●吳淑芬

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求是全面實(shí)施預(yù)算績效管理；深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容是全面實(shí)施預(yù)算績效管理；優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措是全面實(shí)施預(yù)算績效管理。近年來，湖北省麻城市將“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”作為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的目標(biāo)，將績效紐帶貫穿預(yù)算全程，工作取得一定成效。為了扎實(shí)推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作，本課題對(duì)麻城市預(yù)算績效管理工作進(jìn)行了總結(jié)，重點(diǎn)分析了當(dāng)前工作中存在的主要困難和問題，并提出了推進(jìn)縣（市）級(jí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的對(duì)策與建議。

一、基本情況

(一)預(yù)算績效管理工作進(jìn)展情況

一是設(shè)立預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)。2005年7月，麻城市財(cái)政局預(yù)算績效評(píng)價(jià)科掛牌，與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理科合署辦公，實(shí)行“一套班子兩塊牌子”，主要工作職能是：擬訂本級(jí)財(cái)政支出績效管理工作制度、辦法，擬訂年度績效管理工作方案，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各預(yù)算單位績效目標(biāo)申報(bào)工作，指導(dǎo)有關(guān)部門、單位和中介機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)價(jià)工作，牽頭落實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作。2018年，成立了以常務(wù)副市長為組長的麻城市預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)全市預(yù)算績效管理工作。

二是扎實(shí)開展預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2015年12月，麻城市財(cái)政局組織市直101個(gè)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)科長、主辦會(huì)計(jì)和財(cái)政局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室人員共計(jì)220余人進(jìn)行了為期一周的財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。其間針對(duì)績效評(píng)價(jià)的涵義、起源、發(fā)展以及開展績效評(píng)價(jià)的方法、績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等作了全面、深入、透徹的講解，使各個(gè)部門單位對(duì)績效評(píng)價(jià)的意義有了一個(gè)全面深刻的認(rèn)識(shí)，并就本單位內(nèi)如何開展績效評(píng)價(jià)、提交績效評(píng)價(jià)報(bào)告有一個(gè)清晰的工作思路，大大提高了各個(gè)單位業(yè)務(wù)人員的實(shí)際操作技能。2018年9月28日至9月29日，為全面推進(jìn)麻城市本級(jí)財(cái)政預(yù)算績效管理工作，提高各部門單位的預(yù)算績效管理工作水平，麻城市財(cái)政局聘請(qǐng)湖北三德會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)全市200余家預(yù)算單位和財(cái)政局相關(guān)業(yè)務(wù)科室集中進(jìn)行了專題培訓(xùn)，通過列舉大量實(shí)務(wù)案例重點(diǎn)講解了預(yù)算績效管理工作背景、績效評(píng)價(jià)的開展和結(jié)果應(yīng)用等。

三是逐步完善管理制度。2013年，麻城市財(cái)政局制定出臺(tái)了《麻城市財(cái)政預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)方案（試行）》。2014年，印發(fā)了《麻城市預(yù)算績效管理暫行辦法》《麻城市市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則》《麻城市預(yù)算績效管理工作規(guī)程》等。

四是不斷擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)范圍。2013年，麻城市財(cái)政局選定2012年度勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，該項(xiàng)目標(biāo)的資金總額2600萬元。試點(diǎn)總結(jié)后，2013年又對(duì)水利局病險(xiǎn)水庫整險(xiǎn)加固項(xiàng)目、麻城市理工中專新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)（詳見表1）。經(jīng)過不斷地探索和強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，麻城市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目由2013年的3個(gè)擴(kuò)大到2017年的13個(gè)，涉及財(cái)政資金由2013年的2.11億元增至2017年的7.47億元，占上年度財(cái)政項(xiàng)目資金支出比重由32.23%上升至50.07%，占上年度本級(jí)公共財(cái)政支出的比例由2013年的15.88%上升至2017年的38.7%（詳見表2）。2018年麻城市財(cái)政局組織全市198個(gè)預(yù)算單位開展了項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)工作，并選取麻城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為試點(diǎn)進(jìn)行部門整體績效評(píng)價(jià)。

