[摘 要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確指明我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的方向所在，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等都需要穩(wěn)定而持續(xù)的巨額資金投入，完全依靠財(cái)政、銀行和農(nóng)戶的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這就需要撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿參與進(jìn)來(lái)。PPP類型的融資模式則成為這一需求的重要機(jī)制，然在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的生成與踐行過(guò)程中，涉及大量的法律規(guī)范問(wèn)題需要厘清，如農(nóng)村集體土地的取得、農(nóng)村宅基地參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的法律邏輯、農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的SPV組織結(jié)構(gòu)等等。因而如何通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施與項(xiàng)目創(chuàng)新的引進(jìn)真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制對(duì)共投實(shí)體的監(jiān)督與村民自身監(jiān)督的結(jié)合則成為本文的探討重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)PPP;法律問(wèn)題;監(jiān)督;監(jiān)察法

[中圖分類號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2019）05-0087-13

一、引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)好、解決好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)村、農(nóng)民利益提出的重大戰(zhàn)略舉措，2018年中央一號(hào)文件首次提出了鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略命題，并就新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義、總體要求明確予以闡釋[1];2019年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)必須完成的硬任務(wù)，扎實(shí)做好“三農(nóng)”工作;同時(shí)用好差別化準(zhǔn)備金率和差異化監(jiān)管等政策，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中長(zhǎng)期信貸支持力度，從而切實(shí)降低“三農(nóng)”信貸擔(dān)保服務(wù)門檻[2]。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要義在于拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的融資渠道，探索實(shí)現(xiàn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路徑，使傳統(tǒng)資金、技術(shù)、人才單向流入城市的資源驅(qū)動(dòng)模式實(shí)現(xiàn)回流[3]，在這一命題要求下的實(shí)踐亟待出現(xiàn)一種新的融資模式，它要求既能同時(shí)兼顧政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民的各方利益，實(shí)現(xiàn)多元利益博弈的最大均衡，又能驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的良性繁榮。正是在這一大背景下PPP項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)化課題才進(jìn)入決策者的考量視線。通過(guò)PPP項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)化引入，一方面可以解決農(nóng)業(yè)基建過(guò)程中的資金供給不足;另一方面在政府的參與、監(jiān)督下，引入社會(huì)資本亦使得運(yùn)營(yíng)管理以及資金使用效率得以提升[4]。與第二、第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)在具有經(jīng)濟(jì)屬性的同時(shí)，還具有一定的社會(huì)屬性，這也使農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的引入具備了更為特殊的基元?dú)w屬。這些因素共同造就了農(nóng)業(yè)PPP模式的推廣成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

與此同時(shí)，作為社會(huì)控制進(jìn)程與社會(huì)秩序保障之重要體量的法律也必然在這一實(shí)踐中被強(qiáng)烈呼吁。在該項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一系列的法律問(wèn)題需要厘清，一系列的架構(gòu)需要建立，而上述所有問(wèn)題的闡述宗旨都最終歸結(jié)為農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)真正鄉(xiāng)村良序的向往與切實(shí)保障自身利益的希求。在發(fā)揮法律的社會(huì)控制手段之余，我們還應(yīng)當(dāng)正視法律的監(jiān)督功能?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[5]，而腐敗是由權(quán)力所致，“絕對(duì)的權(quán)力”必然導(dǎo)致“絕對(duì)的腐敗”，故而任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和約束，這亦是民主法治社會(huì)的必然要求[6]。隨著2018年《國(guó)家監(jiān)察法》的頒行，法律明確要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，將所有行使公權(quán)力的人員都納入監(jiān)督范圍，而基層群眾性自治組織中從事管理的人員也在此列。故而，如何在這一背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的法治化運(yùn)行，構(gòu)建權(quán)威高效、公正廉潔的鄉(xiāng)村振興護(hù)航制度以保障農(nóng)民的切身利益與美好希望便成為亟待解決的問(wèn)題。

二、東羅村農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的基本概況與必要性分析

（一）項(xiàng)目簡(jiǎn)介

2017年6月20日，江蘇省委省政府印發(fā)《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃提出“十三五”期間，省級(jí)規(guī)劃建設(shè)和重點(diǎn)培育100個(gè)生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強(qiáng)、鄉(xiāng)風(fēng)好的特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)，并以此帶動(dòng)全省各地的特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)。試點(diǎn)示范階段（2017—2018年）在全省選擇5個(gè)縣（市、區(qū)），每個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展相對(duì)集聚的3個(gè)左右特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)來(lái)構(gòu)建江蘇特色的田園鄉(xiāng)村[7]。2018年8月，江蘇省政府公布45個(gè)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村莊，東羅村等5個(gè)村莊入選其中[8]。

東羅村地處江蘇中部興化缸顧?quán)l(xiāng)，江淮之間，緊鄰世界四大花海之一——千垛菜花景區(qū)，地理位置優(yōu)越，水陸交通便利，素有“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的美稱[9]。以2018年入選特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，興化市委市政府積極推動(dòng)社會(huì)資本投入該村的特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，并最終實(shí)現(xiàn)引進(jìn)萬(wàn)科集團(tuán)等社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃。該項(xiàng)目主要由萬(wàn)科上海區(qū)域旗下的南京萬(wàn)科田園鄉(xiāng)村事業(yè)部專業(yè)團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)打造，以“政府+社會(huì)資本+村集體”的三方合作模式探索特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)施路徑。在該項(xiàng)目中，興化市政府負(fù)責(zé)政策性引導(dǎo)和提供基礎(chǔ)服務(wù)，市國(guó)資公司負(fù)責(zé)承擔(dān)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和破舊房屋收儲(chǔ)投資，萬(wàn)科集團(tuán)負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、研學(xué)教育、村內(nèi)建筑、景觀及部分公共性載體的投資[10]26，村集體負(fù)責(zé)具體事務(wù)的落實(shí)與日常運(yùn)行事項(xiàng)。同時(shí)，東羅村集體作為政府出資代表與作為社會(huì)資本聯(lián)合體的萬(wàn)科集團(tuán)按照出資額度組建SPV（特別目的公司Special?Purpose?Vehicle）機(jī)構(gòu)——東羅村鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)有限公司，其中萬(wàn)科以建設(shè)投資成本的方式入股，而村集體則通過(guò)出讓或出租集體土地使用權(quán)、閑置農(nóng)房的方式入股，村民個(gè)人亦可以選擇以個(gè)體的身份參與SPV機(jī)構(gòu)的組建，而對(duì)于一般集體成員，SPV機(jī)構(gòu)從村集體的盈利中劃取一定的比例分紅給成員個(gè)人。此外SPV機(jī)構(gòu)的勞務(wù)用工以村集體的成員為主體，通過(guò)工資性勞務(wù)收入亦實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的目的[11]，這樣以“政府+社會(huì)資本+村集體”為主導(dǎo)，集體成員廣泛參與（詳見(jiàn)圖1）的特色田園鄉(xiāng)村SPV?機(jī)構(gòu)得以成型。

