)教育暫行條例》是第一部由省級人民代表大會頒行的職業(yè)教育地方性法規(guī)，此后，全國多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都出臺了類似性質(zhì)的規(guī)定。

1994年7月，《中華人民共和國勞動法》頒布，其中第8章為“職業(yè)培訓”，規(guī)定：“國家通過各種途徑，采取各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓事業(yè)，開發(fā)勞動者的職業(yè)技能，提高勞動者素質(zhì)，增強勞動者的就業(yè)能力和工作能力?！?995年3月，《中華人民共和國教育法》頒布，該法第19條規(guī)定“國家實行職業(yè)教育制度”，明確了“職業(yè)教育”的法定稱謂，要求“各級人民政府、有關行政部門以及企事業(yè)單位應當采取措施，發(fā)展并保證公民接受職業(yè)學校教育或者各種形式的職業(yè)培訓”。這樣就迫切需要有專門的職教法來落實二法的有關規(guī)定，全面具體地規(guī)范職教行為。

1996年5月15日，第8屆人大常委會第19次會議審議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》，并于當年9月1日起正式施行?！堵殬I(yè)教育法》明確了職業(yè)教育的法定范圍為“各級各類職業(yè)學校教育和各種形式的職業(yè)培訓”，職業(yè)教育的任務是“貫徹國家教育方針，對受教育者進行思想政治教育和職業(yè)道德教育，傳授職業(yè)知識，培養(yǎng)職業(yè)技能，進行職業(yè)指導，全面提高受教育者的素質(zhì)”。建立職業(yè)教育體系的方針是“以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業(yè)學校教育與職業(yè)培訓并舉，并與其他教育相互溝通”。如當時的教育部職教司楊金土司長所言：“這部法律的頒布是社會認識職業(yè)教育達到一定高度的標志，也是我國職業(yè)教育發(fā)展到一定程度的結果。”[4]《職業(yè)教育法》的誕生標志著我國職業(yè)教育進入了有法可依、依法治教的新時期。

三、新世紀職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略地位的確立及面臨的新形勢

中國職業(yè)教育在改革開放的大潮中異軍突起，經(jīng)過近20年的發(fā)展，已占有了后義務教育階段的“半壁江山”。但是從小學到中學到大學歷來是教育鏈上的主線，職業(yè)教育只是從主線伸出的旁枝，按《職業(yè)教育法》的定性，它是不同階段的(普通)教育的“分流”。然而就受教育者而言，在社會地位、待遇仍維持傳統(tǒng)格局時，其基本走向自然是追求在“主流”中的上進，接受職業(yè)教育的大多數(shù)人可以說是從“主流”被淘汰或自我淘汰而“分流”的。這種分流當然比過去“千軍萬馬擠獨木橋”要好，但只是從干流中分流出來，必然受干流流量控制，有此消彼長、此長彼消的關系。

當高等教育處于精英教育時期，高校招生規(guī)模有限，自然要控制高中規(guī)模，此時又處于人口增長高峰段的初中畢業(yè)生逐年俱增，從而為中等職業(yè)教育提供了良好的發(fā)展空間，一方面中職總體生源保證了較高的水平，且“職普比”在20世紀80年代到90年代前期得以持續(xù)擴大。另一方面中職招生占的比例過大，也就不是分流，而是奪取干流了。例如北京市中職招生一度占到高中階段招生的近70%，也就是說，北京的初中畢業(yè)生只有30%能夠進入普通高中，激烈的升學競爭由高考下移到中考。初中畢業(yè)生畢竟年齡較小，學習潛力未見得都充分發(fā)揮出來，考試成績波動的偶然性也大。分流過大，會剝奪許多本來有潛力的學生進大學學習的機會，這顯然是一個必須重視的社會問題。

(一)高校擴招對職業(yè)教育的影響

到了20世紀末，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，特別是新生代獨生子女進入上大學的年齡，民眾接受高等教育的期盼飆升，從1999年起，高等學校大幅度擴大招生規(guī)模。全國普通高校招生，1998年為108萬人，2001年增加到268萬人，三年間擴大兩倍半。高校擴招導致普通高中必然隨之擴展，1998年招生359.2萬人，2001年招生557.9萬人，增加了55.2%，但仍趕不上高校擴招的速度，結果是高中升學率也大大提高。1990年高中畢業(yè)生升學率為27.3%，2000年達到73.2%。顯然，更多的初中畢業(yè)生選擇進普通高中就讀。

主流的擴張必然導致分流的萎縮，中等職業(yè)學校招生數(shù)隨之下降，從1998年的408.9萬人減少到2000年的333.4萬人，兩年間下降了19個百分點。①中職學生數(shù)量滑坡的同時，質(zhì)量也大不如前。普通高中的擴招，錄取了原來只能進入中職的那部分較好的生源，中職于是降格以求。在很多地方，中職招生采取注冊(登記)入學的方式，已無錄取分數(shù)線可言。生源質(zhì)量下降增加了中職教育教學的難度，甚至要用很大的精力來維持基本的教學秩序，又如何保證教學質(zhì)量呢？

