崔孟春 楊劍

[摘? ? 要] 基層政府在日常的行政管理過程中，能夠較大程度地接觸社會公眾，能否在社會公眾心中建立和鞏固政府的公信力關(guān)系到一個地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。由于中國特有的國情，使得基層政府在機構(gòu)設(shè)置、服務意識、行為技巧等方面存在著一定的缺陷，本文從政府公共關(guān)系的視角出發(fā)，對基層政府公信力建設(shè)過程中存在的現(xiàn)實問題進行了客觀分析，在直面現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，從理論角度提出了相應的建議措施。

[關(guān)鍵詞] 基層政府;政府公關(guān);政府公信力

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 17. 080

[中圖分類號]? D630? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）17- 0205- 04

1? ? ? 引? ? 言

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和科學技術(shù)手段的廣泛應用，公眾的需求呈現(xiàn)出多樣化，這就使得政府的公共管理事務不斷增加，如何有效地與公眾溝通，爭取公眾的信任和理解成為當今政府無法回避的問題?；鶎诱c公眾處于直接聯(lián)系狀態(tài)，他們的一舉一動不僅僅代表著自身，更代表著黨和國家的權(quán)威，稍有不慎就會破壞政府的公信力，損害政府形象，甚至產(chǎn)生政民沖突，危害社會穩(wěn)定。近年來，政府公共關(guān)系學的發(fā)展和實踐，已經(jīng)成為政府建立與公眾之間的和諧關(guān)系、處理公共危機事件、塑造政府形象、贏得公眾信任的重要方式[1]。因此，基層政府如何有效利用政府公共關(guān)系手段，建立良好的政府公信力，既是一種嚴峻的實踐考驗，又是研究和發(fā)展政府公共關(guān)系學的必要探索。

2? ? ? 政府公共關(guān)系與基層政府公信力

2.1? ?政府公共關(guān)系內(nèi)涵

政府公共關(guān)系是公共關(guān)系學在政府事務領(lǐng)域的運用和發(fā)展，其主體是政府，客體是社會公眾[2]。簡而言之，就是政府及其工作人員在公共關(guān)系學思想的指導下，通過運用各種傳播媒介和策略手段，有效收集和處理社會公眾的各種信息，在有效溝通的條件下，使社會公眾了解并積極履行其行政職能。政府通過這種與社會公眾之間的良性互動，在社會公眾之間建立和鞏固自身的公信力，進而塑造自身的良好形象。

2.2? ?基層政府公信力內(nèi)涵

所謂基層政府公信力，就是指基層政府在社會公眾中的影響力和號召力，反映了社會公眾對基層政府的認可程度和信任程度，它是基層政府權(quán)威性和形象性的體現(xiàn)，其高低關(guān)系到政府的公共事務管理能力和社會穩(wěn)定能力[3]。羅馬學者塔西佗曾提出著名的塔西佗效應，即一個政府一旦失去自身的公信力，無論其進行怎樣的公共行為，社會公眾都會認為該政府在濫用職權(quán)，損害公眾利益[4]。

基層政府公信力主要包括三個方面，即基層政府、社會公眾與媒介。首先，基層政府是與公眾處于直接接觸的狀態(tài)，具有制定法規(guī)、法令和約束公眾的強制能力和權(quán)威能力，處于領(lǐng)導地位，在政府公信力關(guān)系中，是唯一主體，對政府公信力的好壞起主要作用;其次，社會公眾主要是指該基層政府所管轄范圍內(nèi)所有公眾，對基層政府具有服從領(lǐng)導和監(jiān)督權(quán)力運行的義務，是政府公信力系中的客體;最后，媒介作為溝通政府與社會公眾之間的橋梁，承擔著信息傳播載體的作用，基層政府公信力說到底就是社會公眾對政府公共管理行為的理解和評價，這其中就包括媒介如何有效地將政府行為和社會效益?zhèn)鬟_給社會公眾使其理解和支持。