圖1 東羅村農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行框架圖

（二）必要性要素分析

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的發(fā)展一直以城市為重心，廣大農(nóng)村處于支援城市建設(shè)的角色，國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后這一問(wèn)題便不斷得到黨和國(guó)家的重視，連續(xù)多年中央將“三農(nóng)”問(wèn)題以一號(hào)文件的形式加以公布，通過(guò)一系列反哺措施，“三農(nóng)”事業(yè)得到快速發(fā)展。但城鄉(xiāng)發(fā)展的非一體化、發(fā)展差距過(guò)大、農(nóng)村人才和人口的流出、農(nóng)地的棄耕化、農(nóng)村空心化等問(wèn)題依然十分突出。因此，我們必須充分認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一步到位、說(shuō)明即達(dá)的通途，這需要整個(gè)社會(huì)的共同發(fā)力與制度建構(gòu)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)共同引領(lǐng)，而農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目對(duì)于解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)底子差、人口流出大以及資源驅(qū)動(dòng)弱的問(wèn)題具有強(qiáng)大的促進(jìn)作用。

具體而言，其必要性主要為：

第一，有利于實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革背景下持續(xù)提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。我國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)問(wèn)題幾千年來(lái)一直是中國(guó)社會(huì)最大的問(wèn)題，黨和國(guó)家也將“三農(nóng)”問(wèn)題提到前所未有的高度。當(dāng)前要解決好“三農(nóng)”問(wèn)題必須立足于提升公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革，具體到農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)過(guò)程中，必須探究引入社會(huì)資本的新模式來(lái)達(dá)到這一目的標(biāo)向，而社會(huì)資本的引入一方面有利于使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從“輸血”到“造血”的跨越，拓寬農(nóng)業(yè)投入資金的來(lái)源，從而完善鄉(xiāng)村的基建設(shè)施、提升農(nóng)民收入;另一方面也是對(duì)社會(huì)資本的投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政策性引領(lǐng)拓展，使資本既避免過(guò)度擁擠于傳統(tǒng)領(lǐng)域又可刺激資本的市場(chǎng)活力與經(jīng)濟(jì)潛力，同時(shí)亦使得社會(huì)資本擔(dān)負(fù)起企業(yè)本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，提升企業(yè)名譽(yù)與企業(yè)形象，提高公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量[12]。

第二，有利于建立堅(jiān)強(qiáng)有力的村民集體組織，深化村民自治實(shí)踐。社會(huì)資本主要基于公民或組織之間以一定的相互信任、互惠行為等一系列網(wǎng)絡(luò)化的情感態(tài)度和價(jià)值理念的選擇所構(gòu)成，這就預(yù)示著其對(duì)于系統(tǒng)成員的行為協(xié)調(diào)與行動(dòng)效率提升具有內(nèi)在的獨(dú)特作用，一方面它作為社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值規(guī)范，依據(jù)著其所內(nèi)蘊(yùn)的信任、互惠與網(wǎng)絡(luò)，將以自我利益為中心的經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)變?yōu)橐约w利益為主要出發(fā)點(diǎn)的集體一員，從而作為一種“黏合劑”將人們與社會(huì)緊密相連[13]。另一方面社會(huì)資本亦具有天然的“生產(chǎn)性”[14]，其通過(guò)持續(xù)協(xié)調(diào)同一社會(huì)體系中的個(gè)體共同行動(dòng)、增進(jìn)集體利益與目標(biāo)，從而不斷地為集體行動(dòng)的成功造就可能。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理體系變型的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨著經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的分化、重組和整合過(guò)程，傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村中以“己”為核心并按照親屬關(guān)系的遠(yuǎn)近依次外推的“差序格局”結(jié)構(gòu)模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變[15]，而新型的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式又還未出現(xiàn)。在這種背景下，社會(huì)資本作為一種鄉(xiāng)村治理資源，它能夠有效地協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村成員的集體行動(dòng)，匯集鄉(xiāng)村社會(huì)的共同利益，增進(jìn)村民對(duì)村莊共同體的歸屬感和價(jià)值認(rèn)同，促進(jìn)村莊整體性共同利益的實(shí)現(xiàn)[16]125。

第三，有利于減輕國(guó)家、政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)家層面的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)提出：一方面公共財(cái)政要更大力度向“三農(nóng)”傾斜;另一方面要優(yōu)化財(cái)政供給結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向鄉(xiāng)村振興[1]。省委省政府也明確要求：要鼓勵(lì)依法依規(guī)利用PPP、眾籌、“互聯(lián)網(wǎng)+”、專項(xiàng)建設(shè)資金、發(fā)行債券等新型融資模式，吸引更多社會(huì)資本參與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)[17]。PPP項(xiàng)目一般投資數(shù)額大、資本回收周期長(zhǎng)、見(jiàn)效較慢、風(fēng)險(xiǎn)較高[7]，這種先天性的生理基因就導(dǎo)致其必然會(huì)在較長(zhǎng)期間內(nèi)占據(jù)大量的資金。地方政府由于其財(cái)政實(shí)力較弱或其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)廣，而政府自身的財(cái)政收入來(lái)源又極為有限，因此不可能在較長(zhǎng)期間內(nèi)將大量資金投放到農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，而各級(jí)政府作為國(guó)家行政系統(tǒng)的重要基元，其主職工作在于完成權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)等交付的履職任務(wù)，這就使政府陷入“兩難困境”，一方面既要落實(shí)國(guó)家關(guān)于“三農(nóng)”的戰(zhàn)略規(guī)劃，另一方面又得保持其他產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展，保證財(cái)政的各方面各領(lǐng)域全面鋪開(kāi)。因此這種困境下探究新的社會(huì)發(fā)展模式與政策支撐便成為政府的首選策略。傳統(tǒng)的破解思路在于通過(guò)政府舉債來(lái)破題，但國(guó)家已明確對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，市縣一級(jí)政府原則上不能進(jìn)行舉債，融資平臺(tái)公司政府融資職能也已經(jīng)被剝離[18]。這種政策條件下政府只能另尋他途而選擇策略性財(cái)政擴(kuò)充，農(nóng)業(yè)PPP模式的引進(jìn)正好滿足了這種需求：一方面可以大幅度解決地方政府財(cái)政困境，有效綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，解決“三農(nóng)”資金不足的問(wèn)題;另一方面有利于充分釋放市場(chǎng)資本的潛力，實(shí)現(xiàn)資本的政策性導(dǎo)流，為資本的多元化投資、責(zé)任化運(yùn)行提高良好的實(shí)踐平臺(tái)。