表1 2013年麻城市主要績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目匯總表

表2 2013—2017年麻城市重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)情況表

五是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理。2018年1月，麻城市財(cái)政局在布置2018年度市直部門預(yù)算編制工作的同時(shí)，印發(fā)了《關(guān)于編制2018年市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出績效目標(biāo)的通知》，安排部署市直部門預(yù)算單位編制2018年市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)。 為了進(jìn)一步理順績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)等工作流程和環(huán)節(jié)，2018年2月5日麻城市財(cái)政局印發(fā)了 《麻城市2018年預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)審批程序的意見》及流程圖，根據(jù)“誰申請(qǐng)資金，誰編制目標(biāo)”、“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的原則，明確了預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)的編制流程。擬制了《2018年財(cái)政支出預(yù)算績效目標(biāo)的批復(fù)》《績效目標(biāo)審核意見表》《績效目標(biāo)批復(fù)表》等三個(gè)文本模版。在完成績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)工作的同時(shí)，2018年7月，麻城市財(cái)政局印發(fā)了 《關(guān)于開展2018年麻城市預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的通知》，對(duì)2017年度麻城市本級(jí)財(cái)政支出開展績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了布置和安排。明確各部門預(yù)算單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體和實(shí)施主體，由財(cái)政局內(nèi)部對(duì)口業(yè)務(wù)科室督促預(yù)算部門通過成立自評(píng)工作組、制定評(píng)價(jià)方案，組織本部門及下屬單位開展績效評(píng)價(jià)工作。財(cái)政局績效評(píng)價(jià)科和財(cái)政局內(nèi)部對(duì)口業(yè)務(wù)科室會(huì)同相關(guān)部門對(duì)各部門預(yù)算單位績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行抽查和再評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，麻城市2018年選取了市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為試點(diǎn)進(jìn)行了部門整體績效評(píng)價(jià)。2018年12月，麻城市財(cái)政局抽選了34家單位的績效自評(píng)報(bào)告上報(bào)麻城市人大常委會(huì)、麻城市人民政府審閱，強(qiáng)化監(jiān)督，促進(jìn)績效管理質(zhì)量的提升（詳見表3麻城市預(yù)算績效自評(píng)報(bào)告上報(bào)市人大、市政府情況統(tǒng)計(jì)表）。

(二)預(yù)算績效管理工作取得的成效

一是預(yù)算績效管理意識(shí)逐漸增強(qiáng)。從麻城市近幾年的預(yù)算績效管理改革實(shí)踐來看，各部門各單位對(duì)績效管理工作的認(rèn)識(shí)過程是從不了解、不理解、不接受到接觸、知曉、配合、支持、重視，意識(shí)在不斷地悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，目前對(duì)加強(qiáng)預(yù)算績效管理的必要性已形成一定的共識(shí)，關(guān)注度較高。

二是財(cái)政預(yù)算分配更加科學(xué)。將績效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制結(jié)合起來，規(guī)范了預(yù)算部門項(xiàng)目申報(bào)行為，加強(qiáng)了預(yù)算產(chǎn)出分析。如2018年麻城市某項(xiàng)目申報(bào)資金780萬元通過專家評(píng)審組，對(duì)項(xiàng)目可行性、必要性、資金需求和預(yù)期績效等進(jìn)行了評(píng)審，最后得出了暫緩實(shí)施的評(píng)審意見，當(dāng)年節(jié)約財(cái)政資金780萬元。

三是預(yù)算單位支出責(zé)任更加強(qiáng)化。通過編制清晰的支出績效目標(biāo)，預(yù)算單位更加明白資金使用后需要取得哪些社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，目標(biāo)更加具體，責(zé)任更加明確；通過績效評(píng)價(jià)和目標(biāo)考核及責(zé)任追究，且與下一年度資金安排直接掛鉤，使部門單位的自我約束意識(shí)不斷增強(qiáng)，以致在使用管理過程中舉措更加過硬，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障力度更加強(qiáng)大。如，某局的一科普推廣項(xiàng)目，過去實(shí)施的效果不佳，將原因歸結(jié)于資金不足，近幾年實(shí)行預(yù)算績效管理后，使用過程中存在的問題被暴露揭開，引起了市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，管理措施得以改進(jìn)，資金減少了，效益更好了。

二、存在的主要困難和問題

(一)績效理念需要進(jìn)一步增強(qiáng)

