[摘 要]在我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的背景下，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與治理也需要再審視。多元社會(huì)物質(zhì)需求方面的矛盾轉(zhuǎn)向公正需求方面的矛盾，針對(duì)暴力群體性事件、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會(huì)不滿這四類社會(huì)矛盾形式，需要建立完善四類機(jī)制：訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制。形成阻斷和化解社會(huì)矛盾的制度安排。當(dāng)務(wù)之急首先是消弭鄰避沖突，其次是做實(shí)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，第三是改革信訪制度，第四是優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;防范化解風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)矛盾

[中圖分類號(hào)]C912.6???? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A???? [文章編號(hào)]1672-1071（2019）01-0001-07

在我國，從中央層面提“社會(huì)建設(shè)”始于2004年。在此之前，我們主要進(jìn)行“三大建設(shè)”，即政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)。1978年之前，政治建設(shè)排第一位，政治建設(shè)的核心問題是階級(jí)斗爭為綱。專門從事政治建設(shè)的人，組成了機(jī)關(guān)單位;專門從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人組成了企業(yè)單位;專門從事文化建設(shè)的人，組成了事業(yè)單位。那時(shí)候，我國農(nóng)村社會(huì)分工不明顯，就打包成一個(gè)“一大二公五業(yè)俱全”的人民公社。相應(yīng)地，國家被分成了四種單位，所有人都被納入其中。1978年之后，還是搞這三大建設(shè)，但是順序發(fā)生了變化。變成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，核心是“發(fā)展才是硬道理”。在總結(jié)2003年“非典”的教訓(xùn)時(shí)發(fā)現(xiàn)[1]，處理非典這件事情跟政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)都沒有關(guān)系，它屬于社會(huì)建設(shè)的范疇，而我們此前恰恰忽視了社會(huì)建設(shè)的作用。因此，我們從2004年開始進(jìn)行社會(huì)建設(shè)，同時(shí)加入了社會(huì)管理的內(nèi)容，之后又改為了社會(huì)治理。關(guān)于社會(huì)建設(shè)，我國有四個(gè)最權(quán)威的文獻(xiàn)：五年一次的黨代會(huì)報(bào)告;五年一次的五年規(guī)劃;每年一次的政府工作報(bào)告;每年一到兩次的中央全會(huì)決議。從2004年到2007年，這四個(gè)文獻(xiàn)一個(gè)一個(gè)地突破。2004年十六屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的決定》，在該決定中，提出五種能力建設(shè)：一是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力，二是領(lǐng)導(dǎo)政治建設(shè)能力，三是領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)能力，這三條都是老的，第四條是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)能力，在黨中央國務(wù)院的四種文獻(xiàn)中第一次出現(xiàn)了“社會(huì)建設(shè)”一詞，五是應(yīng)對(duì)國內(nèi)外突發(fā)事件的能力。其中，第四條和第五條都和2003年的非典有關(guān)。按現(xiàn)在“五位一體”總布局，還應(yīng)該增加一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)建設(shè)的能力”。在2005年政府工作報(bào)告，2006年十一五規(guī)劃，2007年十七大報(bào)告，這些文獻(xiàn)中都出現(xiàn)了“社會(huì)建設(shè)”，此后的歷次中央全會(huì)的決議、政府工作報(bào)告、五年規(guī)劃和黨代會(huì)報(bào)告都把社會(huì)建設(shè)作為重要的一塊內(nèi)容，與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)并列提出。

一、根植現(xiàn)實(shí)：社會(huì)治理的情境

“社會(huì)”一詞來源于日本，后經(jīng)翻譯傳到中國。中國有個(gè)詞叫“社稷”就是從人文景觀中描述國家，接近于現(xiàn)在“社會(huì)”的概念。日本人將“社”和“會(huì)”兩個(gè)字聯(lián)系在一起是有道理的。一般意義上講，社會(huì)管理包括三個(gè)內(nèi)容，首先是對(duì)“社”的管理，即社區(qū)管理;其次是對(duì)“會(huì)”的管理，即民間組織管理;第三是對(duì)“社會(huì)”（事業(yè)、事務(wù)）的管理，即民生建設(shè)?，F(xiàn)在民生建設(shè)主要涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：分別是就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老。各級(jí)人民政府特別是其中的民政部門多年來在這幾個(gè)領(lǐng)域做了大量的工作，取得了巨大的成績。近年來黨中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，并非只是加強(qiáng)和創(chuàng)新這幾項(xiàng)工作。我們還需要認(rèn)真思考和研究以下問題：首先，中國社會(huì)的發(fā)展正經(jīng)歷哪些新的變遷？第二，受變遷驅(qū)動(dòng)，民眾有哪些新的需求？第三，面對(duì)新的需求，多年社會(huì)管理中既有的做法、經(jīng)驗(yàn)和模式面臨了怎樣的挑戰(zhàn)，其中有哪些已經(jīng)不能再持續(xù)下去，因而嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定？然后尋求這三者的交集，就很容易找到答案。這些就是當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的突破口和重點(diǎn)領(lǐng)域。