（三）相關(guān)政策與法律的現(xiàn)狀

三、農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律問(wèn)題的厘清

在我國(guó)既有法律框架下，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在農(nóng)村運(yùn)營(yíng)所涉及的法律問(wèn)題主要表現(xiàn)在：SPV?關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的取得合法性論證、農(nóng)村宅基地參與市場(chǎng)化運(yùn)作的法律邏輯研究以及SPV中實(shí)現(xiàn)公私二元組織架構(gòu)上的公權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)研究。

（一）SPV?關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的取得合法性論證

我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定了中國(guó)土地的兩種所有權(quán)形態(tài)：國(guó)家所有制與集體所有制，基于物權(quán)法定原則的理念，其他主體只能通過(guò)在上述兩種所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)置，用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的方式進(jìn)行土地的合理使用，且這種使用必須符合國(guó)家的土地規(guī)劃、土地管理相關(guān)政策法規(guī)以及法律性約束。而被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定“蓄水池”“壓艙石”“穩(wěn)定器”的農(nóng)村集體土地不僅具有高度的社會(huì)功能與經(jīng)濟(jì)功能，還具備高度的政策性功能。18億畝耕地的紅線自2006年提出至今，黨和國(guó)家歷年“三農(nóng)問(wèn)題”一號(hào)文件屢次重申這一問(wèn)題[19]，所以SPV組織首先要解決的問(wèn)題就是其主體適格的問(wèn)題，也是SPV能否在符合國(guó)家政策、法律以及法規(guī)的框架下合法存在、落地生根的問(wèn)題。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：村集體具有集體土地的所有權(quán)，但這種所有權(quán)受到法律的特別規(guī)制，即該類土地上不得設(shè)置用益物權(quán)而使其出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有因符合土地使用規(guī)劃的集體投資失敗而不得不承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常風(fēng)險(xiǎn)損失時(shí)才稍有松動(dòng)[20]、農(nóng)村集體組織可經(jīng)批準(zhǔn)以土地使用權(quán)入股參股、聯(lián)營(yíng)與社會(huì)資本共辦企業(yè)，其中涉及占用農(nóng)田的應(yīng)經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的審批[21]。

在《土地管理法》的框架下，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目也即SPV組織的運(yùn)行不存在法律障礙，原因在于：

其一，SPV組織取得集體土地使用權(quán)并不屬于集體組織以土地所有權(quán)出租出讓或者轉(zhuǎn)讓的方式移轉(zhuǎn)使用權(quán)，而應(yīng)當(dāng)定性為集體組織為了實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展的興旺、增進(jìn)成員的福祉從而以土地使用權(quán)入股，村集體仍屬于所有權(quán)人并兼具使用權(quán)人的身份，只不過(guò)為了增加資源配置的有效性而引入社會(huì)資本，萬(wàn)科集團(tuán)資金的引入開(kāi)啟了鄉(xiāng)村的“沙丁魚(yú)效應(yīng)”從而激發(fā)鄉(xiāng)村的造血功能，使蛋糕做得更大更香。

其二，SPV在東羅村進(jìn)行的鄉(xiāng)村改造主要以“微介入、輕建設(shè)”的針灸式改造思路進(jìn)行，以打造宜居宜業(yè)宜游的特色田園鄉(xiāng)村為目標(biāo)[22]，這種改造方式并不涉及大規(guī)模占用集體農(nóng)業(yè)用地而轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的問(wèn)題，而只是基于既有設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)代化升級(jí)，使其更宜居、更適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)境。

其三，符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃、中央政策精神以及省委省政府相關(guān)政策規(guī)劃的要求，2017年《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》、2018年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》以及2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》都指明要建立美麗鄉(xiāng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引入社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興當(dāng)中，剝除制約社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的制度性藩籬。故而基于《土地管理法》與國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的視角，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的引入不存在法律性邏輯問(wèn)題。

（二）農(nóng)村宅基地參與市場(chǎng)化運(yùn)作的法律邏輯研究

東羅村SPV組織采取的另一項(xiàng)發(fā)展行動(dòng)則是發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)，由萬(wàn)科集團(tuán)出資與東羅村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)建共營(yíng)11幢獨(dú)棟農(nóng)家式民宿，銜接全季旅游配套產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并帶動(dòng)村民利用自家閑置住宅發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)[20]19。農(nóng)村宅基地制度是國(guó)家為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利而實(shí)施的重要的法律制度。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定集體成員對(duì)其依據(jù)集體成員資格所申請(qǐng)的宅基地具有“宅基地使用權(quán)”，而該權(quán)利的行使主要有兩種法定方式，即占有和使用[10]27;此外，法律還規(guī)定可以依據(jù)有關(guān)國(guó)家法律、政策而進(jìn)行新的宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓[20]20。2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑[22]。這就為我們探討SPV在東羅村進(jìn)行民宿經(jīng)濟(jì)的投入與市場(chǎng)化運(yùn)作提供了契機(jī)。

