沈宏亮

摘要：政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任是治理消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)的兩種基本制度安排。中國(guó)消費(fèi)品安全治理不是政府規(guī)制主導(dǎo)產(chǎn)品責(zé)任或者產(chǎn)品責(zé)任主導(dǎo)政府規(guī)制，而是政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任并重，但是問(wèn)題在于替代性大于互補(bǔ)性。其根本原因是長(zhǎng)期重增長(zhǎng)、輕治理的導(dǎo)向致使政府監(jiān)管和產(chǎn)品責(zé)任治理弱化，依從政府監(jiān)管的路徑依賴(lài)性抑制了產(chǎn)品責(zé)任的治理功能。鑒于此，需要調(diào)整優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，明晰政府監(jiān)管和產(chǎn)品責(zé)任的邊界，強(qiáng)化彼此的獨(dú)立性和問(wèn)責(zé)性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)調(diào)共治的效果。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)品安全治理;政府規(guī)制;產(chǎn)品責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：F251.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1007-2101（2019）05-0018-06

為了減少市場(chǎng)干預(yù)，改變部門(mén)分散和職責(zé)交叉造成的監(jiān)管越位與缺位現(xiàn)象，強(qiáng)化綜合執(zhí)法力量，加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品藥品安全監(jiān)管，2009年以來(lái)，各級(jí)政府陸續(xù)整合工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等分散在不同部門(mén)的職能，成立了綜合性的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)。通過(guò)監(jiān)管部門(mén)的綜合化與屬地化改革，解決了廣為詬病的監(jiān)管權(quán)過(guò)于分散問(wèn)題，由此基層的綜合執(zhí)法力量得到增強(qiáng)。然而，假冒偽劣產(chǎn)品和消費(fèi)品，尤其是食品安全事件仍有發(fā)生的現(xiàn)象表明，除了強(qiáng)化政府監(jiān)管外，不能忽視另一種治理消費(fèi)品安全的機(jī)制和基本制度，即企業(yè)必須對(duì)產(chǎn)品承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的司法治理方式。尤其需要弄清楚政府監(jiān)管和產(chǎn)品責(zé)任的關(guān)系以及制約二者協(xié)同治理功能的一些深層次問(wèn)題。只有在此基礎(chǔ)上，才能有效發(fā)揮政府監(jiān)管和產(chǎn)品責(zé)任的耦合效應(yīng)，為改善消費(fèi)品安全的綜合治理效果、預(yù)防重大消費(fèi)品安全事故、提高產(chǎn)品質(zhì)量乃至于實(shí)現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)等提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

一、關(guān)于政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任關(guān)系的文獻(xiàn)綜述

政府規(guī)制通過(guò)監(jiān)督企業(yè)達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)約束企業(yè)行為。產(chǎn)品責(zé)任要求企業(yè)對(duì)于其產(chǎn)品給消費(fèi)者造成的侵害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，以此迫使企業(yè)提供盡可能安全的產(chǎn)品。最早探討二者關(guān)系的Shavell（1984）認(rèn)為，政府規(guī)制受制于信息限制，只能設(shè)定和監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行行業(yè)最小安全標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品責(zé)任則可能因?yàn)槭芎φ卟黄鹪V、企業(yè)無(wú)須擔(dān)責(zé)而失去督促企業(yè)提供安全產(chǎn)品的功能，因此只有將二者結(jié)合起來(lái)才能達(dá)到有效治理的目標(biāo)[1]，此后又從成本角度論證了二者結(jié)合運(yùn)用的互補(bǔ)性?xún)?yōu)勢(shì)[2]。Kolstad、Ulen和Johnson（1990）表明企業(yè)是否達(dá)到規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)為產(chǎn)品責(zé)任提供了基本依據(jù)，從而降低了不確定性條件下產(chǎn)品責(zé)任的低效率[3]、Lee（2011）也認(rèn)為政府規(guī)制有助于框定企業(yè)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則[4]。Hiriart、Martimort和Pouyet（2004，2010）的研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)制者事前規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和法院發(fā)現(xiàn)事后違規(guī)損害相互補(bǔ)充[5]，二者分工還可以防止俘獲、改進(jìn)治理效率與福利[6]。Chen和 Hua（2012）指出，產(chǎn)品責(zé)任要求過(guò)高雖然可能促使企業(yè)增加預(yù)防性投資，但是也容易誘發(fā)企業(yè)備用更多資金于事后賠償進(jìn)而減少事前投資。較低的政府規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)有助于緩解產(chǎn)品責(zé)任面臨的這一問(wèn)題[7]。有些文獻(xiàn)對(duì)政府規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任的作用路徑、組合運(yùn)用條件與福利后果等進(jìn)行了闡釋。但是，從政府規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任的組合來(lái)看，只考察了政府規(guī)制主導(dǎo)產(chǎn)品責(zé)任、產(chǎn)品責(zé)任主導(dǎo)規(guī)制兩種情形[8]，而且基本上都是以政府規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任得到遵從為假定前提[9]，忽視了規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任原則不一定得到執(zhí)行的可能性，因此探討尚待展開(kāi)與深入。文章嘗試研究不同組合模式的治理績(jī)效，以澄清制約中國(guó)消費(fèi)品安全治理的深層次問(wèn)題。