黨中央國務(wù)院如此重視社會(huì)管理的原因和背景是什么？從政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)這五大建設(shè)的層次上來說，最關(guān)鍵的是政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。一個(gè)國家或經(jīng)濟(jì)體主要有三只力量，一為政府，其圍繞的核心是權(quán)力;二為市場(chǎng)，其圍繞的核心是資本;三為社會(huì)，其圍繞的核心是自治，自治邏輯的核心又是以人為本。在這三套邏輯中，政治和經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)，社會(huì)比較弱，表明我們的社會(huì)建設(shè)還存在短板。從社會(huì)主要矛盾的角度來看，十一屆三中全會(huì)之前社會(huì)主要矛盾是階級(jí)矛盾，因此需要大力推進(jìn)政治建設(shè);十一屆三中全會(huì)之后社會(huì)主要矛盾變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，因此需要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。十九大報(bào)告提出，現(xiàn)在社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而“人民日益增長的美好生活需要”則主要表現(xiàn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面。不充分是各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展都不充分，不平衡則是這幾大建設(shè)之間的不平衡，社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重拖后腿，所以十九大之后政府的工作重點(diǎn)開始往社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)變。如上所述，主要考慮三個(gè)方面：社會(huì)的實(shí)際、人民的需求和政府的管理辦法。

（一）社會(huì)現(xiàn)實(shí)

就社會(huì)的實(shí)際來看，目前的共識(shí)是三句話：第一是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，第二是轉(zhuǎn)型社會(huì)，第三是虛擬社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和虛擬社會(huì)是全世界的共性問題，轉(zhuǎn)型社會(huì)是我們國家及其他發(fā)展中國家特有的。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為目前的轉(zhuǎn)型是由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為目前的轉(zhuǎn)型是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型;社會(huì)學(xué)者認(rèn)為這是從鄉(xiāng)村社會(huì)向都市社會(huì)的轉(zhuǎn)型;人口學(xué)者認(rèn)為這是從一般的年輕型人口社會(huì)向老齡社會(huì)的轉(zhuǎn)型;法學(xué)者認(rèn)為是從人治型社會(huì)向法治型社會(huì)的轉(zhuǎn)型。然而從管理學(xué)的角度來看，轉(zhuǎn)型社會(huì)主要表現(xiàn)為開放社會(huì)和多元社會(huì)，因?yàn)殚_放社會(huì)意味著人口大規(guī)模流動(dòng)起來，多元社會(huì)意味著人們之間的利益和價(jià)值觀已經(jīng)分化，顯然，人口的流動(dòng)和利益與價(jià)值觀的分化，都給社會(huì)管理帶來了極大的難度，因?yàn)楣芾韺?duì)象如果固定不動(dòng)，管理對(duì)象如果同質(zhì)化，那么管理就比較容易。2018年博鰲論壇和上海進(jìn)博會(huì)上，習(xí)近平總書記都提到中國會(huì)繼續(xù)開放;雖然我們近些年來一直在企圖縮小差距，一直在倡導(dǎo)共同的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，但社會(huì)多元化的趨勢(shì)似乎不可逆。所以，當(dāng)前的中國社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、開放社會(huì)、多元社會(huì)、虛擬社會(huì)。