首先，我國(guó)《物權(quán)法》賦予集體成員的宅基地使用權(quán)是一種特殊的限定性物權(quán)：一方面土地的所有權(quán)歸于集體;另一方面占有、使用權(quán)又長(zhǎng)期歸于集體成員，且長(zhǎng)期以來(lái)法律的態(tài)度在于：農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期僅限于集體成員及其親屬的居住使用。這就造成一種“二律逆反”的現(xiàn)象，即村集體雖具有農(nóng)村包括宅基地在內(nèi)的土地所有權(quán)，但其只是一種宣示性的所有權(quán)，這種所有權(quán)事實(shí)上并不具有典型物權(quán)具有的獨(dú)占性、排他性與壟斷性特征，也即宅基地的土地所有權(quán)人行使權(quán)利受到諸多限制;而集體成員依據(jù)其成員權(quán)的身份依法具有申請(qǐng)宅基地的資格，也就是說(shuō)這種使用權(quán)資格是法定的，這與一般私法意義上的所有權(quán)主體與使用權(quán)主體可依雙方意思表示自由而自主選擇、自愿協(xié)商不一樣，同時(shí)這種事實(shí)上的長(zhǎng)期占有人卻不能因其不間斷地占有使用而獲得宅基地的所有權(quán)。為了解決這種“二律逆反”，學(xué)界提出了兩種不同的解決思路，即“房地一體”論與“房地分離”論。前者認(rèn)為，采取一方權(quán)利主體讓渡權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)房權(quán)與地權(quán)主體的統(tǒng)一。此原則又分為兩種方式，一種可稱為“地隨房走”，即將房權(quán)作為確認(rèn)地權(quán)的依據(jù)，房屋所有人當(dāng)然取得土地使用權(quán);另一種可稱為“房隨地走”，即將地權(quán)作為確認(rèn)房權(quán)的依據(jù)，房屋歸土地使用權(quán)人。后者承認(rèn)房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離而存在，兩權(quán)可以由不同的主體分別享有[23]，我國(guó)即采取以地權(quán)為基礎(chǔ)適用“房地一體”原則。這就在理論上首先厘清了農(nóng)村宅基地進(jìn)行房屋確權(quán)后的所有權(quán)主體。

其次，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[24]?！边@就為農(nóng)村宅基地參與SPV機(jī)構(gòu)的資本化市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供了正確的政策指引。在《物權(quán)法》與該《規(guī)劃》的精神指引下，社會(huì)資本出資、農(nóng)民個(gè)體出房、集體組織居中協(xié)調(diào)的三方合作模式共同就SPV組織的民宿項(xiàng)目合作法律障礙予以縷清，從而實(shí)現(xiàn)了制度上為鄉(xiāng)村振興的保駕護(hù)航。

（三）SPV項(xiàng)目中公私二元組織架構(gòu)上的公權(quán)力監(jiān)督

在SPV項(xiàng)目的組織運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，村委會(huì)呈現(xiàn)出一體兩面的二元代理特征：一方面從集體成員的角度來(lái)看，個(gè)體成員并非直接參與SPV的日常經(jīng)營(yíng)事務(wù)管理，一般情形下村委會(huì)作為全體成員的常態(tài)代表參與其中，并負(fù)責(zé)與社會(huì)資本（萬(wàn)科集團(tuán)）進(jìn)行日常事務(wù)的溝通協(xié)調(diào);另一方面，中國(guó)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期具有“熟人社會(huì)”的特質(zhì)與傳統(tǒng)，社會(huì)資本（萬(wàn)科集團(tuán)）方作為外來(lái)主體，其在面對(duì)SPV日常事務(wù)以及涉及與集體成員直接溝通的事項(xiàng)中一般亦會(huì)委托村委會(huì)去實(shí)現(xiàn)，這就使得村委會(huì)的二元代理或者復(fù)合代理特性加以凸顯。其中代表村集體成員面向社會(huì)資本的這面代理行為毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該被定性為行使公權(quán)力的行為，其良序、干凈、高效行使不僅關(guān)乎全體集體成員的切身利益，而且對(duì)社會(huì)資本的持續(xù)投入無(wú)疑亦是一種催動(dòng)劑，而正如孟德斯鳩的那句名言：一切行使公權(quán)力的人都有發(fā)生腐敗的可能，若這種基層公權(quán)力的監(jiān)督缺位，對(duì)于廣大集體成員、社會(huì)資本、代表形象等都是一種嚴(yán)重的侵犯。習(xí)近平總書(shū)記再三強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制[25]”也是基于這樣的考量。

因SPV機(jī)構(gòu)的首要職能便是其公司職能、經(jīng)濟(jì)職能，公司作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本構(gòu)成其監(jiān)督制約自然首先依據(jù)《公司法》以及相關(guān)管理規(guī)定來(lái)設(shè)定。我國(guó)《公司法》對(duì)于有限責(zé)任公司的監(jiān)督首先是通過(guò)監(jiān)事會(huì)的設(shè)定來(lái)進(jìn)行[26]，其次通過(guò)賦予監(jiān)事會(huì)的任期制、職權(quán)法定、列席會(huì)議、提出質(zhì)詢、建議權(quán)、監(jiān)事會(huì)會(huì)議等方式來(lái)具體保障其依法行使職權(quán)。但是SPV機(jī)構(gòu)除具備典型公司法人的特征之外，亦具有自己獨(dú)特的架構(gòu)品質(zhì)：在該公司中，除了社會(huì)資本一方，其余兩方利益主體又構(gòu)成《村民委員會(huì)組織法》的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，所以基于這種視角村委會(huì)在SPV的履職行為便同時(shí)屬于行使公權(quán)力的行為，其理應(yīng)被納入國(guó)家監(jiān)察的覆蓋視域。而在東羅村SPV組織的運(yùn)營(yíng)中，監(jiān)督功效仍然局限于傳統(tǒng)監(jiān)督職能的發(fā)揮，如村務(wù)公開(kāi)制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及受到村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議等制約監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督。所以東羅村SPV項(xiàng)目中公私二元組織架構(gòu)上的公權(quán)力監(jiān)督與《監(jiān)察法》視域下的監(jiān)督仍存在差距。

四、農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的主要問(wèn)題

（一）村委會(huì)二元代理行為的界限不明

上文已經(jīng)述及在東羅村SPV組織的實(shí)際引進(jìn)與落實(shí)過(guò)程中，村民個(gè)人并非直接參與其中，而是通過(guò)以村委會(huì)為代表的參與方式實(shí)現(xiàn)村民利益集合體的利益訴求。而這一過(guò)程中村委會(huì)又因其一體兩面的二元代理性質(zhì)引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。