2.3? ?政府公共關(guān)系與基層政府公信力的聯(lián)系

政府公共關(guān)系與基層政府公信力之間是相互影響、相互促進的。一方面，基層政府要在公眾之間建立良好的公信力，充分運用政府公共關(guān)系的手段和策略是必要的，建立政府與社會公眾之間的良好溝通，爭取公眾的理解和支持，才能不斷促進基層建設(shè)和社會發(fā)展;另一方面，基層政府具有良好的公信力，有利于政府公共關(guān)系學科的實踐與發(fā)展，為政府創(chuàng)新公共關(guān)系策略和手段、發(fā)展政府公關(guān)提供環(huán)境基礎(chǔ)。例如2015年發(fā)生于山東平邑的“9·14”強拆事件使得當?shù)鼗鶎诱墓帕乐負p壞，政府與群眾之間出現(xiàn)嚴重的信任危機，上級政府在成立專案組還原事件真相的同時，充分利用媒體及時、準確發(fā)布信息，積極與群眾溝通，了解并回應群眾的聲音，逐步將政策落實到位，將群眾的利益損失補償?shù)轿?。在這一過程中，不僅恢復了政府受損的公信力，相應的危機處理方法和與群眾溝通、交流的公關(guān)策略也值得其他地區(qū)學習和借鑒。

3? ? ? 政府公共關(guān)系對基層政府公信力建設(shè)的積極影響

3.1? ?政府公共關(guān)系有助于基層政府樹立公信力建設(shè)意識

由于政府所具有的特殊地位，在公信力關(guān)系中始終位于主要位置，這就使得政府在很多時候不自覺地形成自我為中心的意識[5]。尤其是基層政府，對自身服務意識和群眾意識認識有限，又與社會公眾接觸較為直接，他們的一舉一動在群眾眼中都會被放大，公眾就是通過他們的行為來評價政府的。所以，通過學習和實踐政府公共關(guān)系理論，不斷強化政府機構(gòu)及其工作人員的公信力建設(shè)意識是提高政府形象、強化政府與群眾良好關(guān)系的重要條件。另外，尤其要加強基層政府中主要領(lǐng)導者的公共關(guān)系意識，使其在日常的工作與社交環(huán)境中，保持自身的良好形象。

3.2? ?政府公共關(guān)系是基層政府傳播自身形象、強化公信力的有效途徑

政府想要在群眾心中樹立良好的形象，建立牢固的公信力，做好自身形象建設(shè)只是其中的一部分，畢竟政府在群眾心中的形象究竟如何、群眾是否信任政府還是取決于群眾對政府管理及其行政行為的評價和認可。另外，群眾對政府的評價和認可是一個復雜的心理過程，存在著客觀與主觀之間的差異、具體和抽象之間的差異、現(xiàn)象和本質(zhì)之間的差異等，加之社會公眾內(nèi)部也存在著素質(zhì)差異、認知差異和心理接受等差異，這就使得政府的形象和行政行為難以直接為群眾理解和接受。政府公共關(guān)系則起到了溝通反饋的雙向橋梁作用，通過政府公共關(guān)系策略和方法的使用，將政府樹立的自身形象、政府的行為意愿傳達給社會公眾，同時將社會公眾對政府的期望、監(jiān)督意愿、政策理解等傳遞給政府[6]。通過政府公共關(guān)系這一雙向傳播手段，拉近了政府與社會公眾之間的距離，有效地強化了政府的公信力。

3.3? ?政府公共關(guān)系有助于基層政府明確公信力建設(shè)差距，加強自身建設(shè)和管理

從基層政府角度而言，政府公共關(guān)系還是尋找公信力建設(shè)差距和完善自身建設(shè)的有效手段，所謂公信力建設(shè)差距就是指政府自身所追求以達到的期望公信力與社會公眾心中所認可的公信力之間的差距，造成這種差距的原因是復雜的和多方面的，例如政府傳遞形象的過程和方法不合適、政策目標定位出現(xiàn)偏差、傳播環(huán)境的干擾、抑或是群眾的理解有誤等都可能造成政府與社會公眾之間的公信力建設(shè)差距，這就需要加以調(diào)整和解決。由于社會公眾存在素質(zhì)差異、能力差異，這就需要基層政府自身意識到在群眾中的主體地位，及時采取措施加以解決。但是，政府與社會公眾之間的公信力建設(shè)差異用一般方法很難檢測和發(fā)現(xiàn)，而政府公共關(guān)系中的相關(guān)方法和策略則比較適合，例如民意調(diào)查法、形象檢測方法等都可以加以使用[7]?；鶎诱ㄟ^使用政府公共關(guān)系策略、方法改善自身公信力的同時，也能發(fā)現(xiàn)自身建設(shè)和管理方面存在的諸多不足，在此基礎(chǔ)上可以加以完善。