（二）人民需求

再來看人民的需求，我們實(shí)施以人民為中心的發(fā)展，把人民群眾對(duì)美好生活的需要作為自己的奮斗目標(biāo)，就一定要搞清楚人民的需求是什么？依據(jù)馬斯洛需求層次理論，并經(jīng)過發(fā)展和完善，可以將人們的需求分為三層五種，三層分別是生存需求、安全需求和發(fā)展需求，發(fā)展需求又可以細(xì)分為交往、受到尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求。最低層次的生存需求，我國還有兩三千萬人沒有滿足，中央目前高度重視精準(zhǔn)脫貧，就是為了在2020年前解決這個(gè)問題。對(duì)于絕大多數(shù)中國人來說，安全需求是最普遍、最迫切和最強(qiáng)烈的需求，安全包括多種多樣的安全，不僅是人身安全、財(cái)產(chǎn)安全，還有食品安全、環(huán)境安全、人格安全等等，面更寬，內(nèi)容也更豐富。這恰恰與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相對(duì)應(yīng)，中國目前已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。在三種發(fā)展需求中：第一是交往的需求，這正好對(duì)應(yīng)著開放社會(huì)，新進(jìn)入單位者需要融入單位，農(nóng)村人口進(jìn)城需要融入城市，各民族之間需要融合，人員頻繁流動(dòng)起來，需要不斷的融合;第二是受到尊重、不被歧視的需求，這又對(duì)應(yīng)著多元社會(huì)，在社會(huì)分化的背景下，常常會(huì)有不同程度的排斥，既得利益者不讓后來者分享利益，阻止后來者的向上流動(dòng)，因此，公平正義比陽光還要重要;第三是自我實(shí)現(xiàn)的需求，這又分為規(guī)劃（把自我實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和愿景構(gòu)思出來）、言說（把目標(biāo)和愿景講出來）、達(dá)標(biāo)（實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和愿景），在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，講和做常常得經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，而在虛擬社會(huì)條件下，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不需要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，這又引發(fā)了一系列矛盾。

（三）社會(huì)現(xiàn)實(shí)與人民需求矛盾的解決

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與安全需求、開放社會(huì)與融入需求、多元社會(huì)與公正需求、虛擬社會(huì)與表達(dá)需求的矛盾，究竟如何解決？這就依賴改革創(chuàng)新。創(chuàng)新是自下而上的突破，常常是“摸著石頭過河”;改革是自上而下的推進(jìn)，不能沒有“頂層設(shè)計(jì)”。這就是黨中央國務(wù)院如此高度重視社會(huì)治理創(chuàng)新和社會(huì)體制改革的緣由。

1. 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與安全需求

2001年，我國承認(rèn)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);2003年，建立了應(yīng)急管理體制，管理對(duì)象分別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害又稱減災(zāi)，應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件又稱維穩(wěn)，統(tǒng)稱就是應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)。但在應(yīng)對(duì)過程中，卻發(fā)現(xiàn)越應(yīng)急、急越多，越減災(zāi)、災(zāi)越增，越維穩(wěn)、越不穩(wěn)。這說明對(duì)應(yīng)急減災(zāi)維穩(wěn)客觀規(guī)律的研究必須加強(qiáng)，原有的應(yīng)急減災(zāi)維穩(wěn)機(jī)制必須改革。

2. 開放社會(huì)與融入需求

在開放社會(huì)中，人口流動(dòng)起來，流動(dòng)到新地方的人口需要社會(huì)融入，應(yīng)對(duì)這類矛盾長期以來依靠的是戶籍制度和單位制度。當(dāng)前，戶籍制度在很多城市幾乎失去作用，但在孩子讀書、申請(qǐng)低保等方面還是有用的。公共服務(wù)本應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等化，但戶籍制度導(dǎo)致戶籍人口、常住人口、實(shí)有人口的差別，破壞了公共服務(wù)的公平性。1985年人民公社解散后，農(nóng)民沒有單位了，一些企業(yè)改制后也不再是單位了，但機(jī)關(guān)和事業(yè)單位仍然實(shí)行單位制，國企里歸組織部門管理的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)干部也還是單位人。我們正處于一個(gè)單位制和社區(qū)制并存、單位人和社區(qū)人共處的年代，至少還有二十年才能結(jié)束。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從財(cái)政拿錢，財(cái)政支出必須得到控制，因此對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)行編制管理，“逢進(jìn)必考”，從而出現(xiàn)了大量的“臨時(shí)工”，引發(fā)種種矛盾。所以，戶籍制度和單位制度也必須改革。

3. 多元社會(huì)與公正需求

以前我們一直遵循在要求上“整齊劃一”，在利益上“一視同仁”。改革開放以來，在要求上繼續(xù)“整齊劃一”，與此同時(shí)又處處搞“利益傾斜”。這就給我們的管理帶來很多人為的矛盾，嚴(yán)重影響了公平公正。目前，大量的利益傾斜政策需要進(jìn)行調(diào)整。

4. 虛擬社會(huì)與表達(dá)需求

對(duì)于虛擬社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)管理，出現(xiàn)兩個(gè)問題：一是管理思路落后，過于依靠簡單的“關(guān)、刪、封”，較少積極主動(dòng)的引導(dǎo)和利用;二是管的人技術(shù)和水平趕不上被管的人，虛擬社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)往往是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的弱勢(shì)，反之亦然，網(wǎng)絡(luò)管理的效果并不好。這種狀況也必須得到改善。