一方面，現(xiàn)代市場(chǎng)化背景下的資源配置與調(diào)動(dòng)以及戰(zhàn)略布局遠(yuǎn)非農(nóng)戶個(gè)體所能把握與實(shí)時(shí)了解，并且社會(huì)資本的交涉能力也對(duì)農(nóng)民個(gè)體的知識(shí)貯備與層次提出了較高要求，以往那種家庭式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式早已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的需要，因此農(nóng)戶直接參與SPV日常事務(wù)運(yùn)營(yíng)很難實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而國(guó)家也早已考慮到中國(guó)的農(nóng)村實(shí)際國(guó)情而在《村民委員會(huì)組織法》中直接作出規(guī)定：村委會(huì)可自主管理本村公共事務(wù)與公益事業(yè)，支持組織村民參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這就保證了村委會(huì)依法代表村民參與到農(nóng)業(yè)資本化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中去，從而有效解決效率與信息的問(wèn)題，并且與社會(huì)資本進(jìn)行協(xié)商洽談更有利于降低成本、統(tǒng)一底價(jià)，爭(zhēng)取更大的利益與經(jīng)營(yíng)主動(dòng)權(quán)，此外，作為集體代表的村委會(huì)在督促資方按照合同規(guī)定的事項(xiàng)履行合約、提供服務(wù)，并與其在有效溝通、合理調(diào)整、規(guī)范運(yùn)營(yíng)等方面更容易發(fā)揮積極作用。

另一方面，由于中國(guó)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期以來(lái)的“熟人社會(huì)”的特質(zhì)與傳統(tǒng)，使得長(zhǎng)期交往生活中所形成的大量非制度化規(guī)則體系逐漸成為鄉(xiāng)村成員集體遵行的行為準(zhǔn)則與價(jià)值體系[22]，這種具有濃厚鄉(xiāng)土特色的規(guī)則體系往往在鄉(xiāng)村生活實(shí)踐中發(fā)揮著實(shí)際的導(dǎo)向作用。社會(huì)資本作為外來(lái)力量，其對(duì)于長(zhǎng)期集體社會(huì)所形成的一系列價(jià)值體系與規(guī)則方式并不完全熟悉，若貿(mào)然介入便有可能產(chǎn)生其他糾紛，并且村委會(huì)在中國(guó)實(shí)際上作為半官方性質(zhì)的組織，也較之于社會(huì)資本直接與村民溝通更為便捷有效。所以基于多重因素的考量，社會(huì)資本亦會(huì)選擇村委會(huì)作為其代表面向村民個(gè)體。如此，具有二元代理性質(zhì)的村委會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生，但是這種雙重身份的疊加使得村民與社會(huì)資本兩方利益主體在共投法人的日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中很難界定究竟一種行為是代表入股村民的集體利益還是代表社會(huì)資本一方的利益，這種疊加導(dǎo)致的界定真空則更易導(dǎo)致村委會(huì)權(quán)力濫用甚至出現(xiàn)損害其他兩方切身利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資本失序運(yùn)行防范機(jī)制不健全

在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的引進(jìn)落實(shí)過(guò)程中，基層政府始終是重要的引薦者與參與者，一般項(xiàng)目都是在當(dāng)?shù)卣闹С?、主?dǎo)下落戶生根，社會(huì)資本與村集體則作為具體項(xiàng)目的承接人與實(shí)施者。這就隱含著一個(gè)潛在的問(wèn)題：資本的天性在于逐利，而鄉(xiāng)村振興的根本目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕、農(nóng)業(yè)興旺，使廣大農(nóng)民也實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的的紅利，二者雖存在一定的共同目標(biāo)，但我們?nèi)孕枰ㄟ^(guò)一定的防范機(jī)制來(lái)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，防止社會(huì)資本失序運(yùn)行。在這一進(jìn)程中政府作為公共權(quán)力的行使者，做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，并就自身的角色沖突進(jìn)行厘清，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中卻并非如此理想，其主要原因在于：

一方面，近年來(lái)國(guó)家將“三農(nóng)問(wèn)題”一直視為重中之重，落實(shí)“三農(nóng)”政策的績(jī)效逐漸成為基層政府的工作重心，國(guó)家以各種政策文件鼓勵(lì)社會(huì)資本流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而基層政府可能為了引入更多的社會(huì)資本落實(shí)相關(guān)戰(zhàn)略舉措、完成上級(jí)政府的行政任務(wù)以干出成效，其必然以一種更為積極、活躍的姿態(tài)游走于社會(huì)資本間，這其中亦不乏有基層政府以實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃的名義盲目趕業(yè)績(jī)、做成績(jī)而出臺(tái)各種優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本投入“三農(nóng)”領(lǐng)域，甚至可能出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益而貼補(bǔ)社會(huì)資本的事件，這使得政府對(duì)社會(huì)資本更多的是一種友好、熱情、歡迎的態(tài)度而事實(shí)上的理性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制幾近于無(wú)。

另一方面，國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”項(xiàng)目以各種方式進(jìn)行項(xiàng)目貼補(bǔ)、金融優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等，這也刺激著資本尋求與政府建立良好的關(guān)系而獲得更多的資源，這種互動(dòng)也可能使得作為公權(quán)力主體的政府與社會(huì)資本形成事實(shí)上的利益共同體。這使得政府的職能有可能發(fā)生異變。政府的基本職能在于向上代表基層社會(huì)的利益訴求，向下必須代表國(guó)家的總體意志[22]，但是在引社會(huì)資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中基層政府代表的利益訴求逐漸演變?yōu)槎嘀匦螒B(tài)。首先，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能會(huì)為了履行其對(duì)社會(huì)資本的承諾而采取一些違反農(nóng)民意志的強(qiáng)制措施[27]，這也就意味著政府的立場(chǎng)開(kāi)始發(fā)生微蕩;其次，政府對(duì)于社會(huì)資本的好感不斷增強(qiáng)，由于社會(huì)資本一方面可帶來(lái)政府績(jī)效，另一方面也可能增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，在這雙重利益的誘惑下政府對(duì)民眾的責(zé)任感也可能發(fā)生異變。這種風(fēng)險(xiǎn)下的公共權(quán)力本身亦有可能發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于實(shí)際的資本失序運(yùn)行防范機(jī)制則更為不足。在東羅村農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中，上述這種公共權(quán)力非理性運(yùn)行還未曾發(fā)生，但我們必須防微杜漸，將政府的職能定位再次明晰，做到理性化引進(jìn)、制度化管理、預(yù)案化防范，及時(shí)控制這種可能發(fā)生的失序運(yùn)行。