由于預(yù)算項(xiàng)目眾多，涉及的行業(yè)、領(lǐng)域、層次情況復(fù)雜，大部分預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績效管理工作認(rèn)識(shí)不足。有的單位認(rèn)為資金使用只要合理合規(guī)就行了，很少考慮資金使用效果；有的單位認(rèn)為績效管理增加了工作量，減少了預(yù)算資金的撥付，對(duì)績效管理存在抵抗心理，工作積極性不高，處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)；有的單位認(rèn)為績效管理中的績效評(píng)價(jià)就是查問題、查漏洞，因而不配合，甚至公然抵制；有的單位畏難情緒較重，在績效目標(biāo)編制上感覺無從下手，無法在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成目標(biāo)編制上報(bào)工作；有的單位將績效管理工作交給財(cái)務(wù)部門完成，加上績效目標(biāo)設(shè)定、績效評(píng)價(jià)開展技術(shù)性較強(qiáng)，單位財(cái)務(wù)部門很難獨(dú)立完成，導(dǎo)致績效管理效果大打折扣。

表3 麻城市預(yù)算績效自評(píng)報(bào)告報(bào)市人大、市政府情況統(tǒng)計(jì)表

(二)專業(yè)績效管理人才缺乏

從事預(yù)算績效管理的人員，不僅要有過硬的財(cái)務(wù)管理知識(shí)，還要具備宏觀經(jīng)濟(jì)管理、公共事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科技、民政救助、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)信息等方面的知識(shí)。面對(duì)眾多的預(yù)算績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，要真正做好預(yù)算績效管理工作，急需建立一支專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力過硬的隊(duì)伍。因受人員編制限制，地方財(cái)政部門一般只安排一至兩名同志從事預(yù)算績效管理工作，且大多數(shù)還是兼職，隨著工作量逐年增加，力量嚴(yán)重不足。

(三)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置難度大

財(cái)政資金支出主要用于公益性項(xiàng)目，注重的是社會(huì)效益。有的無法定量，指標(biāo)設(shè)置困難；有的指標(biāo)個(gè)性化突出，不能用于其他項(xiàng)目；有的指標(biāo)隨相關(guān)因素變化而變化，參考值不斷弱化。同一類項(xiàng)目評(píng)估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，一般不能相互通用。因此，在預(yù)算績效評(píng)價(jià)時(shí)，幾乎沒有通用指標(biāo)，需要自行設(shè)置。

（四）中介庫、專家?guī)旒爸笜?biāo)庫建設(shè)舉步維艱

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，亟待建立中介庫、專家?guī)?。但專家哪里來、什么?biāo)準(zhǔn)，專家結(jié)構(gòu)、資質(zhì)、學(xué)歷、職務(wù)、待遇等各方面有什么要求都難以把握；指標(biāo)庫方面，具體進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，沒有一個(gè)系統(tǒng)的指標(biāo)庫，基本都是臨時(shí)借鑒、搜集。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難

財(cái)政資金預(yù)算、分配、下達(dá)及其使用過程與績效評(píng)價(jià)的過程和結(jié)果的應(yīng)用，二者之間不能有機(jī)結(jié)合，甚至是嚴(yán)重脫節(jié)。主要是績效評(píng)價(jià)權(quán)威性不強(qiáng)，缺乏有力的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果很難得到有效利用。

三、對(duì)策與建議

（一）加大預(yù)算績效管理工作宣傳力度

以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)為契機(jī)，采取多種舉措宣傳全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作，引導(dǎo)社會(huì)高度關(guān)注，形成使用財(cái)政性資金必須講責(zé)任、重績效的濃厚社會(huì)氛圍，爭(zhēng)取各級(jí)黨委政府重視和支持預(yù)算績效管理工作。

(二)強(qiáng)化預(yù)算績效管理隊(duì)伍建設(shè)

一是充實(shí)業(yè)務(wù)力量。 縣（市）財(cái)政部門一方面要集中內(nèi)部業(yè)務(wù)骨干到預(yù)算績效管理戰(zhàn)線工作，另一方面要在全市各單位發(fā)掘相關(guān)專業(yè)的優(yōu)秀人才，發(fā)揮財(cái)政績效管理的磁力作用，吸收他們加入預(yù)算績效管理人才庫，盡快建立一支滿足本土需要的跨學(xué)科專業(yè)團(tuán)隊(duì)，增強(qiáng)專家團(tuán)隊(duì)對(duì)績效管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督作用。