二、政府規(guī)制、產(chǎn)品責(zé)任及其組合治理

首先考察政府規(guī)制、產(chǎn)品責(zé)任以及二者的組合作用機(jī)制。政府規(guī)制通過(guò)監(jiān)督檢查企業(yè)執(zhí)行最小產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)（即達(dá)到最低安全預(yù)防投資水平的方式），排除不達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)而降低產(chǎn)品的安全風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)品責(zé)任則通過(guò)確定事故發(fā)生后企業(yè)是否達(dá)到責(zé)任原則（區(qū)別于規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的司法標(biāo)準(zhǔn)），即應(yīng)有預(yù)防投資的方式，迫使企業(yè)提高產(chǎn)品安全水平。盡管二者的組合運(yùn)用也不能將消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)將至零，但是合理的互補(bǔ)與互動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本的最小化。

（一）政府規(guī)制作用機(jī)制

如果具備充分信息，政府將確定預(yù)防投資x*（x*>0），以實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本即x+p（x）l（p表示隨x變化的損害可能性，l表示實(shí)際損害的貨幣值）最小化，所滿(mǎn)足的條件為1=-p′（x）l?，F(xiàn)實(shí)中，由于每個(gè)企業(yè)造成的產(chǎn)品損害無(wú)法直接觀察，在不考慮安全標(biāo)準(zhǔn)制定成本的條件下①，規(guī)制者只能依據(jù)企業(yè)損害的預(yù)期分布（在[a，b]內(nèi)，E（l）>0，0≤a

（二）產(chǎn)品責(zé)任作用機(jī)制

根據(jù)過(guò)失責(zé)任原則，企業(yè)預(yù)防投資x? ?應(yīng)該滿(mǎn)足條件min[x+αp（x）l]，即1=-αp′（x）l。一般地，受害者訴訟可能性α取值范圍為0<α≤1，因此x? ?≤x*。如果企業(yè)因投資x小于x? ?造成了侵害且受害者訴訟，法院證實(shí)后將根據(jù)完全補(bǔ)償原則判定企業(yè)賠償受害者D（x）[D（x）≥l，D′（x）<0]。假定法院取證并發(fā)現(xiàn)侵害者違法的可能性為i（0≤i≤1），每次取證成本相等為t?？紤]取證成本的責(zé)任原則最小化社會(huì)成本x（x? ?）+αp[x（x? ?）]（l+it）。當(dāng)αpiD（x）≥x（x? ?）時(shí)，企業(yè)有投資x不小于x? ?的激勵(lì)?？梢钥闯觯岣邠p害賠償金D（x）在威懾和抑制侵權(quán)行為的同時(shí)，能夠降低司法努力i進(jìn)而減少司法成本。如果α=1，D（x）=l，對(duì)αpiD（x）≥x（x? ?）取最小值可以得到法院的取證可能性或次數(shù)i=x? ?/pl?，F(xiàn)在，社會(huì)成本{x? ?+p[x（x? ?）][l+（x? ?/pl）t]}最小化的一階條件變?yōu)?+p′（x? ?）l+t/1=0，司法成本的存在造成x? ?