3.4? ?政府公共關(guān)系是基層政府克服形象失準、重塑公信力的有效保證

由于諸多因素的干擾，政府在傳遞自身形象和建設(shè)自身公信力的過程中，容易發(fā)生政府形象失真和偏差，從而影響政府與社會公眾之間的信任關(guān)系[8]。例如西方媒體經(jīng)常歪曲報道“藏獨”“疆獨”事件，嚴重損害中國政府的國際形象，給國際公眾留下了不好的印象，這就需要中國政府采取相應的公關(guān)，化解和消除那些負面影響。基層政府面臨的是繁雜多樣的基層問題，自身形象傳遞容易產(chǎn)生偏差，極易產(chǎn)生形象失真、信任危機等現(xiàn)象，這就需要基層政府及時采用政府公共關(guān)系的相關(guān)方法，例如使用形象矯正方式，加大對群眾的反饋調(diào)查，及時找出政府形象失準、公信力出現(xiàn)危機的具體原因并加以改善，才能不斷完善和強化政府的公信力。

4? ? ? 政府公共關(guān)系視角下基層政府公信力建設(shè)中存在的問題

4.1? ? 基層政府工作人員的公共關(guān)系意識不足，建設(shè)公信力的素養(yǎng)欠缺

一方面，基層政府由于其特有的原因，往往使得大部分政府人員公共關(guān)系意識不足，他們對公共關(guān)系的理解具有簡單化、片面化和錯誤化的特點，更有甚者將其理解為“吃喝關(guān)系”，這就使得在日常的行政和管理過程中，他們不愿意或是認為不需要與社會公眾進行交流，決策僅僅憑借個人的主觀臆斷，這就會導致基層政府及其工作人員存在脫離群眾的問題。此外，由于政府內(nèi)部領(lǐng)導者的公共關(guān)系意識缺乏，直接導致內(nèi)部的公共關(guān)系部門或崗位成為擺設(shè)，一旦出現(xiàn)危機事件則很難控制[9]。另一方面，基層政府內(nèi)部人員可能缺乏相應的公共關(guān)系技巧和策略?；鶎右坏┏霈F(xiàn)不穩(wěn)定或者發(fā)生某種危機事件，基層政府出于各種關(guān)系考量，更多的時候不是積極利用政府公共關(guān)系策略、技巧與群眾溝通以化解危機，而是會選擇封鎖消息，通過隱瞞或是私了的方式解決問題，這就很容易貽誤危機的最佳解決時機，使得危機出現(xiàn)擴大和惡化。就公眾而言，他們希望自身的知情權(quán)得到保障，希望政府能夠?qū)⑽C事件的真相告知，而政府卻選擇單方面解決或隱瞞問題，這就很容易讓公眾對政府的信息傳遞能力和危機解決能力產(chǎn)生懷疑，在損害政府形象的同時，也破壞了基層政府的公信力。