原來社會(huì)管理職能主要在民政部門，黨中央國務(wù)院予以高度重視后，轉(zhuǎn)交政法委來牽頭;但由于面對(duì)的基本上都是人民內(nèi)部矛盾，很少有敵我矛盾，事事由政法委出面容易激化矛盾，而柔性化、人性化的管理又不符合政法部門的功能定位;因此現(xiàn)在社會(huì)治理功能又回到民政部門，但有兩條仍由政法委和公安部門負(fù)責(zé)：一是有海外聯(lián)系的社會(huì)組織的管理，二是民政部門處理不了引發(fā)破壞社會(huì)穩(wěn)定的事件的“兜底”。

二、彰顯特色：社會(huì)治理的主要目標(biāo)

目標(biāo)差異是我國社會(huì)治理與西方國家社會(huì)治理最大的不同之處。我國最早講社會(huì)治理出現(xiàn)在2013年十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，其中提到“創(chuàng)新社會(huì)治理體制的理念和目標(biāo)”，這就是：必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平。這些都是比較原則性的表述，看不出社會(huì)治理具體做什么，下面又加了四句話：“全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”。由此可見，社會(huì)治理的頭等目標(biāo)是確保公共安全。按照需求來講，安全需求是人民群眾最迫切的需求，因此社會(huì)治理的頭等目標(biāo)也是確保公共安全。

（一）保障公共安全

應(yīng)急管理最早是2004年提出的，到2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》公布，我國的“一案三制”應(yīng)急管理體系建成，經(jīng)過多次重大考驗(yàn)后被證明其符合國情、基本可行，但也暴露了兩個(gè)缺陷。一是沒有規(guī)劃和考核指標(biāo)，往往被動(dòng)應(yīng)付，導(dǎo)致不重視預(yù)防，只重視處置。二是應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)全災(zāi)種、全過程和多主體，導(dǎo)致其只能由黨政主要負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由主要負(fù)責(zé)人身邊的辦公廳（室）加掛應(yīng)急辦牌子綜合協(xié)調(diào)，其實(shí)還得依靠分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主。這就導(dǎo)致應(yīng)急工作主要變成了信息的報(bào)送和輿情的管控，甚至出現(xiàn)“不去解決問題，卻把提出問題的人解決了”的情況。

針對(duì)第一個(gè)缺陷，2014年我國提出了“總體國家安全觀”，2015年通過了《中國人民共和國國家安全法》，把應(yīng)急管理同國家安全掛鉤，把應(yīng)急管理的本質(zhì)定為公共安全治理或公共安全體系建設(shè)。后來，黨的十九大報(bào)告就沒有使用“應(yīng)急管理”的概念，而是換成了“公共安全治理”和“公共安全體系建設(shè)”的表述。這樣一來，應(yīng)急管理就有了明確的目標(biāo)和評(píng)價(jià)效果。具體來說，包括兩個(gè)方面：客觀上提升公共安全水平;主觀上增進(jìn)人民群眾的安全感。這個(gè)變化，一定會(huì)帶來今后應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)從處置轉(zhuǎn)向預(yù)防。

針對(duì)第二個(gè)缺陷，2018年黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革中新組建了應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部成立的本質(zhì)在于以全災(zāi)種上適度的“退”換取全過程上真正的“進(jìn)”，不再以“協(xié)調(diào)”的方式統(tǒng)管四大類公共突發(fā)事件，而是以“實(shí)操”的方式管好其中的兩類，即自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。應(yīng)急管理部門在國家層面以消防為主、安監(jiān)為副，在地方層面則正好相反，以安監(jiān)為主，今后消防垂直指揮的特色會(huì)比較明顯。展望未來，應(yīng)急管理的工作重點(diǎn)將會(huì)由信息的報(bào)送和輿情的管控，轉(zhuǎn)向預(yù)案的建設(shè)、隊(duì)伍的建設(shè)、物資的準(zhǔn)備、技術(shù)裝備的發(fā)展（包括應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃）;應(yīng)急管理的垂直化、專業(yè)化水平將會(huì)加強(qiáng);應(yīng)急管理也將會(huì)由原來的非常態(tài)管理轉(zhuǎn)向常態(tài)管理，較少采用過去成立臨時(shí)指揮部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的慣例。我們?cè)?jīng)建議要事先風(fēng)險(xiǎn)治理、事中應(yīng)急處置、事后危機(jī)化解，實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)管理，保障公共安全。這就是十八大的要求：“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理與應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。