（三）政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任的組合

在政府規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任并存的條件下，企業(yè)造成損害后面臨的成本為x（s，x）+μf[x（s）+αpiD[x（x）]，所承擔(dān)的具體行政和產(chǎn)品責(zé)任大小與社會(huì)處理規(guī)制和侵權(quán)的理念有關(guān)：企業(yè)被發(fā)現(xiàn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)且造成損害后雖然要承擔(dān)行政責(zé)任，但是否同時(shí)意味著侵權(quán)行為的發(fā)生？企業(yè)造成損害后能否以遵從標(biāo)準(zhǔn)作為免責(zé)理由？

第一，考慮對(duì)第一個(gè)問(wèn)題的否定回答和對(duì)第二個(gè)問(wèn)題的肯定回答即規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)比責(zé)任原則嚴(yán)格，xx

第二，對(duì)第一個(gè)問(wèn)題的肯定回答和對(duì)第二個(gè)問(wèn)題的否定回答，即x>s*。這時(shí)候，企業(yè)即使達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也必須為其侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。與僅面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)企業(yè)投資x滿(mǎn)足條件1=-f′（x）相比，現(xiàn)在企業(yè)投資滿(mǎn)足1=-[f′（x）+D′（x）]的水平，即x=x，提高了產(chǎn)品安全水平。在該組合模式下，通過(guò)規(guī)定企業(yè)必須達(dá)到的最小安全標(biāo)準(zhǔn)s，不僅可以將不達(dá)標(biāo)企業(yè)排除在外，而且有助于緩解司法治理的兩個(gè)潛在問(wèn)題：一是企業(yè)預(yù)期造成的損害l大于其資產(chǎn)y，即償付能力發(fā)生的裁決不執(zhí)行（judgment-proof），誘使其減少預(yù)防投資;二是消費(fèi)者因損害輕微、損害顯現(xiàn)時(shí)滯長(zhǎng)、無(wú)法判斷損害因果關(guān)系等原因不起訴，導(dǎo)致企業(yè)減少預(yù)防支出。因?yàn)楦鶕?jù)投資條件1=-αp′（x）l，α越小，企業(yè)安全投資x越少。由于企業(yè)帶來(lái)的產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)并非均勻分布、部分預(yù)防行為無(wú)法觀察，要求那些y>l的達(dá)標(biāo)企業(yè)對(duì)損害承擔(dān)責(zé)任能夠促使其進(jìn)一步提高預(yù)防水平。顯然，承擔(dān)產(chǎn)品安全最終保障功能的責(zé)任原則越接近社會(huì)最優(yōu)水平，治理效果越顯著。

第三，對(duì)兩個(gè)問(wèn)題的肯定回答，即s*=x。此時(shí)，企業(yè)能以達(dá)標(biāo)為由豁免產(chǎn)品責(zé)任，消費(fèi)者也能以企業(yè)未達(dá)標(biāo)而訴其賠償損失。顯然，企業(yè)為了避免因違反標(biāo)準(zhǔn)或責(zé)任遭到的雙重懲罰，將選擇x=s*=x。由于規(guī)制和司法依據(jù)相同，只有s*=x=x*的理想狀態(tài)才能達(dá)到最佳治理效果。然而，現(xiàn)實(shí)中的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任原則一般低于社會(huì)最優(yōu)水平。此外，如果監(jiān)督檢查次數(shù)μ和取證次數(shù)i以及每次檢查和取證的成本相同，即d=t，必然有x（s）+p[x（s）]l+μ（s）d>x（x）+p[x（x）][l+i（x）t]。也就是說(shuō)，產(chǎn)品責(zé)任與規(guī)制相比具有實(shí)施成本優(yōu)勢(shì)，因此在標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任相同的情況下，抑制產(chǎn)品責(zé)任事故應(yīng)該更多依靠過(guò)失責(zé)任而不是規(guī)制。

