王文琦

【摘 要】 在當(dāng)今時(shí)代，中美關(guān)系可以稱得上是世界上最重要的雙邊關(guān)系。加深對(duì)美國(guó)外交決策的影響因素的了解，有利于我國(guó)在未來能夠更好的理解美國(guó)外交決策的邏輯脈絡(luò)，從而服務(wù)于我國(guó)的外交事業(yè)。美國(guó)在制定某項(xiàng)外交政策的過程中，往往會(huì)受到眾多因素的左右，而在處理國(guó)際問題的過程中，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、利益集團(tuán)、民眾輿論等因素發(fā)揮的作用與作用的形式也不盡相同。

【關(guān)鍵詞】 外交決策 總統(tǒng) 國(guó)會(huì) 國(guó)家利益

1.外交決策的基本目標(biāo)——國(guó)家利益

國(guó)家利益是美國(guó)外交決策的基本目標(biāo)，也是一切外交決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。歷史上，美國(guó)的國(guó)家利益并不是一成不變的，而是隨著國(guó)際形勢(shì)的變化不斷建構(gòu)、發(fā)展的。從美國(guó)獨(dú)立之初的維護(hù)國(guó)家獨(dú)立，到19世紀(jì)初的海外有限擴(kuò)張，再到冷戰(zhàn)結(jié)束后維持美國(guó)在世界的霸權(quán)地位，我們不難看出，隨著美國(guó)國(guó)力的逐漸增強(qiáng)，其國(guó)家利益也在不斷的做出調(diào)整。當(dāng)然，除了最高國(guó)家利益外，美國(guó)還有各層次利益，因此，決策者在制定外交政策時(shí)會(huì)綜合考慮涉及哪些國(guó)家利益，最后采取能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的行動(dòng)。雖然美國(guó)外交決策的宗旨是這樣，但是國(guó)家利益終歸是一種價(jià)值判斷，在具體操作的過程中，這種價(jià)值判斷很大程度受到主觀因素的影響因此難有客觀標(biāo)準(zhǔn)。許多決策者雖然聲稱決策是服務(wù)于國(guó)家利益的，但是由于決策過程受制于美國(guó)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，最后決策的結(jié)果往往是反映了部分決策者的主觀意愿，或者是多方利益集團(tuán)經(jīng)過協(xié)商后的多方都能夠接受的折中方案。因此，我們不難看出，美國(guó)在許多外交問題的決策上，難以稱得上最明智，只是多方利益集團(tuán)共同作用下最合適的方案。

2.外交政策的核心人物——總統(tǒng)

美國(guó)憲法授予了美國(guó)總統(tǒng)在外交領(lǐng)域最高的權(quán)力。其中總統(tǒng)在美國(guó)國(guó)家政策的制定和執(zhí)行的過程中占有舉足輕重的地位，可以這樣說，美國(guó)的外交決策機(jī)制的核心是美國(guó)總統(tǒng)。以美國(guó)總統(tǒng)為首的政府是一種對(duì)層次構(gòu)成，外交決策機(jī)構(gòu)往往由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、中央情報(bào)局等美國(guó)總統(tǒng)組成的高級(jí)內(nèi)閣官員構(gòu)成。例如，卡特總統(tǒng)當(dāng)時(shí)外交決策的決策內(nèi)圈的有時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)的蒙代爾、國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯、國(guó)家安全顧問布熱津斯基、白宮辦公室主任喬丹。這些決策內(nèi)圈執(zhí)行總統(tǒng)的意志，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，會(huì)分工負(fù)責(zé)自己的領(lǐng)域并對(duì)總統(tǒng)給出意見，但是最終決策權(quán)在總統(tǒng)，與總統(tǒng)的意見發(fā)生較大的分歧則會(huì)遭到解雇。美國(guó)總統(tǒng)特朗普自上任以來就因觀點(diǎn)發(fā)生分歧解雇了國(guó)務(wù)卿蒂勒森。在美國(guó)歷史上，可能不同歷史階段總統(tǒng)的最高決策地位會(huì)有強(qiáng)弱之分，但總的來說，美國(guó)總統(tǒng)都是美國(guó)外交決策的第一決策人。

3.外交權(quán)力的分享著——國(guó)會(huì)

