劉麗麗

摘 要：新時代背景下，重建中央和地方政府間財政關(guān)系既是一項機(jī)遇也是一項挑戰(zhàn)。本文在財權(quán)與事權(quán)的視角下，通過分析中央與地方政府兩者之間的財政關(guān)系，明晰中央和地方政府間的權(quán)力和支出范圍，為更好地推進(jìn)和深化我國機(jī)構(gòu)體制改革提供合理的建議。

關(guān)鍵詞：財政關(guān)系;財權(quán);事權(quán)

財政關(guān)系在我國是利益格局分配中政府間關(guān)系的核心問題，處理好中央和地方關(guān)系最重要的的就是處理好中央政府和地方政府的關(guān)系，而財權(quán)和事權(quán)又是規(guī)范政府間關(guān)系的中心問題。基于財權(quán)與事權(quán)關(guān)系視角對中央和地方政府間財政關(guān)系的研究，是我國財政體制改革要解決的核心問題，而且對于中央和地方財政分權(quán)具有積極的意義。政府間財政關(guān)系的研究包括四個要素：支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付和地方債務(wù)，且四個要素之間相互關(guān)聯(lián)，對要素的制度安排與各國的政治、經(jīng)濟(jì)和歷史發(fā)展等因素有關(guān)。在財權(quán)與事權(quán)的分析視角下，本文將從中央和地方政府間財政關(guān)系的理論基礎(chǔ)出發(fā)，通過探究中央與地方政府關(guān)系的歷史演變，明確中央和地方政府間支出責(zé)任和收入責(zé)任的劃分，并發(fā)現(xiàn)政府間財政關(guān)系出現(xiàn)的問題，繼而提出針對性的政策建議。

一·、國內(nèi)外研究綜述

關(guān)于中央與地方政府間的財政關(guān)系、財權(quán)與事權(quán)的研究在世界各國央地關(guān)系的學(xué)術(shù)領(lǐng)域一直處于重點和難點而存在，至今為止已衍生出眾多支撐理論與模式。顯而易見，國內(nèi)外研究學(xué)者的側(cè)重點不同：國內(nèi)以薄貴利、謝慶奎、林尚立等學(xué)者為代表，研究以政府間財政關(guān)系的歷史沿革為主線;國外學(xué)者以查爾斯、奧茲和馬斯格雷夫為代表，從集權(quán)和分權(quán)兩個角度出發(fā)對政府間財政關(guān)系進(jìn)行深入研究。

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)的研究主要以謝慶奎、林尚立、鄭永年和王旭為代表，分三個大方向展開研究。第一，關(guān)于政府層級劃分、中央和地方關(guān)系重建和職能轉(zhuǎn)變方面。文獻(xiàn)中，關(guān)于研究我國中央和地方財政關(guān)系的著作較多，研究重點主要集中在財政等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究上，對于財權(quán)和事權(quán)的研究雖然眾多但深度不夠。黨的十九大以來，我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，政府層級間財權(quán)和事權(quán)的不匹配將嚴(yán)重制約我國財稅體制改革的進(jìn)程，影響著政府實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。據(jù)此，在財權(quán)與事權(quán)相匹配的視角下研究中央和地方政府間財政關(guān)系不能僅借鑒國外的經(jīng)驗，而要從我國的實際出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)階段我國的國情，構(gòu)建適合國情的政府間財政關(guān)系體系。

（二）國外研究現(xiàn)狀

對于中央和地方政府間財政關(guān)系的研究，國外研究開始較早。西方學(xué)者對中央和地方政府間財政關(guān)系的研究與社會實踐同步，針對各個時期中出現(xiàn)的問題，以史為鑒，提出符合時代發(fā)展潮流的改革措施。縱觀國外研究現(xiàn)狀，西方學(xué)者主要從集權(quán)與分權(quán)的角度對此問題展開研究，更加深入徹底。綜合我國的國情來看：首先，我國是中國特色社會主義國家，對西方發(fā)達(dá)資本主義國家的成功經(jīng)驗要辯證對待，不能照搬照套;其次，要關(guān)注政府間的財政關(guān)系因財政事權(quán)和支出責(zé)任的動態(tài)變化。因此，梳理好中央和地方政府間在劃分財權(quán)和事權(quán)方面的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其存在的問題并提出針對性的政策建議文章的研究重點和意義所在。