4.2? ?基層政府機構(gòu)設(shè)置存在缺陷，導致公信力建設(shè)中責權(quán)不清，協(xié)作意識不強

首先，我國的基層政府內(nèi)部也設(shè)置了一些公共關(guān)系機構(gòu)或崗位來建設(shè)、完善政府與公眾的信任關(guān)系，例如信訪辦公室、調(diào)研機構(gòu)等，但是這些部門都是各自為政，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，機構(gòu)設(shè)置上的缺陷成為政府內(nèi)部公共關(guān)系活動混亂、責權(quán)不清的重要原因;其次，在基層政府公信力建設(shè)中，缺乏專門的部門、崗位抑或是有管理部門卻管理不善等，導致部門、崗位之間責權(quán)不清，一旦出現(xiàn)信任危機事件，各個部門之間大多存在相互推諉的問題，因為誰也不想成為危機事件的主要責任人，這往往拖延了處理危機的時間，加深了群眾對政府的不信任;最后，在公信力建設(shè)和信任危機處置過程中，基層政府的各個部門大多各自為政，少有協(xié)作。由于我國政府管理范圍較寬，使得各部門之間權(quán)力和管轄存在交叉重疊，這就導致在基層政府信任關(guān)系建設(shè)中，每個部門管一塊，公信力建設(shè)呈現(xiàn)碎片化，一旦爆發(fā)信任危機，就會出現(xiàn)“誰來管”和“誰負責”的聲音，缺少合作協(xié)調(diào)意識，不能在關(guān)鍵時候團結(jié)應對信任危機事件，最終損害的還是群眾的利益和政府的形象。

4.3? ?信息傳遞與溝通渠道比較單一，缺乏健全的雙向溝通機制[10]

基層政府公信力是建立在溝通了解的基礎(chǔ)上的，缺乏穩(wěn)定高效的雙向溝通機制，必然限制政府的公信力建設(shè)。一方面，基層政府與社會公眾溝通交流的渠道比較單一，主要以政府的行政指令或公告向社會公眾傳遞政府信息，這種傳播方式具有強制性和單向性，公眾并不能將自身的意見或建議傳遞給政府，為此很多地方都開通了領(lǐng)導信箱等，但多數(shù)成為空中樓閣，并未產(chǎn)生重要作用。且政府內(nèi)部的信息傳遞主要是層層上報和逐級傳達，而信任危機等事件具有突發(fā)性、破壞性等特點，這就使得在危機事件處置過程中，決策者往往不能及時掌握重要情報，錯過最佳決策時間;另一方面，以官為尊、官官相護的傳統(tǒng)思想仍然影響著社會公眾，這種思想在基層管理中更為常見和顯著，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛使用，使得在政府公信力出現(xiàn)危機時，基層群眾一旦無法通過雙向溝通機制實現(xiàn)和保障自身的知情權(quán)、參政議政等權(quán)利時，小道消息、網(wǎng)上謠言就會肆意傳播，影響社會穩(wěn)定。

4.4? ?基層政府缺乏比較完善的危機預警和處置機制，危機意識比較薄弱

由于中國自身的國情，在政府機構(gòu)中并未設(shè)置專門的危機預警和處置部門，多是在危機發(fā)生時，由主要領(lǐng)導者牽頭成立臨時的危機處理部門，這就導致我們政府管理中缺乏比較完善的危機預警和處置機制，相關(guān)人員的危機意識比較薄弱。例如2008年發(fā)生的三鹿奶粉危機事件，由于缺乏完善的預警機制和危機意識，民眾對政府的市場監(jiān)察能力和商品質(zhì)量管理能力表現(xiàn)出了比較大的不信任，盡管政府采取了緊急預案，向社會公眾公布調(diào)查信息，但還是出現(xiàn)了國產(chǎn)奶粉滯銷、進口奶粉受到熱捧等現(xiàn)象，給我國的經(jīng)濟發(fā)展和公眾的社會生活產(chǎn)生重要影響。

5? ? ? 政府公共關(guān)系視角下基層政府公信力建設(shè)的措施建議

5.1? ?強化基層政府工作人員的公共關(guān)系意識，提高建設(shè)政府公信力的素養(yǎng)

基層政府與社會公眾接觸的距離更近，公共關(guān)系意識的提高必須涉及全部的政府工作人員，建立和完善全員公關(guān)的意識是最終目標，也是提升政府形象、鞏固公信力的必經(jīng)之路。一方面，要加強政府工作人員的公共關(guān)系理論學習，對政府全員進行基層行政和管理事務的公共關(guān)系技巧、策略培訓，注意將服務意識與公關(guān)意識相融合，培養(yǎng)和塑造復合型的政府工作人員;另一方面，要深入實踐，在實踐中鍛煉、學習政府公共關(guān)系本領(lǐng)，通過建立相應的制度、渠道使得政府工作人員有機會走進群眾去傾聽群眾的聲音，只有實踐才能真正提升政府公關(guān)意識和建設(shè)政府公信力的基本素養(yǎng)。

