曹益平

摘要：村規(guī)民約的制定是村民自治的重要體現(xiàn)，當下，部分村規(guī)民約存在著表現(xiàn)形式不一、程序違法、內(nèi)容違法及權(quán)威性不夠等困境。因此，為了更好的發(fā)揮鄉(xiāng)村治理功能，應當規(guī)范村規(guī)民約的表現(xiàn)形式、制定程序，將村規(guī)民約納入法治化軌道，增強其權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;困境;出路

村規(guī)民約是生活在鄉(xiāng)村一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民在長期的生產(chǎn)生活過程中自發(fā)形成或制訂的規(guī)范村民日常行為及處理矛盾糾紛的規(guī)則，其雖不屬于國家正式法的范疇，但在鄉(xiāng)村治理中卻發(fā)揮了積極作用，不僅有利于村民自身利益的保護，還促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。

1 村規(guī)民約的歷史發(fā)展及本質(zhì)要義

村規(guī)民約的形成，最早可追溯到中國古代封建專制統(tǒng)治時期，在封建專制統(tǒng)治之下，政治上，實行皇權(quán)不下縣制度;經(jīng)濟上，實行的是自給自足的封閉的自然經(jīng)濟形態(tài);社會組織結(jié)構(gòu)上，實行的是以血緣為紐帶的宗法制?？傮w而言，鄉(xiāng)土社會是“禮治”社會，沒有法律滋生的土壤，因而在這么一種特定的歷史環(huán)境中，村規(guī)民約在倫理親情關(guān)系主導的社會中發(fā)揮著重要的社會治理作用。新中國成立后，國家為了加強對鄉(xiāng)村的全面控制，國家政權(quán)開始向鄉(xiāng)村滲透和覆蓋，村規(guī)民約所發(fā)揮的作用嚴重受限，并有退出鄉(xiāng)村治理舞臺之勢。但1982年《憲法》的頒布，在政治體制上明確廢除人民公社制度，建立鄉(xiāng)政府，逐漸形成鄉(xiāng)政村治局面，村規(guī)民約又獲得了一次重生的機會。之后，《村民委員會組織法》頒布實施，對村規(guī)民約的具體內(nèi)容進一步予以細化。2014年，黨的十八屆四中全會就法治中國建設(shè)問題專門作出部署，明確提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。

2017年，十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求建立自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系，在這個完善的治理體系中，自治是核心，自治目標實現(xiàn)的根本是依靠村規(guī)民約的健全與完善，而村規(guī)民約的訂立及完善一般是在村委的組織下，以村民為主體，結(jié)合本村實際，由村民經(jīng)過反復討論或協(xié)商而成，充分體現(xiàn)村民的意志。因此，村規(guī)民約的制定本身就是村民自治的體現(xiàn)。

2 村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的諸多困境

從內(nèi)容上來看，傳統(tǒng)的村規(guī)民約主要是通過“禮”之類的道德傳統(tǒng)來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理功能。隨著時代變遷及城鎮(zhèn)化進程的加快，村民開始走出傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村地域范圍，背井離鄉(xiāng)加入城市化建設(shè)大軍的人潮中，思想變得豐富，交往變得復雜，繼續(xù)靠禮俗之類的倫理規(guī)則來調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會秩序日益變的艱難，村規(guī)民約的發(fā)展呈現(xiàn)出一系列困境。

2.1 表現(xiàn)形式不一

雖隨著82年憲法及1987 年《村民委員會組織法（試行）》的頒布實施，村規(guī)民約的地位得以確立起來，但村規(guī)民約畢竟是一種地方性規(guī)范，與特定的村域和人群的風俗習慣緊密關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出一種“地方性”局限。具體而言，表現(xiàn)在形式上呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)，有些地方的村規(guī)民約可能是經(jīng)過深思熟慮、集思廣益，用文字形式進行表達的;而有些地方的村規(guī)民約可能僅憑口耳相傳，表現(xiàn)為自然而生的民間習俗和慣例。顯然，相較于以文字形式表達的村規(guī)民約，這種以習俗與慣例形式表達的村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理過程中的作用全憑村民的自覺，一旦有人的行為違反這些習俗與慣例，最多只是受到道德與良心的譴責，因此村規(guī)民約的社會調(diào)整功能非常弱小。

2.2 程序違法

從村規(guī)民約的制定過程來看，依照《村民委員會組織法》之規(guī)定，村民會議應是村規(guī)民約的唯一制定機構(gòu)，但各地制定村規(guī)民約的實際中有的是由村黨支部來制定，有的則是由村黨支部與村委會來共同制定，甚至有的是由村支書或村主任一人制定而由全村遵守。從上述現(xiàn)象不難看出，村規(guī)民約在有些地方的制定體現(xiàn)的是村黨支部、村委會或個別村支書與村主任的意思和要求，不能充分反映村民的集體意志，不利新型鄉(xiāng)村治理目標的實現(xiàn)。