二、財權(quán)與事權(quán)視角下中央和地方政府間財政關(guān)系的理論基礎(chǔ)

中央和地方政府間財政關(guān)系的研究主要涉及政府間收入劃分、政府職能劃分以及財政功能、財政收支行為等內(nèi)容，起源于西方的公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論，隨后發(fā)展到財政分權(quán)理論。

第一，公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是以馬歇爾為代表的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)及其繼承者最偉大的創(chuàng)造性學(xué)說之一。外部性、一般均衡和市場失靈是公共產(chǎn)品理論構(gòu)建的方法論基礎(chǔ)。馬斯格雷夫在其著作《公共財政論：公共經(jīng)濟(jì)研究》中第一次使用公共產(chǎn)品這一概念，預(yù)示著公共產(chǎn)品理論正式進(jìn)入西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的教科書。之后，逐漸催生出多級財政理論和公共物品多級供給理論，為研究政府間財政關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)。第二，公共選擇理論。公共選擇理論的主要的代表人物是斯蒂格勒、布坎南和塔洛克，主要在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，將公共物品和公共契約廣泛應(yīng)用于制度和政治分析中。第三，國家治理理論。國家治理理論與治理理論最大的區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)國家在治理中的核心作用，為確保國家發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮積極的推動作用。第四，財政分權(quán)理論。其目的是為了彌補(bǔ)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對地方政府存在合理性的解釋缺失。根據(jù)時期的不同，西方的財政分權(quán)理論可以劃分為第一代財政分權(quán)理論與第二代財政分權(quán)理論。即蒂伯特的“用腳投票”理論和羅森的財政競爭理論

三、財權(quán)與事權(quán)關(guān)系視角下中央和地方政府間財政關(guān)系存在的問題

十九大期間，我國通過《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，為中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的改革提供指導(dǎo)意見。現(xiàn)階段，基于我國行政層級復(fù)雜的現(xiàn)狀，央地政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分仍然存在嚴(yán)重的問題。

（一）、法律制度尚待完善

規(guī)范政府間財政關(guān)系的法律缺失，會帶來一系列隱性問題，不利于各級政府間財政職權(quán)的劃分。當(dāng)前，我國在中央和地方事權(quán)劃分方面的規(guī)范性文件大多以黨政文件、決定等形式發(fā)揮作用，沒有完整統(tǒng)一的法律法規(guī)，且缺乏完備可行的法律制度保障。使得現(xiàn)有的規(guī)范性文件的法律層次較低，從而使應(yīng)有的法律權(quán)威和約束力缺失。在缺乏法律制度約束的前提下，還可能在具體實施的過程中，出現(xiàn)財政關(guān)系混亂的情況，從而引發(fā)一系列問題。

（二）、中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題突出

以改革開放為時間節(jié)點，在中央和地方政府間權(quán)責(zé)劃分方面，鄧小平的觀點是：“過去在中央與地方之間在分權(quán)這一方面進(jìn)行了多次改革，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題”。明確指出中央和地方政府間關(guān)系存在的問題，在多次改革和調(diào)整的過程中，中央和地方政府間財政權(quán)力范圍逐步明晰，使得地方政府真正擁有財政權(quán)。在實現(xiàn)分稅制的兩個改革目標(biāo)：保證中央政府的收入和促進(jìn)地方政府積極性的過程中，財稅體制仍然存在一些現(xiàn)實性的問題，使地方政府對中央政府的依賴增強(qiáng)。