（二）化解社會(huì)矛盾

中文“安全”這個(gè)詞，英文有兩個(gè)翻譯，一個(gè)是safety，關(guān)注的是在人與物、人與自然、人與技術(shù)的關(guān)系中如何保證人的安全，這由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。還有一個(gè)是security，關(guān)注的是在人與人的關(guān)系中如何保證人的安全，這個(gè)職能現(xiàn)在留在政法委、民政部門、街道基層社區(qū)，這就是旨在化解社會(huì)矛盾、落實(shí)公平正義的社會(huì)治理。十九大報(bào)告的“社會(huì)建設(shè)部分”共講了七條，其中前五條講民生建設(shè)，第六條講公共安全體系建設(shè)，即應(yīng)急管理，第七條講化解社會(huì)矛盾，即社會(huì)治理。社會(huì)矛盾內(nèi)容眾多，其中主要矛盾是什么？答案不同，就會(huì)有不同的發(fā)展思路。如果把階級(jí)矛盾視為社會(huì)主要矛盾，就會(huì)把政治建設(shè)擺在首位，堅(jiān)持政治掛帥、以階級(jí)斗爭為綱，這正是我國上世紀(jì)50年代末開始的20年間的選擇;如果把主要矛盾視為人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，就會(huì)把經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在首位，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，篤信發(fā)展才是硬道理，這正是我國在1978年以后的選擇;如果把文化建設(shè)擺在首位，就會(huì)把社會(huì)主要矛盾定為道德滑坡、信仰缺失，當(dāng)然至今尚未有過這種選擇。十九大將當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾定為人民群眾對(duì)美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，工作的重點(diǎn)當(dāng)然會(huì)轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)，包括民生建設(shè)和社會(huì)治理。社會(huì)治理中要解決不受歧視和公平正義的需求，化解社會(huì)矛盾。

究竟什么是社會(huì)矛盾？社會(huì)矛盾專指社會(huì)結(jié)構(gòu)有缺陷、社會(huì)分配不公、社會(huì)關(guān)系不順、社會(huì)目標(biāo)偏差、社會(huì)政策有誤導(dǎo)致的人和人之間的矛盾，特別是階層和階層之間、群體和群體之間的矛盾。社會(huì)矛盾可分為四種類型，即暴力群體性事件（含個(gè)體極端行為）、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會(huì)不滿。[2]

圖1中的縱坐標(biāo)是矛盾激烈的程度，橫坐標(biāo)是數(shù)量和規(guī)模。第一類是暴力群體性事件，包括個(gè)體極端行為，這類事件又被稱為泄憤事件，這是對(duì)抗性的，為法律所禁止，對(duì)無辜公民的生命財(cái)產(chǎn)造成損失，但這種行為數(shù)量少，對(duì)其只能強(qiáng)力壓制，剛性維穩(wěn)。第二類是具體利益沖突，又被稱為維權(quán)事件，參與者是為了爭取或維護(hù)某種權(quán)益（這種權(quán)益有的合法、有的不合法，參與者卻認(rèn)為都是合法的），所以行為一般比較自律，其激烈程度遠(yuǎn)低于第一類。政府部門在處置過程中經(jīng)常會(huì)犯的錯(cuò)誤是把這兩類事件搞混，對(duì)第一類當(dāng)然要強(qiáng)力維穩(wěn)，對(duì)第二類則應(yīng)當(dāng)使用談判調(diào)處、說服教育的辦法。第三類是集體性敵視，這個(gè)面就更廣了，如窮人和富人、干部和群眾、精英和底層、外地人和本地人之間的矛盾等等，最典型的如城管和小販之間的“貓捉老鼠”。第四類是普遍的社會(huì)不滿，現(xiàn)在很多群體都有相對(duì)剝奪感，都在抱怨、發(fā)牢騷，這類情況比較平和，但數(shù)量巨大。這幾類矛盾之間會(huì)相互轉(zhuǎn)化，既可以從上往下轉(zhuǎn)化，也可以從下往上轉(zhuǎn)化;且轉(zhuǎn)化不全是線性的，可能會(huì)跨越式轉(zhuǎn)化，即在特定的時(shí)間、地點(diǎn)、條件下，由集體性敵視甚至普遍的社會(huì)不滿，經(jīng)某一“導(dǎo)火索”引爆，直接演化為暴力群體性事件。因此維穩(wěn)、構(gòu)建和諧社會(huì)的壓力很大。

所以中央一直講要建立完善四類機(jī)制：訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制。從目前的情況來看，幾套機(jī)制都尚未建立健全，我們并沒能主導(dǎo)維權(quán)，更多的在壓制維權(quán)。事情一鬧大，涉事官員的職位就不保，為保烏紗帽，就把壓力層層下移，將基層社區(qū)工作人員作為維穩(wěn)第一責(zé)任人，常常導(dǎo)致真正犯事的不追究，基層工作人員來“背鍋”。