二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。定期和不定期地組織開展預(yù)算績效管理知識(shí)培訓(xùn)，加快相關(guān)人員掌握實(shí)施規(guī)程的速度。重點(diǎn)要加大高層次領(lǐng)導(dǎo)的績效管理培訓(xùn)，如分管財(cái)政的常務(wù)副縣（市）長、預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人等，力促共同推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的深入開展。

三是培養(yǎng)績效人才。縣（市）財(cái)政部門要加強(qiáng)與人力資源管理部門的配合，加大績效管理相關(guān)專業(yè)人才的引進(jìn)力度，有意識(shí)地將新生力量安置在績效管理工作一線，讓他們快速成長為財(cái)政預(yù)算績效管理工作的中堅(jiān)力量。

（三）健全預(yù)算績效管理工作機(jī)制

一是要提升預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別。要成立獨(dú)立的預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其職能職責(zé)，賦予其特定的權(quán)力，增強(qiáng)其對(duì)預(yù)算單位績效管理工作的管理協(xié)調(diào)與指導(dǎo)監(jiān)督作用。

二是要立足麻城市實(shí)際，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條體系。當(dāng)務(wù)之急，要以市委、政府名義出臺(tái)麻城市預(yù)算績效管理辦法。

三是要將設(shè)定績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件。預(yù)算部門要縱觀全局、緊密結(jié)合實(shí)際提出合理的績效目標(biāo)，由財(cái)政局績效評(píng)價(jià)科配合各業(yè)務(wù)科室，完成各業(yè)務(wù)科室對(duì)口的部門預(yù)算單位績效目標(biāo)審核工作，并將績效目標(biāo)與預(yù)算批復(fù)同步下達(dá)。

四是要建立績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控制度。財(cái)政績效評(píng)價(jià)科、業(yè)務(wù)科室要定期和不定期地對(duì)批復(fù)后的績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)分析，及時(shí)采取措施糾偏，提高績效目標(biāo)的科學(xué)性和可行性，力促資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行，確?？冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

五是建立財(cái)政局內(nèi)部預(yù)算績效管理工作機(jī)制，強(qiáng)化局內(nèi)部科室間的溝通、協(xié)調(diào)，提高績效管理工作效率。

六是建立和完善委托專家咨詢、中介機(jī)構(gòu)等第三方參與預(yù)算績效管理相關(guān)工作機(jī)制，將績效管理與績效評(píng)價(jià)相分離，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)扛起績效評(píng)價(jià)工作。

(四)強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作實(shí)效

一是完善專家?guī)?、中介庫建設(shè)。對(duì)照全國、全省標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合麻城市實(shí)際，建立一套完整的、適用性強(qiáng)、可操作的標(biāo)準(zhǔn)體系，以便在事前績效評(píng)估和事后績效評(píng)價(jià)工作中使用，增強(qiáng)評(píng)估論證和績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的科學(xué)性和有效性。

二是制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要從應(yīng)急和謀遠(yuǎn)相結(jié)合，加大績效評(píng)價(jià)指標(biāo)研發(fā)力度，緊密結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，建立一套適合本地情況的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的建立要防止行為短期化和結(jié)果考核流程化，既要有共性績效指標(biāo)，又要有各自領(lǐng)域、行業(yè)和不同層次的核心績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系；既要能體現(xiàn)出行業(yè)特點(diǎn)與目標(biāo)要求，又要能將權(quán)責(zé)落實(shí)到具體人員；既要做到定性與定量相結(jié)合，又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)可行、可比、可測(cè)。

三是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用?？冃гu(píng)價(jià)的最終目的是推動(dòng)工作，做好績效評(píng)價(jià)工作就是要運(yùn)用好評(píng)價(jià)結(jié)果。縣（市）財(cái)政部門要重視評(píng)價(jià)結(jié)果分析工作，組織專班對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析，查找工作中存在的突出問題，并針對(duì)問題，提出整改措施。要擴(kuò)大評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的廣度和深度，把評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、干部提拔任用相掛鉤，以此規(guī)范財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變?！?/p>