三、企業(yè)預(yù)期偏差條件下不同組合模式的治理績(jī)效：一個(gè)拓展

由于x

在x? ?>s*的模式下，企業(yè)預(yù)期責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)偏低或得不到有效執(zhí)行而投資不足的效應(yīng)將因最小規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施而削弱，如圖2所示。尤其是按照x0，pt（s）<1，企業(yè)預(yù)防投資的邊際收益增加因此將提高投資水平。換句話(huà)說(shuō)，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)預(yù)期的低過(guò)失責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)具有一定矯正作用。

如果x? ?=s*，即規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任原則合二為一，企業(yè)預(yù)防投資將最小化x+pr（x）f（x）+pt（x）D（x），即1=-[pr′（x）f（x）+pr（x）f′（x）+pt′（x）D（x）+pt（x）D′（x）]，因?yàn)橐?guī)制標(biāo)準(zhǔn)等同于責(zé)任原則，所以企業(yè)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即滿(mǎn)足責(zé)任原則，1=-2[pr′（x）f（x）+pr（x）f′（x）]，同樣滿(mǎn)足原則即達(dá)標(biāo)，1=-2[pt′（x）D（x）+pt（x）D′（x）]。與前兩種模式相比，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任原則完全重合的體制削弱了彼此間的分工和互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，企業(yè)僅根據(jù)預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)（責(zé)任原則）而無(wú)需顧慮確定性的責(zé)任原則（標(biāo)準(zhǔn)），結(jié)果預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)（責(zé)任）成為決定企業(yè)預(yù)防投資的唯一因素，隨著x? ?=s*取x? ?1=s1*或x? ?2=s2*而發(fā)生變化，如圖3所示。由比較得出的第一個(gè)命題是：在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品責(zé)任原則趨同的模式下，政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任的互補(bǔ)性遭到削弱甚至消失。

四、中國(guó)政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任組合模式的邏輯闡釋

那么，中國(guó)政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任的結(jié)合呈現(xiàn)為哪一種模式？基于治理實(shí)踐的答案是中國(guó)治理模式顯示出第三種組合的特征，不僅規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)松弛，而且規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與侵權(quán)原則表現(xiàn)出趨同傾向。

一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與嚴(yán)格規(guī)制的權(quán)衡致使規(guī)制門(mén)檻較低。作為發(fā)展中的轉(zhuǎn)型國(guó)家，規(guī)制者出于下列因素的考量，制定的標(biāo)準(zhǔn)往往低于社會(huì)最優(yōu)水平：一是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約，一定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)對(duì)產(chǎn)品匱乏的擔(dān)心超過(guò)對(duì)產(chǎn)品缺陷的關(guān)注，基于此，規(guī)制者容易低估產(chǎn)品的缺陷可能性（r），即rx>x*+p（x*）l而自愿承擔(dān)事后損害賠償，事前標(biāo)準(zhǔn)s>x*+p（x*）l則是企業(yè)必須遵從的條件，因此，與產(chǎn)品責(zé)任相比規(guī)制可能導(dǎo)致產(chǎn)出的更大幅度下降;三是過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)引起企業(yè)把更多本該用于預(yù)防投資的資源轉(zhuǎn)向?qū)Ω兑?guī)制者的博弈，不僅規(guī)制實(shí)施成本d將上升，而且博弈結(jié)果不確定性增強(qiáng)。顧及該博弈成本的規(guī)制者也往往降低標(biāo)準(zhǔn)。

這樣，得到立足于中國(guó)實(shí)際的第二個(gè)命題：規(guī)制者根據(jù)社會(huì)成本{s+r[x（s）]l+（s/l）d}最小化條件得到1+r′（s）l+d/1=0，也就是說(shuō)，最終制定的標(biāo)準(zhǔn)可能為s2*而不是s1*，如圖3所示，它遠(yuǎn)小于社會(huì)次優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)s*。