2.3 內(nèi)容與法律相背

村規(guī)民約的具體內(nèi)容只有與國家法律法規(guī)一致時，才能受到國家法律保護，并成為村民的自覺遵循，倘使與法律規(guī)定、法治精神相背，則非但起不到好的規(guī)范作用，還有可能激發(fā)矛盾。當下，我國部分地方的村規(guī)民約與法律的相抵觸主要表現(xiàn)在：一是法律真實與客觀真實的認定問題。比如，村民基于樸素的道德及親情倫理，相互借錢時一般不會打借條，假如出現(xiàn)借款人賴賬的情形時，出借人的權(quán)利在這種情況下就得不到保護。二是農(nóng)村女權(quán)益保障問題。在我國當下的農(nóng)村特別是一些偏遠山區(qū)，仍然存在著“重男輕女”的思想，農(nóng)村的外嫁女、喪偶媳婦、離婚婦女的土地、繼承權(quán)益等得不到村規(guī)民約的有效保護。這些與我國憲法、法律所倡導的男女權(quán)利平等原則完全背道而馳。因此，這些與我國法律規(guī)定、法治精神相背的村規(guī)民約起不到保護村民權(quán)益的作用，村民也就很難遵守這些村規(guī)民約，還極有可能激發(fā)矛盾，引發(fā)村民上訪或其它群體性糾紛，不利于鄉(xiāng)村自治。

2.4 權(quán)威性不夠

一些地方的村規(guī)民約雖已形成，但往往被束之高閣，真正發(fā)揮作用的比較少，尚不能形成有效的權(quán)威。究其原因，其一，有些地方的村規(guī)民約在制定時民眾參與度低，村民對村規(guī)民約的內(nèi)容陌生，因而村民認同度不高;其二，有些地方的村規(guī)民約因缺乏實質(zhì)性化解基層矛盾、保護村民合法權(quán)益的條款，因此，在實際生活中的作用不大;其三，有些地方的村規(guī)民約因執(zhí)行力度不大，形同擺設(shè)，對村民起不到震懾作用，規(guī)范不了村民的日常行為，從而在村級治理過程中作用非常小。

3 提升村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能

十九大報告明確指出，要建立“自治、德治、法治”相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。村規(guī)民約制定是實現(xiàn)村民自治的主要途徑，因此，只有進一步完善村規(guī)民約，才能更好的實現(xiàn)村民自治。

一是規(guī)范村規(guī)民約的表現(xiàn)形式。雖然村規(guī)民約的內(nèi)容大多是村民的習俗與慣例，但它以文字的形式進行記錄和表達，并進行張貼和公布，成為村民普遍遵守的治理制度，這是村規(guī)民約發(fā)揮其社會治理功能的基礎(chǔ)和前提。而且以文字作為村規(guī)民約的載體，使得村規(guī)民約在發(fā)揮社會調(diào)整功能時有據(jù)可查，并可隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展進行相應的修改。

二是規(guī)范村規(guī)民約的制定程序。村規(guī)民約的制定過程主要是最大限度的集中民意，讓村民充分表達自己的意見，所以，程序上應由村民自治組織提議，通過村民代表大會，協(xié)商并確定規(guī)則，而不能村級組織擅自決定，甚至是村支書或村主任搞一言堂。

三是將村規(guī)民約納入法治化軌道?！稇椃ā放c《村民委員會組織法》均賦予了村規(guī)民約的法律效力，村規(guī)民約的內(nèi)容應當遵守國家法律規(guī)定，不得逾越法律底線。合法性是村規(guī)民約效力體現(xiàn)的基礎(chǔ)。村規(guī)民約作為調(diào)節(jié)村民行為的一種重要規(guī)則，在對傳統(tǒng)習慣及道德進行創(chuàng)新性改造的基礎(chǔ)上其本身必須合乎法律的規(guī)定，融入現(xiàn)代法治理念，方能在實現(xiàn)村民自治過程中迸發(fā)出生機和活力。

四是增強村規(guī)民約的權(quán)威性。村規(guī)民約要有權(quán)威，合法性是其前提。其次，村規(guī)民約制定應增強民眾參與，充分反映民意。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以血緣為紐帶的宗法制社會受到強烈沖擊，一部分村民開始對村規(guī)民約顯示出冷漠，不愿參與到村規(guī)民約的制定過程中來，因此，應充分發(fā)揮村支兩委的凝聚功能，通過村文化熏陶、村集體民生關(guān)懷等措施以增強村民的認同感、歸屬感，從而激發(fā)其參與意識，只有這樣，村規(guī)民約的內(nèi)容才能對村民的權(quán)利和義務規(guī)定的更為具體和科學，以增強村民權(quán)益保護的有效性。再次，加大村規(guī)民約執(zhí)行的保障力度。村委可通過召開村民會議，制定村規(guī)民約的貫徹執(zhí)行的各項保障措施，避免使村規(guī)民約成為一紙空文。

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基金項目：本文系益陽市社科聯(lián)課題“村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能研究”的階段性研究成果。

（作者單位：中共益陽市委黨校）