針對(duì)社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化，我們提出如下關(guān)于阻斷和化解社會(huì)矛盾的制度安排。阻斷就是阻止和切斷社會(huì)矛盾從圖1的下部轉(zhuǎn)到上部，化解就是促使社會(huì)矛盾從圖1的上部轉(zhuǎn)到下部，并最終消解。由于暴力群體性事件和具體利益沖突二者外顯且沖突性較強(qiáng)，基本上屬于公共突發(fā)事件，按照“全過程應(yīng)對(duì)”的思路，就應(yīng)有三套制度來進(jìn)行阻斷和化解。第一套是事中的應(yīng)急管理（含維穩(wěn)）制度，控制事態(tài)發(fā)展，防止其惡化。如果回應(yīng)及時(shí)、適當(dāng)，信息公開、透明，就可以減少因“烏合之眾”的原因所造成的集體無意識(shí)和集體不負(fù)責(zé)行為，降低具體利益沖突向暴力群體性事件轉(zhuǎn)化的概率，減輕其對(duì)政治和社會(huì)系統(tǒng)的沖擊。第二套是事后的社會(huì)矛盾化解（含訴訟、調(diào)解、信訪、仲裁、行政復(fù)議）制度。矛盾化解的功能在于解決問題，如果相關(guān)工作扎實(shí)、高效，就可以將大量的具體利益沖突吸納在制度之內(nèi)，減少具體利益沖突向暴力群體性事件的轉(zhuǎn)化，降低暴力群體性事件的總量;且由于找到了病根、發(fā)現(xiàn)了漏洞，并在一定程度上挖除了病根、堵住了漏洞，從而有利于防止同類具體利益沖突的再次發(fā)生。第三套是事先的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。這是提前介入的風(fēng)險(xiǎn)管理，相比于上述兩項(xiàng)，其效果往往事半功倍。如果社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是認(rèn)真而非敷衍的，是有“戰(zhàn)略地位”而非“略占地位”，與之相應(yīng)的政策決策與重大項(xiàng)目建設(shè)是適當(dāng)?shù)模⑶移鋱?zhí)行過程是有備的，則可以大幅減少因政策和發(fā)展問題而引發(fā)的具體利益沖突。

針對(duì)集體性的敵視，也應(yīng)有兩套制度。第一套是公平競(jìng)爭制度。市場(chǎng)主導(dǎo)競(jìng)爭，政府保證公平，但現(xiàn)在政府許多部門都在直接組織競(jìng)爭，把單位和個(gè)人分成三六九等，區(qū)別對(duì)待地使用政策傾斜，致使我國這些年來效率提升舉世矚目，但貧富差距也相當(dāng)驚人。第二套是公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。在社會(huì)保障領(lǐng)域，這些年來各級(jí)政府的重視程度越來越高，各級(jí)財(cái)政的投入也越來越多，但人民群眾滿意度的提升相比之下卻顯得滯后，究其原因，就是社會(huì)保障制度與政策的公平性不夠。競(jìng)爭公平了，社會(huì)保障公平了，人民群眾的獲得感、幸福感隨之增強(qiáng)，這是消除集體性敵視的根本之策。

針對(duì)普遍的社會(huì)不滿，也需要兩套制度。第一套是陽光政府建設(shè)制度，比如政務(wù)公開，以及社會(huì)監(jiān)督等等，許多社會(huì)不滿就是因?yàn)樵从谌嗣袢罕姷闹闄?quán)沒有得到滿足;信息不透明帶來了許多不實(shí)傳聞，從而激起廣泛的社會(huì)不滿。第二套就是民主決策制度，讓人民群眾及其代表參與決策，可以使決策了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心;決策實(shí)現(xiàn)了民主化和科學(xué)化，才可能“接地氣”。