另一方面，政府規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任的替代性在一定程度上大于互補(bǔ)性。從我國(guó)的產(chǎn)品安全治理實(shí)踐看，通常將不符合國(guó)家、行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品認(rèn)定為存在缺陷，造成損害后低于標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)本身即構(gòu)成侵權(quán)證據(jù)。換句話(huà)說(shuō)，若xx，表明產(chǎn)品責(zé)任適用的原則至少高于規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，x≥s*。由于產(chǎn)品達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)不一定必然再無(wú)潛在缺陷或致害的不合理危險(xiǎn)，在部分案件中，法院合理采納了產(chǎn)品生產(chǎn)者或銷(xiāo)售者不能以產(chǎn)品符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)而主張責(zé)任減免的規(guī)定。然而，由于遵從標(biāo)準(zhǔn)但造成損害涉及標(biāo)準(zhǔn)本身適當(dāng)性的確認(rèn)以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定者的責(zé)任追究問(wèn)題，不少法院認(rèn)為符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)即無(wú)缺陷[11]。同時(shí)，考慮到我國(guó)的侵權(quán)法與更多規(guī)制指向的產(chǎn)品質(zhì)量法、食品安全法、食品藥品監(jiān)督管理?xiàng)l例等行政性法規(guī)交叉的事實(shí)，可以認(rèn)為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不小于責(zé)任原則，即x≤s*。綜合x≥s*和x≤s*得出x=s*。這意味著，標(biāo)準(zhǔn)（即責(zé)任原則）成為確保產(chǎn)品安全的唯一保障。

由此得到第三個(gè)命題：企業(yè)預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)越低，預(yù)防投資就越少，如果預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)為圖3所示的s3*

五、中國(guó)政府規(guī)制與產(chǎn)品責(zé)任趨于“雙松”的特征性事實(shí)

首先，對(duì)政府規(guī)制的路徑依賴(lài)性抑制個(gè)體尋求產(chǎn)品責(zé)任救濟(jì)。雖然早在1986年頒布實(shí)施的《民法通則》中就規(guī)定了產(chǎn)品責(zé)任條款，此后又陸續(xù)頒布《產(chǎn)品質(zhì)量法》《藥品管理法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《產(chǎn)品責(zé)任法》以及一系列配套法規(guī)。然而，嚴(yán)格的產(chǎn)品責(zé)任法加上行政管理甚至刑法也“未真正阻止假冒偽劣產(chǎn)品源源不斷的生產(chǎn)和損害消費(fèi)者人身安全的重大案件的不斷發(fā)生?！盵12]雖然人們對(duì)高質(zhì)量高價(jià)格消費(fèi)品需求的收入限制以及地方保護(hù)主義與區(qū)域分割弱化市場(chǎng)的激勵(lì)效應(yīng)等是消費(fèi)品安全問(wèn)題得不到有效遏制的重要原因。但自上而下行政管控出現(xiàn)的治理失靈，尤其是其對(duì)產(chǎn)品責(zé)任的抑制效應(yīng)不容忽視：過(guò)重的規(guī)制負(fù)擔(dān)、高昂的監(jiān)督實(shí)施成本以及與被規(guī)制者的合謀等等導(dǎo)致政府規(guī)制有時(shí)流于形式、有時(shí)袒護(hù)違規(guī)企業(yè)、有時(shí)甚至以行政懲罰替代違規(guī)企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的產(chǎn)品責(zé)任。長(zhǎng)期重政府規(guī)制、輕產(chǎn)品責(zé)任的路徑倚賴(lài)特征使得整個(gè)社會(huì)更多寄希望于規(guī)制者，只有在不得已的情況下才訴諸于產(chǎn)品責(zé)任即依循“親市場(chǎng)”的私法實(shí)現(xiàn)自治。結(jié)果，不僅導(dǎo)致產(chǎn)品責(zé)任的治理功能受到限制，缺乏侵權(quán)威懾的個(gè)體趨利行為誘發(fā)的集體無(wú)理性后果——消費(fèi)品安全問(wèn)題無(wú)法從根本上得到解決，有效的自我規(guī)制和市場(chǎng)誠(chéng)信難以培育起來(lái)。