（三）未實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)權(quán)力的有效監(jiān)督

由于權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中能夠給權(quán)力主體帶來(lái)地位、榮譽(yù)、利益，因而對(duì)于權(quán)力的行使者而言，具有本能的自發(fā)腐蝕作用，如不加以限制，就會(huì)誘發(fā)各種腐敗行為[28]。正如孟德斯鳩所說(shuō)：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力非到了限度，絕不休止[16]126”，因此任何公權(quán)力都必須受到監(jiān)督。在一體兩面的二元代理過(guò)程中，村委會(huì)的理性職責(zé)為忠于公司與村民，盡其所能來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)二者的利益，但在SPV實(shí)際操作中這種代理行為也使得村委會(huì)的地位異常加重，成為超越其他兩方利益主體的最重要參與者，而一條亙古不變的真理則是權(quán)力越大越容易滋生腐敗，其利益尋租、利益輸送損害其他兩方利益的行為也將發(fā)生，王岐山多次強(qiáng)調(diào)：“信任不能代替監(jiān)督[16]126”。

同時(shí)，諸多案例也表明農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中若還是遵循傳統(tǒng)視域下的監(jiān)督模式，認(rèn)為《監(jiān)察法》對(duì)于公權(quán)力的監(jiān)督并不適用于這種公司模式之中，那么這種監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到監(jiān)督力度與監(jiān)督效果，如福建省連江縣馬鼻鎮(zhèn)南門村PPP項(xiàng)目貪腐案、西安周至縣尚村鎮(zhèn)臨川寺PPP項(xiàng)目貪腐案等。此外，根據(jù)泰州市監(jiān)察委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年該市查處村居干部違紀(jì)違法案件789件，處理830人，案發(fā)率排名靠前的領(lǐng)域分別為：農(nóng)經(jīng)、村建、水利、城管、財(cái)政，僅2018年第四季度就查處相關(guān)案件59件[29]，并且就泰州全市的紀(jì)檢監(jiān)察數(shù)據(jù)而言亦不理想，2019年以來(lái)查處問(wèn)題108個(gè)，處理人數(shù)209人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分177人（如圖2所示）;且僅僅2019年6月份，就查處問(wèn)題36個(gè)，處理人數(shù)72人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分70人（如圖3所示）[30]，這種嚴(yán)峻的廉政風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)督視域下我們亦應(yīng)當(dāng)探索新的監(jiān)督模式對(duì)東羅村SPV機(jī)構(gòu)下的村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，黨和國(guó)家倡導(dǎo)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，[25]通過(guò)這種監(jiān)督機(jī)制的架構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督，我們可以在這種建構(gòu)的思路上有所探索。

五、東羅村農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的完善路徑

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目涉及了政府、村委會(huì)、社會(huì)資本、農(nóng)民個(gè)體等多方利益主體，且在當(dāng)前缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)PPP模式推廣與健全相關(guān)政策與機(jī)制必然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。目前多重因素疊加致使村委會(huì)成為這一項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中集兩種委托于一身的二元特殊代理人，因此保障村委會(huì)依法履職用權(quán)也成為這一過(guò)程的問(wèn)題要點(diǎn)。而當(dāng)前多方博弈存在效率損失、強(qiáng)勢(shì)委托人的壓迫以及村委會(huì)自身行為的不確定性，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行面臨諸多考驗(yàn)，對(duì)此本文提出以下對(duì)策建議：

圖2 泰州市查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題匯總表（2019年以來(lái)，截至6月30日）

圖3 泰州市查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題匯總表（2019年6月份）

（注：上述數(shù)據(jù)來(lái)自中共泰州市紀(jì)律檢查委員會(huì)、泰州市監(jiān)察委員會(huì)網(wǎng)站2019-7-22官方發(fā)布，詳見(jiàn)：http：//tzlzw.taizhou.gov.cn/art/2019/7/22/art_12507_2504067.html）

（一）明確村委會(huì)的二元代理行為界限

在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中的村委會(huì)二元代理行為中，一方面法定代表全體成員面向社會(huì)資本、另一方面意定代表社會(huì)資本面向集體成員，這種一體兩面的代理行為必然造成其代理界限不明，筆者認(rèn)為要厘清兩種代理行為的界限應(yīng)當(dāng)做到：

首先，必須明確村委會(huì)雖然在SPV組織中仍屬于參股方，同時(shí)作為另外兩方利益主體的二元代理人，進(jìn)而呈現(xiàn)出SPV組織三駕馬車的表象，但實(shí)質(zhì)上并非如此。理論上認(rèn)為村委會(huì)作為集體成員的法定代表，其自身不存在任何特殊利益，它代表集體參與SPV組織的運(yùn)營(yíng)也只是一種代表集體成員投資集體財(cái)產(chǎn)的行為，最終的受益人仍為全體集體成員。所以事實(shí)上我們只需要界定哪些行為是村委會(huì)代表社會(huì)資本方面向村民做出的即可，即以一種“負(fù)面清單”的方式進(jìn)行界定。一般而言，社會(huì)資本委托村委會(huì)與村民洽談協(xié)商的事宜大致包括房屋改建改造費(fèi)用的承擔(dān)、運(yùn)營(yíng)收益的分紅規(guī)則、涉及集體成員以其土地承包權(quán)入股的事宜、作物種植諸如萬(wàn)畝油菜花田種植的規(guī)劃方案、特色老街的重建與居住權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配、民宿規(guī)劃的統(tǒng)一管理與規(guī)范運(yùn)營(yíng)等等，也就是說(shuō)這些事項(xiàng)村委會(huì)在代表或者協(xié)助社會(huì)資本與村民進(jìn)行實(shí)際協(xié)商之前，必須先履行一定的程序行為，即以廣播或張貼布告并載入工作計(jì)劃手冊(cè)，通過(guò)每項(xiàng)代理行為的公示公告與程序履行也就事實(shí)上達(dá)到了明確這種代理界限的實(shí)質(zhì)——將村委會(huì)代表社會(huì)資本的面向集體成員的代理行為全部公開(kāi)透明。

其次，除了上述這種代理行為之外的其他一切代理行為都應(yīng)當(dāng)歸結(jié)為代表集體成員面向社會(huì)資本的法定代理行為。這種操作的優(yōu)點(diǎn)在于，可以使廣大集體成員最大限度地去監(jiān)督村委會(huì)的履職用權(quán)與代理行為，即只要是未及時(shí)或者恰當(dāng)公開(kāi)公示公告的行為，便都視為代表村民利益的行為，只要這種代理行為造成對(duì)集體成員利益的損傷或者給集體財(cái)產(chǎn)帶來(lái)不當(dāng)減損，那么這種行為就屬于履職不當(dāng)，就應(yīng)當(dāng)受到村民的質(zhì)詢，若村委會(huì)經(jīng)補(bǔ)正或者回復(fù)質(zhì)詢?nèi)圆荒芟w成員的疑慮與困惑，那么這種代理就被定性為非法定代理行為，而其究竟屬于社會(huì)資本的意定代理還是自身的廉政風(fēng)險(xiǎn)則需要進(jìn)一步落實(shí)。