（三）培育自治社會(huì)。

西方國家社會(huì)治理的特點(diǎn)就是自治。鑒于我國的現(xiàn)實(shí)國情，社會(huì)治理前兩位的目標(biāo)是保障公共安全、化解社會(huì)矛盾，培育自治社會(huì)只能排在第三位，但并不排除如果保障公共安全、化解社會(huì)矛盾的目標(biāo)相對(duì)完成得比較好以后，也可能培育自治社會(huì)未來會(huì)成為我們社會(huì)治理的首要目標(biāo)。自治，這既是社會(huì)自我發(fā)展、自我管理、自我調(diào)適的需要，更是普通百姓自我實(shí)現(xiàn)的需要。自我實(shí)現(xiàn)是人的高層次需求，但如果只有精英（如黨政高官、將軍、院士、國企高管、民企大老板等等）才算自我實(shí)現(xiàn)，那么絕大多數(shù)人一輩子壓根兒就不可能自我實(shí)現(xiàn)。要讓大多數(shù)人都能自我實(shí)現(xiàn)，必須依靠兩條：一是提升勞動(dòng)的尊嚴(yán)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的光榮，真正做到“三百六十行、行行出狀元”;二是使普通百姓能在基層社區(qū)自治中得到尊重，能發(fā)揮自己的作用，能真正參與決策和治理。有些國家經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，消費(fèi)水平也不高，但是民眾的幸福感和自我實(shí)現(xiàn)感很高，恐怕就與此相關(guān)。我們現(xiàn)在政府把社會(huì)管得太死，社會(huì)很難實(shí)現(xiàn)自我管理。中央文件中已經(jīng)肯定“政府治理和居民自治相結(jié)合”;隨著時(shí)間的推移，社會(huì)治理的發(fā)展過程中居民自治的內(nèi)容會(huì)越來越多、地位也會(huì)越來越高。

在基層社區(qū)的治理上，不宜出臺(tái)過多的文件進(jìn)行整齊劃一的規(guī)定，因?yàn)槲覈幕鶎由鐓^(qū)之間差異實(shí)在太大，比如一般的社區(qū)人口數(shù)萬，較少的數(shù)千，而北京昌平的天通苑社區(qū)竟有60多萬人口;東部地區(qū)一般的社區(qū)地域不大，而青海省的許多社區(qū)大到“騎著馬兒三天才能跑下來”。社會(huì)治理要?jiǎng)?chuàng)新很難，但社區(qū)治理創(chuàng)新是可以做的。既然全國全省的社區(qū)各方面的差異太大，很難統(tǒng)一，就可以各自去管。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，作為中層干部的公務(wù)員其實(shí)最沒有創(chuàng)新動(dòng)力，他們頭上有兩頂“緊箍咒”，第一頂是依法行政、照章辦事，第二頂是下級(jí)服從上級(jí)，所以很難創(chuàng)新。有三種人最會(huì)創(chuàng)新，第一是被逼到戰(zhàn)場(chǎng)的軍事指揮官，因?yàn)槟闼牢一?第二是被逼到市場(chǎng)的企業(yè)家，因?yàn)閮?yōu)勝劣汰;第三是出于興趣愛好癡迷狀態(tài)的科學(xué)家，我們現(xiàn)在卻經(jīng)常用管碼頭工人的方法去管科學(xué)家，這是不行的。創(chuàng)新需要做到三點(diǎn)，第一是前人從來沒有說過做過的，第二是同時(shí)代其他人從來沒有說過做過的，第三是你的領(lǐng)導(dǎo)、老師、長輩從來沒有說過做過的，現(xiàn)在你說了做了就是創(chuàng)新。在中國的社會(huì)環(huán)境和文化背景下，“創(chuàng)新”和“闖禍”有時(shí)可能是一個(gè)意思。所以現(xiàn)在真正的創(chuàng)新都跟互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)，或是跟基層有關(guān)?；鶎由鐓^(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展，必然會(huì)迎來自治社會(huì)的到來。

三、聚焦重點(diǎn)：社會(huì)治理當(dāng)務(wù)之急

首先，消弭鄰避沖突。鄰避沖突最早來源于美國，英文是NOT IN MY BACK YARD，簡稱NIMBY，翻譯成“鄰避”。目前社會(huì)上有股“反智”傾向，且有強(qiáng)化趨勢(shì)，鄰避沖突目前是個(gè)難題，還沒有成功化解的好辦法。所以，在鄰避設(shè)施的建設(shè)上，如果速度快，很快建起來了，周圍居民反應(yīng)就會(huì)小一些;如果速度慢，在建設(shè)過程中發(fā)生鄰避沖突，項(xiàng)目就會(huì)無限期地推遲或取消項(xiàng)目。這就給公眾造成另一個(gè)印象，覺得政府在偷偷摸摸“干壞事”，老百姓一知道就不干了。這里還存在不斷強(qiáng)化的正反饋機(jī)制，已經(jīng)陷入死胡同，非常難辦，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，必須找到破解之道。