眾所周知，三權(quán)分立是美國(guó)的政治體制與其他國(guó)家政治體制相比最具特色的部分。而根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，在美國(guó)，國(guó)會(huì)是有權(quán)分享總統(tǒng)的外交權(quán)的，雖然總統(tǒng)是美國(guó)外交決策的核心人物，但是美國(guó)國(guó)會(huì)仍可以通過特點(diǎn)的形式去影響和干預(yù)美國(guó)的外交決策。美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)是國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)往往能夠通過立法的形式規(guī)定總統(tǒng)與其他國(guó)家元首的交涉流程、限制總統(tǒng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的行使、限制國(guó)家每年的軍費(fèi)開支。其中最主要的限制途徑就是通過財(cái)政限制總統(tǒng)，因?yàn)樨?cái)務(wù)大權(quán)掌握在國(guó)會(huì)手中，而通過撥款與否來限制美國(guó)總統(tǒng)的外交決策，便成了最直觀有效的方式。由此不難看出，最有能力給美國(guó)總統(tǒng)在進(jìn)行外交決策的過程中造成影響和牽制的角色就是美國(guó)國(guó)會(huì)。但是現(xiàn)實(shí)情況卻并不總是這樣，美國(guó)國(guó)會(huì)雖然可以通過立法、撥款等方式限制美國(guó)總統(tǒng)，但是他們往往不會(huì)去主動(dòng)限制美國(guó)總統(tǒng)的外交決策。主要原因有兩個(gè)，一是美國(guó)國(guó)會(huì)的議員是由各州選舉出來的，因此議員們通常會(huì)把自己關(guān)注的重點(diǎn)放在州內(nèi)事物上，為該州謀求更多的利益從而實(shí)現(xiàn)連選連任，而往往不會(huì)過多關(guān)心并干預(yù)國(guó)家的外交事務(wù)。另一方面，由于總統(tǒng)直接掌管外交機(jī)構(gòu)與情報(bào)部門，因此議員會(huì)傾向于信任對(duì)信息更為暢通的總統(tǒng)，不會(huì)主動(dòng)去阻撓總統(tǒng)的外交決策。

4.外交決策的影響者——利益集團(tuán)

利益集團(tuán)往往會(huì)根據(jù)自己特定的利益通過一定的手段來對(duì)國(guó)會(huì)立法、政府決策施加影響。美國(guó)國(guó)內(nèi)存在眾多利益集團(tuán)，而其中對(duì)外交決策影響最大的利益集團(tuán)應(yīng)屬企業(yè)利益集團(tuán)。例如，2018年6月，美國(guó)特朗普政府擅自提高中國(guó)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，由于此舉增加了外貿(mào)利益集團(tuán)的成本，因此今年7月傳出特朗普政府愿意同中國(guó)進(jìn)行貿(mào)易磋商的這一外交決策，很多媒體分析也是一定程度迫于本國(guó)利益集團(tuán)的壓力。石油利益集團(tuán)一向主張?zhí)岣呙绹?guó)在中東地區(qū)的權(quán)力投射，這對(duì)美國(guó)的中東戰(zhàn)略產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。企業(yè)利益集團(tuán)中，軍火工業(yè)利益集團(tuán)在美國(guó)外交決策可以說占據(jù)舉足輕重的地位，美國(guó)頻繁對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)很大程度上看作美國(guó)總統(tǒng)對(duì)軍火工業(yè)集團(tuán)的政治妥協(xié)。

5.外交決策的影響者——民眾輿論

一般來說，美國(guó)民眾對(duì)于美國(guó)總統(tǒng)提出的外交政策是持支持態(tài)度的，原因主要有兩個(gè)，第一是美國(guó)民眾大多數(shù)對(duì)政治，尤其是國(guó)際政治并不感冒，他們更多關(guān)注的是與民生問題密切相關(guān)的國(guó)內(nèi)政治，除非在卷入戰(zhàn)爭(zhēng)以及安全問題或者是威脅到其切身利益的問題，這類問題往往會(huì)受到美國(guó)民眾的關(guān)注。第二是因?yàn)槊绹?guó)總統(tǒng)是由民眾選舉的，在上任之初往往會(huì)得到支持，因此其提出的政策也會(huì)一并受到支持，如果不是總統(tǒng)的信譽(yù)遭受危機(jī)，美國(guó)總統(tǒng)所采取的外交決策往往不會(huì)受到較大的國(guó)內(nèi)阻力。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，美國(guó)的對(duì)外政策才比較有連貫性。

結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)的外交決策是一個(gè)復(fù)雜的過程，其決策過程受多種因素影響。大體上決策的過程我們可以概括為，受國(guó)內(nèi)國(guó)外兩部分因素影響。某一決策首先是對(duì)國(guó)外因素的反應(yīng)，然后總統(tǒng)受到國(guó)會(huì)、利益集團(tuán)、民眾輿論等因素，根據(jù)已掌握的情報(bào)信息，以美國(guó)國(guó)家利益為最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在協(xié)調(diào)了國(guó)務(wù)卿、副總統(tǒng)、等內(nèi)閣官員的意見后，做出的決策。但是盡管受到了多重因素的影響，我們?nèi)砸盐掌渲凶钪匾囊蛩亍绹?guó)總統(tǒng)，在這一基本判斷下，再對(duì)其他因素分層梳理，有助于我們把握美國(guó)外交決策的本質(zhì)。

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