黨和國家領導人對發(fā)展職業(yè)教育的問題是有洞察的。1999年，江澤民總書記在第三次全國教育工作會議上的講話強調(diào)了職業(yè)教育在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用，指出“中等職業(yè)技術教育雖然有了發(fā)展，但總體來說，還剛剛開始做。各地各部門要狠狠抓它十年、二十年，必會大見成效”。2002年7月，全國職業(yè)教育工作會議在北京召開。朱镕基總理要求必須把職業(yè)教育擺在更加重要的位置，作為實施“科教興國”的大事來抓。通過這次會議發(fā)布的《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，明確了“十五”期間職業(yè)教育改革和發(fā)展的目標，即為初、高中畢業(yè)生和城鄉(xiāng)新增勞動者、下崗失業(yè)人員、農(nóng)村勞動者及其他社會成員提供多種形式、多種層次和職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓。要建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制，與市場需求和勞動就業(yè)緊密結合，結構合理、靈活開放、特色鮮明、自主發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。要以中等職業(yè)教育為重點，保持和普通高中的比例大體相當，擴大高等職業(yè)教育的規(guī)模。

2002年起中等職業(yè)教育全面回升，在校生重新超過千萬，2003年接近歷史最高水平，2004年劇增13.6%，2005年又增加了近百萬人，達到1 600萬。中等職業(yè)教育在經(jīng)歷了一時風雨洗禮后，又迎來了晴空。

表3 1998—2007年高中階段招生數(shù)量變化

與中職的曲折遭遇不同，高教的跨越式擴展則給高等職業(yè)教育迎來了大好的發(fā)展良機。按原國家教委、經(jīng)貿(mào)委和勞動部1998年《關于實施職業(yè)教育法加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》，國家每年新增的高校招生計劃指標，應主要用于發(fā)展高等職業(yè)學校教育。2000年初，國務院把設立高等職業(yè)技術教育院校的權力下放到省級人民政府，開始了職業(yè)技術學院數(shù)量和規(guī)模大發(fā)展時期。獨立設置的高職，2000年是184所，2001年是386所，一年就翻了1倍多；2003年增至908所，三年間擴大3.3倍。到2007年，獨立設置的高職院校有1 168所，普通?？聘呗氄猩?83萬人，占到本?？普猩倲?shù)的50.7%，在校生861萬人，占到本?？圃谛Ｉ?5.6%(本科是4個年級，而?？剖?個年級)，成為名副其實的“半壁江山”，②全國90%以上的地市至少有一所高職院校。

(二)職業(yè)教育作為教育發(fā)展戰(zhàn)略重點地位的確立

2005年11月，國務院再次召開全國職業(yè)教育工作會議。溫家寶總理在會上指出：“大力發(fā)展職業(yè)教育，是推進我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的迫切需要，是促進社會就業(yè)和解決‘三農(nóng)’問題的重要途徑，也是完善現(xiàn)代國民教育體系的必然要求?！备尤娴馗爬寺殬I(yè)教育的重要作用。這次會議發(fā)布的《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，第一個大標題就是：“落實科學發(fā)展觀，把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點。”從教育整體發(fā)展戰(zhàn)略的高度確定職業(yè)教育發(fā)展的重點地位，這個定位在中國歷史上還是首次。2007年，胡錦濤總書記概括當前中國教育三大戰(zhàn)略要點：“普及和鞏固義務教育，大力發(fā)展職業(yè)教育，提高高等教育質(zhì)量。”[5]其中只有職業(yè)教育是強調(diào)“發(fā)展”，意味著職業(yè)教育已不再有意無意被貶為教育領域的“配角”，而是實實在在地成為“三足鼎立”的一個基本支柱了。

新世紀對教育的定位也體現(xiàn)得更為務實。長期以來的觀念是將教育視為上層建筑，一直是與文化歸在一起構成文教事業(yè)，改革開放后更注重教育促進經(jīng)濟建設的功能，強調(diào)科教興國，二者共同之處都是立足于國家經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展需要。自2007年黨的十七大報告開始，教育不再歸入文化建設的領域，而是置于“加快推進以改善民生為重點的社會建設”標題之下，體現(xiàn)了定位視角從“國計”到“民生”的轉(zhuǎn)變。③而黨和政府歷來強調(diào)“就業(yè)是民生之本”，職業(yè)教育也就順理成章地成為教育發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。

2006年起，我國初中畢業(yè)生人數(shù)增長越過頂點，開始下降，普通高中招生人數(shù)，自1993年以來首次有所減少，中職招生則保持每年近百萬人的增率。2007年提前3年實現(xiàn)了國務院《決定》要求中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800萬人、與普通高中招生規(guī)模大體相當?shù)哪繕恕?010年的統(tǒng)計數(shù)字是870.2萬，招生數(shù)達到頂峰。但是也要看到，這幾年中職的規(guī)模發(fā)展實際上主要借助初中畢業(yè)生升學率逐年提升，從2000年之前不到50%，到2010年的87.5%。由于中職大體上只能是招收高中未錄取的生源，也就意味著中職擴招生源基本上是以往升不了學的初中畢業(yè)生。2010年我國已經(jīng)基本實現(xiàn)普及高中階段教育的戰(zhàn)略目標，中職只能與普通高中分享有限生源，而且競爭劣勢明顯，中職如何維持和發(fā)展？已成為教育界越來越關注的問題。