其次，做實(shí)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。綜合來看，按照項(xiàng)目內(nèi)外、影響因素是自然還是社會(huì)這兩個(gè)維度來分析，決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可分為四類：分別是技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（內(nèi)向/自然）、經(jīng)濟(jì)效益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（內(nèi)向/社會(huì)）、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（外向/自然）、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（外向/社會(huì)）[3]。技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代幾乎是唯一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估類型，沒有其他因素的制約，評(píng)估主力軍是工程技術(shù)專家，確保了項(xiàng)目的安全性。改革開放以后，增加了經(jīng)濟(jì)效益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其主力軍是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以確保項(xiàng)目不虧損。一旦技術(shù)安全與經(jīng)濟(jì)效益發(fā)生沖突，往往是經(jīng)濟(jì)學(xué)家說了算，工程技術(shù)專家的地位下降，這也是技術(shù)事故頻發(fā)的原因之一。上世紀(jì)90年代中期，開始了環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其主力軍是地學(xué)和環(huán)境科學(xué)專家，一開始有些形式主義“走過場(chǎng)”，慢慢變得嚴(yán)格起來。現(xiàn)在環(huán)境治理中被強(qiáng)行關(guān)停的項(xiàng)目，基本上都是在沒有要求做“環(huán)評(píng)”時(shí)期立項(xiàng)或是后來“環(huán)評(píng)”“走過場(chǎng)”的項(xiàng)目。最后在鄰避沖突的刺激下，才有了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開始于四川遂寧，發(fā)展于江蘇海安，推廣到全國各地，其主力軍是社會(huì)科學(xué)專家和基層干部群眾。但是，現(xiàn)在技術(shù)安全、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響和社會(huì)穩(wěn)定四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各做各的，主管部門不同，評(píng)估主力軍不同，相互之間缺乏互通和協(xié)調(diào)。這種狀況應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決克服。

再次，改革信訪制度。在不同的歷史階段，信訪制度在密切黨和政府與群眾的關(guān)系、服務(wù)改革開放大局、化解社會(huì)矛盾等方面都發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前信訪制度在運(yùn)行中存在一些突出問題，亟待重視和解決。一是要全面看待信訪和信訪工作，通過維護(hù)群眾合法權(quán)益來實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。二是推行主要領(lǐng)導(dǎo)“接訪”和人大代表“下訪”相結(jié)合的制度，提高信訪制度化解社會(huì)矛盾的效率。三是構(gòu)建“橢圓型”的信訪部門結(jié)構(gòu)，精簡中央一級(jí)，加強(qiáng)省市兩級(jí)，弱化乃至取消縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的信訪機(jī)構(gòu)。四是建立疑難信訪事項(xiàng)專案制度，引入第三方裁決和公示機(jī)制。五是拓寬司法和調(diào)解渠道，分流社會(huì)矛盾。[4]

最后，優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。原來都講管理，現(xiàn)在講治理。管理是一個(gè)機(jī)構(gòu)一個(gè)人管其他機(jī)構(gòu)其他人;治理則是所有利益相關(guān)者共同參與，協(xié)商決策，合作共贏。在管理的時(shí)代，如果管理對(duì)象有限、任務(wù)簡單、規(guī)模較小，就用家長制;如果管理對(duì)象眾多、任務(wù)復(fù)雜、規(guī)模較大，就要用科層制，即橫向上按照職能的不同分設(shè)各種各樣的科室，縱向上設(shè)計(jì)適度的層級(jí)，條塊結(jié)合。目前我們的政府和規(guī)模較大的企事業(yè)單位都是用的科層制?？墒侵卫硪蕾囉谟袡M向信息交換的網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)，而互聯(lián)網(wǎng)正好為網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)提供了技術(shù)平臺(tái)。怎么利用好“互聯(lián)網(wǎng)+”，這很重要，既是高層領(lǐng)導(dǎo)“頂層設(shè)計(jì)”網(wǎng)絡(luò)型治理組織結(jié)構(gòu)必須面對(duì)和借鑒的問題，也是各部門及廣大公務(wù)員在數(shù)字時(shí)代必須予以深入研究、加以熟練駕馭的技術(shù)技能。

注釋：

①在這些文獻(xiàn)之前，也有人使用“社會(huì)建設(shè)”的概念，比如，社會(huì)學(xué)講社會(huì)建設(shè)，民政部門搞社會(huì)管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會(huì)科學(xué)，2015，（3）.

[2]童星.中國轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與治理[J]. 中國黨政干部論壇，2017，（5）.

[3]童星，張樂.重大鄰避設(shè)施決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)系譜系與價(jià)值演進(jìn)[J]. 河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，（3）.

[4]童星. 完善信訪制度推進(jìn)政務(wù)公開[J]. 南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版），2012，（2）.

（責(zé)任編輯：安 然）

[收稿日期]2019-01-02

[作者簡介]童星（1948-），男，江蘇南京人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)管理研究中心主任。主要研究方向：社會(huì)學(xué)理論、社會(huì)問題和社會(huì)發(fā)展、社會(huì)保障理論與制度、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理。