其次，對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)不僅阻滯標(biāo)準(zhǔn)的提高，而且削弱產(chǎn)品責(zé)任的救濟(jì)功能。按照《標(biāo)準(zhǔn)法》以及《標(biāo)準(zhǔn)法實(shí)施條例》，藥品標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品及產(chǎn)品生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)和使用中的安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這些主要由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，在市場(chǎng)發(fā)育初期尤其是企業(yè)產(chǎn)品安全觀念淡薄條件下，有助于確保大部分消費(fèi)品達(dá)到最小質(zhì)量水平。然而，我國(guó)的大部分標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)是隸屬于標(biāo)準(zhǔn)管理機(jī)構(gòu)或者行業(yè)主管部門(mén)的事業(yè)單位，與市場(chǎng)化的獨(dú)立機(jī)構(gòu)相比，信息不對(duì)稱(chēng)加上低效率使它們制定的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量、嚴(yán)格程度、修訂速度都難以滿(mǎn)足技術(shù)復(fù)雜化和消費(fèi)品安全程度日益提高的需要。到2008年底，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)22 931項(xiàng)，其中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)3 111項(xiàng)，推薦性標(biāo)準(zhǔn)19 675項(xiàng)，產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)1 018項(xiàng)，僅占4.44%;《標(biāo)準(zhǔn)法》雖然規(guī)定每五年修訂一次標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)平均標(biāo)齡長(zhǎng)達(dá)12.3年，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)分別只有6.5、8.7、7.4和7.6年[13]。再以具體的食品和農(nóng)產(chǎn)品最大農(nóng)藥殘留限量（MRLs）為例，我國(guó)最新GB 2763—2016《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》規(guī)定了433種農(nóng)藥4 140項(xiàng)殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，而歐盟制定了460種農(nóng)藥15萬(wàn)多項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)制定了372種農(nóng)藥1.2萬(wàn)項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)，日本制定了800多種農(nóng)藥5萬(wàn)多項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)[14]。與自愿性標(biāo)準(zhǔn)相比，由于企業(yè)預(yù)防投資達(dá)到強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)便無(wú)需擔(dān)心行政懲罰，因此盡管有鼓勵(lì)企業(yè)制定和執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，但企業(yè)缺乏提高標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。以符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)免于承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任的可能性，進(jìn)一步削弱了企業(yè)迫于承擔(dān)責(zé)任壓力采用高標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)機(jī)。另外，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定被定義為抽象行政行為，受害者即使遭到達(dá)標(biāo)產(chǎn)品的損害，也難以通過(guò)追究標(biāo)準(zhǔn)制定者的責(zé)任獲得補(bǔ)償。這不僅限制了產(chǎn)品責(zé)任的救濟(jì)功能，而且阻滯了通過(guò)責(zé)任追究促使標(biāo)準(zhǔn)服從者和制定者提高標(biāo)準(zhǔn)的路徑。

最后，預(yù)期的不確定性導(dǎo)致企業(yè)預(yù)防投資下降。諸如三鹿奶粉添加三聚氰胺等造成重大損害的食品安全事件表明，由于規(guī)制者存在監(jiān)督檢查松弛問(wèn)題，企業(yè)預(yù)防投資小于規(guī)定水平而被發(fā)現(xiàn)的可能性較低。彌補(bǔ)規(guī)制者這種監(jiān)督不足的一條重要途徑是違規(guī)企業(yè)一旦被發(fā)現(xiàn)便施之于嚴(yán)厲的行政性懲罰。然而，受制于其他行政機(jī)構(gòu)制約的規(guī)制者出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)或者被俘獲的原因，除非造成重大損害且無(wú)法掩蓋，對(duì)于違規(guī)企業(yè)實(shí)施的懲罰往往較輕。此時(shí)，比規(guī)制嚴(yán)格且得到充分執(zhí)行的產(chǎn)品責(zé)任應(yīng)該承擔(dān)起遏制消費(fèi)品安全問(wèn)題的功能。然而，大部分法院堅(jiān)持的達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即不必承擔(dān)責(zé)任的做法，實(shí)際上造成了企業(yè)預(yù)期的產(chǎn)品責(zé)任不確定性：不僅達(dá)標(biāo)即不擔(dān)責(zé)的可能性誘使企業(yè)預(yù)防投資下降，即使在達(dá)標(biāo)不一定免責(zé)的少數(shù)情況下，與僅需調(diào)查侵權(quán)事實(shí)相比，法院須同時(shí)顧慮是否達(dá)標(biāo)才確定企業(yè)責(zé)任的做法也使其相對(duì)于規(guī)制的成本優(yōu)勢(shì)不再，企業(yè)被發(fā)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任的可能性進(jìn)一步下降。再考慮到企業(yè)既可以事前加大預(yù)防投資遵從責(zé)任原則，也可以選擇事前不作為而自愿承擔(dān)事后賠償?shù)目赡苄?，?yīng)該通過(guò)增大侵權(quán)賠償額尤其是實(shí)施力度的辦法提高企業(yè)預(yù)期的違法成本。然而，事實(shí)上的過(guò)失責(zé)任以及懲罰性賠償、精神賠償?shù)臉O少運(yùn)用，致使產(chǎn)品責(zé)任未能起到彌補(bǔ)規(guī)制治理不足的作用。