新世紀高等教育發(fā)展一直保持強勁態(tài)勢，實現(xiàn)了由精英型到大眾型的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，并正在迅速向普及型邁進，高等職業(yè)教育在其中發(fā)揮了顯著作用。繼省市級獲得自行開辦高職的權限后進一步開放了地市級的辦學權限，高職數(shù)量繼續(xù)增加。截止到2014年，全國獨立設置的高職1 327所，在校生1 006萬人，與2007年相比，學校數(shù)增加了13.6%，在校生數(shù)增加了17.0%。高職院校自歸屬國家職業(yè)教育行政部門統(tǒng)籌管理后，在辦出自身特色方面也大有提升，包括大力推進高職專業(yè)建設和課程開發(fā)，積極倡導中高職銜接的發(fā)展戰(zhàn)略，促進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，打造出一大批各級各類的示范性高職院校，在培養(yǎng)社會需要的技術技能型人才方面創(chuàng)造了突出的成就，為高等職業(yè)教育擺脫低層次高等教育的成見，而成為高教領域不可替代的重要組成部分奠定了良好基礎。

(三)新時代職業(yè)教育發(fā)展的新篇章

自黨的十八大召開以來，職業(yè)教育的重要戰(zhàn)略地位得到黨和政府的高度重視和舉國上下的高度認同。2014年全國職業(yè)教育工作會議，習近平總書記作了重要指示：“職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑，肩負著培養(yǎng)多樣化人才、傳承技術技能、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要職責，必須高度重視、加快發(fā)展?！薄耙蟾骷夵h委和政府要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業(yè)教育發(fā)展?！盵6]國務院發(fā)布了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，要求堅持以立德樹人為根本，以服務發(fā)展為宗旨，以促進就業(yè)為導向，適應技術進步和生產(chǎn)方式變革以及社會公共服務的需要，培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才。從發(fā)展規(guī)?？矗新毴蕴幱谥鹉晗鳒p的趨勢，2018年招生557萬人，比2014年減少10%；在校生1 555萬人，比2014年減少13%，職普比已跌破40%。高職則保持穩(wěn)健增長，2018年招生368.8萬人，在校生數(shù)1 133.7萬人，比2014年增率分別為9.1%和12.6%，由于本科招生的增率更大，高職招生和在校生數(shù)占普通本專科的比率分別為46.6%和40.0%。

表4 2014—2018年全國職業(yè)學校校數(shù)、招生數(shù)和在校生數(shù)統(tǒng)計

2019年1月，國務院發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實施方案》，指出：“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位?！币蠼?jīng)過5-10年左右時間，實現(xiàn)職業(yè)教育由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由參照普通教育辦學模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。這是對新時代職業(yè)教育性質(zhì)及辦學特色的新的定位，具有深遠的理論意義和現(xiàn)實指導作用。在規(guī)模發(fā)展方面，該方案繼續(xù)要求保持高中階段職普比大體相當，并擴大中職的培養(yǎng)對象，“積極招收初高中畢業(yè)未升學學生、退役軍人、退役運動員、下崗職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等接受中等職業(yè)教育；服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為廣大農(nóng)村培養(yǎng)以新型職業(yè)農(nóng)民為主體的農(nóng)村實用人才”。高職院校的任務主要是培養(yǎng)服務區(qū)域發(fā)展的高素質(zhì)技術技能人才，使城鄉(xiāng)新增勞動力更多接受高等教育。2019年“兩會”政府工作報告提出要改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考，今年大規(guī)模擴招100萬人。這相當于過去5年高職招生達到的增量，比2018年擴招27.1%，因此拓展招生對象是必然之舉，教育部等6部門為此發(fā)布了《高職擴招專項工作實施方案》。高職教育不僅面臨空前的大規(guī)模發(fā)展，而且辦學也將顯著趨向多元化。中職也有同樣的拓展培養(yǎng)對象的任務，而且由于取消了中職學生升學的比例限制，也會導致辦學方向的調(diào)整，這將是新時代我國職業(yè)教育改革發(fā)展的重大機遇。

注釋：

①此時大批中專升格也是中職招生減少的一個原因，全國中專校數(shù)，2000年比1999年減少316所，2001年比2000年又減少386所。其中有并校撤校造成的，但基本趨向是升格，包括通過并校的升格。

②此時大多數(shù)本科院校也積極辦高職，如2003年有612所(占本科院?？倲?shù)的95%)，但此后多有退出，重點大學基本停辦。

③黨的十七大和十八大報告都明確指出“就業(yè)是民生之本”，黨的十九大報告更是強調(diào)“就業(yè)是最大的民生”。