（二）建立健全公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資本失序運(yùn)行的防范機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)完善的社會(huì)資本失序運(yùn)行防范機(jī)制，首先，就必須對(duì)基層政府與企業(yè)在“三農(nóng)”問(wèn)題視域下的“資本—權(quán)力”關(guān)系進(jìn)行理順，杜絕形成二者的利益共同體，其原因在于：在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略視域下，作為政府公共權(quán)力的最底端設(shè)計(jì)，基層政府的這種權(quán)力屬性便與社會(huì)資本本身的市場(chǎng)屬性產(chǎn)生了天然的互相吸納力，即二者相互吸納彼此來(lái)強(qiáng)化自身力量的顯性張力，并且由于二者共同處于農(nóng)村基層這一特殊的場(chǎng)域，因而這導(dǎo)致二者容易形成相互強(qiáng)化機(jī)制進(jìn)而結(jié)成利益共同體[28]16。同時(shí)這種趨勢(shì)亦容易導(dǎo)致“精英聯(lián)手使得公共權(quán)力與市場(chǎng)同時(shí)服務(wù)于資本增值，稀缺資源被用于分配領(lǐng)域而非財(cái)富生產(chǎn)[31]”的現(xiàn)象。因而要形成完善的社會(huì)資本失序運(yùn)行防范機(jī)制就必須首先厘清這個(gè)問(wèn)題。

其次，公共權(quán)力的代言人——基層政府在與社會(huì)資本的互動(dòng)中應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明的列明其“應(yīng)當(dāng)做什么”“可以做什么”“不應(yīng)當(dāng)做什么”，以清單的方式將相關(guān)事項(xiàng)列明寫(xiě)清，并就社會(huì)資本的運(yùn)作建立起相關(guān)的行為制度規(guī)則體系，以制度的邏輯明確規(guī)定社會(huì)資本的責(zé)任義務(wù)、運(yùn)行場(chǎng)域以及行為界限，對(duì)于社會(huì)資本的不當(dāng)履行義務(wù)、虛假出資以及隨意抽調(diào)資本行為要通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)制約懲戒，防止因資本的盲目性與逐利性而隨意抽逃資本對(duì)農(nóng)村PPP項(xiàng)目的運(yùn)行造成過(guò)大損害，這也就表明作為公共權(quán)力代言人的政府不光要與社會(huì)資本有“蜜月期”，要積極引進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中去，也要以理性客觀的視角去與社會(huì)資本言明規(guī)則制度、防范措施、懲戒力度與方式，將規(guī)則制度挺在前面，將資本的趨利性予以社會(huì)責(zé)任視域下的限縮。

最后，支持發(fā)展壯大鄉(xiāng)村社會(huì)力量，從而構(gòu)建起政府、企業(yè)、村民三方的民主協(xié)商與制約機(jī)制。集體成員作為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的最終受益人與直接體驗(yàn)者，因而其對(duì)于社會(huì)資本的運(yùn)行狀況有著天然的直接感觸，而在政府-企業(yè)-集體成員三方的利益博弈過(guò)程中，集體成員由于自身的分散性與信息占有的不對(duì)稱等因素處于天然的劣勢(shì)地位，所以就必須在公共權(quán)力代言人的支持下大力發(fā)展并壯大以集體成員為主體的鄉(xiāng)村社會(huì)力量。通過(guò)提高集體成員的組織化程度、增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)源性新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和扶持的力度，提升農(nóng)民的公共參與精神、民主意識(shí)以及自我組織能力，引導(dǎo)推動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)部自生性農(nóng)民合作組織的成立及壯大，以增強(qiáng)農(nóng)民博弈勢(shì)力，形成農(nóng)民、政府、企業(yè)三方均勢(shì)狀態(tài)，防止“資本—權(quán)力”利益共同體在利益分享時(shí)邊緣化農(nóng)民地位的現(xiàn)象[28]17-18，從而建構(gòu)起政府、企業(yè)、村民三方的民主協(xié)商與制約機(jī)制，基于以上三個(gè)維度的考量從而建立健全公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資本失序運(yùn)行防范機(jī)制。

（三）建立對(duì)村委會(huì)權(quán)力的有效監(jiān)督機(jī)制

在當(dāng)前監(jiān)察全覆蓋的大背景下，我們必須探討對(duì)村委會(huì)用權(quán)履職的監(jiān)督模式，從而打造廉政、高效、為民的集體代理人風(fēng)范，為此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)維度考慮：

首先，外部監(jiān)督的建立健全?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委的監(jiān)察巡查工作機(jī)制，所以就使得農(nóng)村PPP項(xiàng)目的運(yùn)行既要保證落實(shí)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的政治任務(wù)，又必須考慮最大限度減少對(duì)SPV組織的日常運(yùn)作影響，在這種情況下就必須創(chuàng)新工作方式。筆者認(rèn)為可以借鑒鄭州經(jīng)驗(yàn)，其主要包括：第一，通過(guò)“兩支隊(duì)伍”的打造來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督，一支隊(duì)伍是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有干部中選拔派出監(jiān)察專員辦公室工作人員，另一支隊(duì)伍是在村集體中聘請(qǐng)若干名廉情監(jiān)督員，選拔標(biāo)準(zhǔn)在于公道正派、群眾信任、敢于監(jiān)督、熟悉村情、熱愛(ài)紀(jì)檢監(jiān)察工作的黨員，通過(guò)把監(jiān)督的“探頭”安下來(lái)、放下去，做到貼身監(jiān)督，并建立起縣（市）鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的“三級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”。第二，廉情監(jiān)督員每月向派出監(jiān)察專員辦公室匯報(bào)一次工作，報(bào)送一次廉情信息，重要信息隨時(shí)匯報(bào)，發(fā)揮“眼睛”作用，監(jiān)察專員辦公室是“前哨”，對(duì)廉情監(jiān)督員報(bào)送的問(wèn)題線索按照權(quán)限進(jìn)行初步處置;市紀(jì)委監(jiān)委是“總樞紐”，匯總各派出監(jiān)察專員辦公室上報(bào)的重要問(wèn)題線索，分析研判、調(diào)查處置，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，明確工作職責(zé)，拓展監(jiān)督范圍，凡是涉及村級(jí)大小事務(wù)、村組干部廉潔履職情況的都納入監(jiān)督范圍;廉情監(jiān)督員不僅可以向村“兩委”提出意見(jiàn)建議，還可以直接向派出監(jiān)察專員辦公室匯報(bào)工作，讓他們“放開(kāi)手腳”去監(jiān)督[25]。同時(shí)，出臺(tái)《村級(jí)廉情監(jiān)督員管理辦法》，明確隱瞞不報(bào)、履行監(jiān)督職責(zé)不力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，亮出“板子”，督促認(rèn)真履職;出臺(tái)《基層案件審理工作辦法》《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)監(jiān)察工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸的指導(dǎo)意見(jiàn)》，讓監(jiān)督打通“最后一公里”有規(guī)可依[32]。