六、結(jié)論與建議

研究表明，由于掌握的信息有限和監(jiān)督執(zhí)行費(fèi)用高昂，規(guī)制者只能制定和執(zhí)行行業(yè)最小安全標(biāo)準(zhǔn)，難以應(yīng)對(duì)分布極不均勻的高風(fēng)險(xiǎn)行為。旨在應(yīng)對(duì)后者的產(chǎn)品責(zé)任治理不僅因顧慮司法成本而往往降低責(zé)任原則，而且還受困于裁決不執(zhí)行和受害者不追究造成的失效問(wèn)題。因此，消費(fèi)品安全治理需要將規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任結(jié)合起來(lái)。雖然規(guī)制主導(dǎo)責(zé)任、責(zé)任主導(dǎo)規(guī)制以及規(guī)制和責(zé)任合二為一的組合模式各有利弊，但是第三種模式中規(guī)制和責(zé)任的替代性大于互補(bǔ)性，尤其是當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)預(yù)期偏差時(shí)治理績(jī)效劣于前兩種模式。鑒于此，最為根本的是通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)政府職能由發(fā)展型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，消除高增長(zhǎng)和嚴(yán)治理目標(biāo)沖突造成的治理松弛，強(qiáng)化規(guī)制機(jī)構(gòu)和司法問(wèn)責(zé)，弱化行政、司法機(jī)構(gòu)面臨的政治俘獲，提高監(jiān)督執(zhí)行和懲罰力度，改變企業(yè)預(yù)期不確定性和違法成本低的偏差;其次，合理界定規(guī)制和產(chǎn)品責(zé)任的治理邊界，除極端復(fù)雜、損害嚴(yán)重且影響范圍廣的領(lǐng)域外，對(duì)其他個(gè)體行為的治理交給產(chǎn)品責(zé)任，體現(xiàn)后者應(yīng)有的救濟(jì)和預(yù)防功能;第三，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定和遵從的市場(chǎng)化和自愿化，提高自愿性標(biāo)準(zhǔn)的供給水平和嚴(yán)格程度，彌補(bǔ)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的不足。規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)由標(biāo)準(zhǔn)制定者向參與者轉(zhuǎn)變以降低標(biāo)準(zhǔn)的行政抽象程度，疏通標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制和路徑。

注釋?zhuān)?/p>

①假定行政法規(guī)和法律的制定成本相同。

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Path Dependence of the Safety Governance of China's Consumer Products and Pattern Choice

Shen Hongliang

（School of Economics， CUEB， Beijing 100070， China）

Abstract： Government regulation and product responsibility are two basic institutional arrangements for managing the safety risks of consumer goods. China's consumer product safety governance is not government regulation leading product responsibility or product responsibility leading government regulation， but government regulation and product responsibility pay equal attention to each other， but the problem is that substitution is more than complementarity. The fundamental reason is that the long-term orientation of heavy growth and light governance weakens government regulation and product responsibility governance， and the path-dependence of compliance with government regulation inhibits the governance function of product responsibility. In view of this， it is necessary to adjust and optimize the governance structure， clarify the boundary between government regulation and product responsibility， strengthen each other's independence and accountability， and realize the effect of complementary advantages and coordinated governance.

Key words： consumer product safety governance， government regulation， product liability safety