5.2? ?在基層政府內(nèi)部設(shè)立專門的公共關(guān)系機構(gòu)，進而厘清權(quán)責關(guān)系，提高部門間的協(xié)作意識[11]

針對目前中國政府內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置存在的缺陷問題，可以考慮在基層政府中，將公共關(guān)系的職能從其他零星的機構(gòu)職能中脫離出來，成立專門的管理和統(tǒng)籌部門，負責政府公共關(guān)系和基層政府公信力建設(shè)的相關(guān)工作，在日常工作中既可以成為決策機構(gòu)或決策者的“智囊團”，起到出謀劃策和信息提供的作用，又可以在信任危機或突發(fā)事件出現(xiàn)時，起到領(lǐng)導協(xié)調(diào)的作用。不僅如此，成立了專門的公共關(guān)系管理機構(gòu)，就可以在基層政府公信力建設(shè)中厘清部門、崗位之間的權(quán)責關(guān)系，既統(tǒng)籌了相關(guān)部門，提高了政府的辦事效率和協(xié)作能力，又完善了相關(guān)的問責機制，為危機事件的問責和處置建立了基礎(chǔ)。

5.3? ?根據(jù)基層政府的實際情況，建立行之有效的雙向溝通機制[12]

首先，針對政府內(nèi)部信息層級傳遞存在的問題，可以考慮建立專門的公關(guān)信息傳遞渠道和機制，由公共關(guān)系管理機構(gòu)負責，并要確保該渠道的通暢性、直接性和準確性，就是要在危機事件中，能夠全天候無障礙地將“第一手”信息準確地傳遞給決策者和統(tǒng)籌機構(gòu)，并保障決策信息能夠準確無誤地傳遞實施。其次，要建立政府與社會公眾之間有效的雙向溝通機制，使得政府的行政管理行為和意愿能夠為公眾理解和認識，同時能夠準確、真實地將社會公眾的聲音傳遞給政府。政府可以通過傳統(tǒng)媒介、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體將信息傳遞給公眾，但更為重要的是要建立專業(yè)的信息收集機構(gòu)，確保收集的公眾信息具有真實性、可靠性和透明性。最后，政府要加強與新聞媒體的合作，充分利用新聞媒體的作用，加強與群眾的溝通。

5.4? ?建立完善的危機預警和評估機制，提高危機意識

針對危機事件，解決和事后處置都是無奈之舉，提前預防進而將危機事件扼殺在搖籃之中才是關(guān)鍵，為此，建立和完善危機事件的預警機制，提高基層政府的危機意識是強化公信力和應對信任危機以及重塑基層政府公信力的必要之舉。首先，在政府公共關(guān)系管理和統(tǒng)籌機構(gòu)內(nèi)部建立專門的信息收集機構(gòu)，負責收集、整理相關(guān)信息，在危機事件發(fā)生前后為準確預測危機事件走向提供基礎(chǔ);其次，建立危機預警、監(jiān)測和評估機構(gòu)，充分利用現(xiàn)有的科技手段加強對危機事件的監(jiān)測，準確評估危機事件的級別、可控與不可控因素等;最后，針對基層政府的特有情況，因地制宜，建立和完善危機處置的多種預案，加強危機事件的處置演習，提高危機事件的處置和解決能力。

6? ? ? 結(jié)? ? 語

基層政府的形象和行為最能為社會公眾所感知，與社會公眾的信任關(guān)系好壞在一定程度上影響著地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，政府公信力建設(shè)和信任危機處置是基層政府無法回避的現(xiàn)實問題，政府公共關(guān)系為基層政府提供了很好的行動方向和操作技巧，是基層政府建設(shè)良好信任關(guān)系和解決信任危機、重塑良好形象的重要手段。由于目前基層政府在機構(gòu)設(shè)置、人員公關(guān)意識、公關(guān)能力和技巧等方面還存在著諸多缺陷，對此從提高基層政府公關(guān)能力、化解信任危機、強化信任關(guān)系的角度出發(fā)，提出了相應的理論建議，為以后實踐理論措施、補齊現(xiàn)實短板、提升基層政府公信力提供借鑒。

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