（三）、政府間事權(quán)劃分界限不明確

政府間事權(quán)劃分界限不明主要體現(xiàn)在兩方面，主要體現(xiàn)在“內(nèi)外不清”和“上下不明”上。“內(nèi)外不清”導(dǎo)致政府和市場職能劃分界限不明確，從而使政府職能不能真正發(fā)揮，自身 “越位”與“缺位”同時并存?！霸轿弧笔沟谜氊?zé)范圍過大，私人企業(yè)的事務(wù)

（接382頁）

（轉(zhuǎn)383頁）

被政府承擔(dān)了很大一部分，在加重政府的財政負(fù)擔(dān)的同時，影響了市場作用的發(fā)揮?！叭蔽弧笔沟谜趹?yīng)該管理的領(lǐng)域方面沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任。在會出現(xiàn)失靈的公共領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等方面，必須由政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)。 在“上下不明”的情況下，中央政府與地方政府之間的界限模糊。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，事權(quán)劃分不明確，范圍交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。第二，中央政府本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任缺失，轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。第三，地方政府承擔(dān)的責(zé)任中，中央政府也涉足其中。由此，導(dǎo)致中央和地方政府的運行效率低下。

四、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的中央與地方政府關(guān)系的應(yīng)對策略

（一）以法律規(guī)范中央和地方間政府間的財政關(guān)系

在中央和地方政府職責(zé)劃分不明確的前提下，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)最合時宜?？梢猿雠_《中央與地方關(guān)系法》，擬將中央與地方政府之間的職權(quán)劃分以法律形式來規(guī)范，指明各級政府的權(quán)力范圍與權(quán)力運作方式，明確中央和地方政府間的事權(quán)范圍。制定合理的法律程序，當(dāng)中央與地方政府之間發(fā)生了關(guān)于職權(quán)范圍的爭議時，需要此法律提供保護(hù)，以保證中央和地方政府之間職權(quán)劃分的長期性和穩(wěn)定性。在符合國家利益的前提下，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形式制定相應(yīng)的法律規(guī)范文件，指導(dǎo)具體實踐中中央和地方政府間財政關(guān)系的劃分，對于規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)職責(zé)具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）逐步實現(xiàn)中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的目標(biāo)

在世界各個國家中，基本都是依據(jù)民主與法治的原則來劃分各級政府間財權(quán)和事權(quán)的責(zé)任。在發(fā)展比較完善的國家中，會有比較完善的法律體系來規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)，比如：日本頒布多層次和多類型的法律法規(guī)對政府間的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行了明確的規(guī)定，包括《憲法》、《地方法》、《財政法》等法律;德國也是通過制定一系列法律來規(guī)范政府間事權(quán)的劃分，聯(lián)邦政府和各州政府的權(quán)責(zé)明確且規(guī)范?，F(xiàn)階段，我國在財政立法方面落后于發(fā)達(dá)國家，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國情的變化，我國也在不斷地探索符合國情的法律政策，提出稅收法定等原則，新時期下，我國應(yīng)該盡快建立相關(guān)法律框架。

（三） 對中央和地方事權(quán)范圍加以規(guī)范

在實踐方面，我國財政體制與經(jīng)濟(jì)體制改革不統(tǒng)一，且在分稅制改革過程中在政府間事權(quán)劃分方面有所保留，出現(xiàn)許多尚待解決的問題：第一，在政府支出方面權(quán)責(zé)劃分不明確;第二，在事權(quán)劃分方面，沒有專門的法律法規(guī)加以規(guī)范。因此，在合理界定不同層級政府事權(quán)關(guān)系的同時，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的制度機(jī)制。目前財權(quán)與事權(quán)不匹配的一個重要原因就是事權(quán)劃分上的不科學(xué)、不規(guī)范、界限不明晰。在規(guī)范政府財權(quán)與事權(quán)的過程中，還需遵循公平與效率的原則。

參考文獻(xiàn)

[1] 張立榮： 《中外行政制度比較》，商務(wù)印書館 2002 年版，第 267 頁。

[2] 張永生： 《政府間事權(quán)與財權(quán)如何劃分》，載于 《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008 年第 2 期。