其次，內(nèi)部監(jiān)督的建立健全。在上文中筆者也談到《規(guī)劃》要求：全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。因此筆者的考量即從該處著手，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署在村集體建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，同時(shí)，將該委員會(huì)與共投企業(yè)的監(jiān)事會(huì)相融合，并通過(guò)支部建在公司的思路，將這種融合的路徑走通，在黨和國(guó)家法律的結(jié)合、村民直接參與的監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中可能發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的點(diǎn)位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，從而保障共投企業(yè)能始終真正為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的切身利益而存在，為實(shí)現(xiàn)全面小康的鄉(xiāng)村振興而出力。

在該委員會(huì)建立中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要由村民與社會(huì)資本參與其中，因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)設(shè)立的目的主要在于對(duì)村委會(huì)履職的監(jiān)督以及在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中其有無(wú)在雙重代理之下的廉政問(wèn)題;此外，該機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)秉承兩分的原則，即涉及企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)的戰(zhàn)略性、專業(yè)性問(wèn)題主要由社會(huì)資本中的相關(guān)人員監(jiān)督，而涉及村民實(shí)際利益、與村民實(shí)際參與運(yùn)營(yíng)的方面則主要由村民監(jiān)督委員負(fù)責(zé)，這樣使雙方各負(fù)其責(zé)、各展所長(zhǎng)，形成共同的監(jiān)督合力，從而保障該項(xiàng)目共投法人權(quán)力受監(jiān)督，使其在陽(yáng)光下進(jìn)行。

此外，建立該委員會(huì)的好處還在于，國(guó)家《監(jiān)察法》已經(jīng)明確將村委會(huì)成員納入監(jiān)管的范圍[28]18-20，這種監(jiān)察對(duì)象較過(guò)去刑法的納入范圍更廣[33]，而通過(guò)該委員會(huì)的設(shè)置，我們可以實(shí)現(xiàn)將農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中的監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察法的監(jiān)督更有力地結(jié)合起來(lái)，這對(duì)于更為強(qiáng)力的保障農(nóng)民利益，打造不敢腐、不能腐、不想腐的廉潔運(yùn)營(yíng)制度無(wú)疑是一個(gè)強(qiáng)大的“推進(jìn)器”，所以我們認(rèn)為在國(guó)家統(tǒng)一部署下的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)融入農(nóng)村PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理中是我們實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與依法治理相結(jié)合的成功典范。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大提出：要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重[34]。制約“三農(nóng)”發(fā)展的首要要素便在于資金的投入，在市場(chǎng)化不斷深化改革的背景下通過(guò)引入社會(huì)資本的模式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自身“造血功能”的建立，以農(nóng)業(yè)PPP運(yùn)作模式為契機(jī)將鄉(xiāng)村振興不斷推向深入，這也是國(guó)家政策所積極支持與倡導(dǎo)的。一項(xiàng)新事物的出現(xiàn)必然面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，如何有效管控風(fēng)險(xiǎn)、迎接挑戰(zhàn)、轉(zhuǎn)危為機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的導(dǎo)流與鄉(xiāng)村繁榮的共振以及在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)村民個(gè)體的集體意識(shí)喚醒與村民社會(huì)功能重塑，以外部資本進(jìn)入的“沙丁魚(yú)效應(yīng)”對(duì)傳統(tǒng)村民社會(huì)的“差序格局”進(jìn)行更新升級(jí)，并通過(guò)資本的“生產(chǎn)性”為集體行動(dòng)的成功造就可能，從而深化村民自治實(shí)踐等一系列相關(guān)問(wèn)題都要求我們必須深刻清醒認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀，并積極探討解決問(wèn)題的體制機(jī)制。

同時(shí)在這樣一種鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的建構(gòu)進(jìn)程中，也必須樹(shù)立牢固的核心意識(shí)——毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下探索PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的體制機(jī)制，并在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)步。同時(shí)對(duì)于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中所涉及的村委會(huì)以及公共權(quán)力的直接代言人——基層政府履職行為以及其他涉及農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不當(dāng)行為亦應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋之下的權(quán)力監(jiān)督，以制度化、規(guī)范化的監(jiān)督構(gòu)筑起廉潔、高效、為民的項(xiàng)目保障機(jī)制，從而通過(guò)各方合力共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的良序發(fā)展，共同助力于“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的偉大實(shí)踐！

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[32]杜清新.人民日?qǐng)?bào)思想縱橫：信任不能代替監(jiān)督[EB/OL].http：//opinion.people.com.cn/n/2013/0423/c1003-21237605.html.

[33]常松，吉元祥.組合拳整治微腐敗[J].泰州廉政，2019（1）：26.

[34]中共泰州市紀(jì)律檢查委員會(huì)，泰州市監(jiān)察委員會(huì).今年6月，我市查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題36起[EB/OL].（2019-07-22）[2019-07-24].http：//tzlzw.taizhou.gov.cn/art/2019/7/22/art_12507_2504067.html.

（責(zé)任編輯：華 民）

[基金項(xiàng)目]2019年度全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“構(gòu)建一體推進(jìn)的不敢腐不能腐不想腐有效機(jī)制研究”（2019dfdxkt042）。

[收稿日期]2019-07-26

[作者簡(jiǎn)介]吳飛（1994—），男，中共江蘇省委黨校憲法與行政法專業(yè)2018級(jí)學(xué)術(shù)型碩士研究生，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)法理、國(guó)家監(jiān)察法、法理學(xué)。