[摘 要]縱觀已有的文獻可以發(fā)現(xiàn)，既往對西方監(jiān)管理論的研究多采用按時間順序進行排列介紹及按照經(jīng)濟學、法學、政治學分學科的觀點羅列這兩種傳統(tǒng)的研究方式。文章一改這一傳統(tǒng)的研究路徑，對西方監(jiān)管理論的演變研究是按照跨學科的視角進行的，分別為政治和經(jīng)濟學視角與法和社會學視角。在政治和經(jīng)濟學視角下，基于政府監(jiān)管動機、政府監(jiān)管失靈和政府監(jiān)管改革三個階段又將現(xiàn)有的監(jiān)管理論劃分為相對應的三個研究主題共五個相關理論。法和社會學視角下的監(jiān)管理論，文章則是引入了在西方多國有較佳實踐表現(xiàn)的回應性監(jiān)管理論作為該視角下的代表理論進行了相關闡釋。通過對西方監(jiān)管理論研究視角、階段和研究主題的把握可對當前中國的監(jiān)管治理改革進行準確定位，并通過探討回應性監(jiān)管于中國的適用性可為深化我國的監(jiān)管改革提供一定的理論參考。

[關鍵詞]西方監(jiān)管理論;政治和經(jīng)濟學視角;法和社會學視角;回應性監(jiān)管

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2019）04-0078-09

一、西方監(jiān)管理論的演變過程

監(jiān)管的最早雛形可追溯到古羅馬時代，公元284年至305年期間在位的古羅馬皇帝戴克里先（Diocletianus）在發(fā)生災荒等極端情況下，對可能會被賣方控制價格的幾百種商品制定了最高售價。安東尼·奧格斯（Anthony?Ogus）在1992年的一項研究中指出，早在英國的都鐸王朝時期（1485—1603年），王室就曾頒布了三百多部法規(guī)用來管理多項經(jīng)濟活動。[1]在16世紀的歐洲，很多國家警察局的職能要比現(xiàn)代警察局更為廣泛，他們不僅要打擊犯罪，還承擔著保證商業(yè)活動有序進行的職責，比如檢查工廠的安全情況，發(fā)放制酒許可證以及保護消費者權益等。[2]在學術界，學者們普遍認為政府對市場的正式監(jiān)管活動始于1887年的美國，是以這年美國管理鐵路的州際商務委員會的成立為標志。當時，采取這一措施的根本目的是限制鐵路寡頭壟斷對市場價格的任意操縱，確保公眾利益不受損害。隨后這一思想逐步擴展延伸至如電力、石油、天然氣、民航等諸多自然壟斷行業(yè)，從而拉開了西方經(jīng)濟學把“監(jiān)管”作為一個正式的研究主題進行系統(tǒng)研究的序幕。

而在1887年之前漫長的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟思想對市場過度崇拜，這個思想是建立在完全競爭和完全市場的假設基礎上的，其代表人物亞當·斯密更是對市場這只“看不見的手”頂禮膜拜，對市場的萬能作用深信不疑。他堅信市場可以把“經(jīng)濟人”的自利行為化為共同的社會福利，市場自身會解決一切問題。[3]直到19世紀末，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力大發(fā)展，情況開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟的快速發(fā)展所暴露的市場固有缺陷，即完全競爭的市場機制根本不可能存在，證明了政府干預的重要性。正如卡爾·波蘭尼（Karl?Polanyi）所言“如果讓市場經(jīng)濟按照自己的準則去運作，那它將會產(chǎn)生巨大和永久的罪惡”[4]。OECD在關于工業(yè)化發(fā)達國家監(jiān)管體系改革的報告中一語道出了監(jiān)管的重要性：“本世紀監(jiān)管型國家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護廣泛的經(jīng)濟和社會價值方面獲得了巨大的收益?！盵5]各國已達成一個基本的共識，政府對市場主體行為的必要監(jiān)管已成為市場機制有效運作的保障條件之一。

從1887年至今已有一百三十多年的時間，但對當代監(jiān)管問題研究的興起卻是20世紀六七十年代之后，這主要有兩個方面的背景：一是第二次世界大戰(zhàn)后西方國家普遍實行“福利國家”，政府部門為民眾提供大量免費的公共服務?！案＠麌摇闭咴?0世紀六七十年代暴露出一系列的問題，政府遭遇財政嚴重赤字、效率低下、公共服務質(zhì)量不佳等困境。在新自由主義思潮的影響下，西方國家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和再監(jiān)管的改革浪潮。如英國，從1979年起撒切爾政府為減少財政預算赤字、提高政府效率，開展了公共行政的范式革新，進入了新公共管理階段，提出著名的“3E”標準，即經(jīng)濟HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E7%BB%8F%E6%B5%8E"＼t"_blank"（Economy）、效率HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%8E%87"＼t"_blank"（Efficiency）和效益HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%9B%8A"＼t"_blank"（Effectiveness），其中一項重要的改革內(nèi)容就是針對監(jiān)管領域的改革，在很多傳統(tǒng)的國有壟斷經(jīng)營的基礎設施行業(yè)，如電力、電信、供水等引入競爭機制進行了大膽的私有化、市場化改革。隨著提供公共服務的市場主體與政府部門的脫離，英國成立了大量獨立的專業(yè)性監(jiān)管機構（如英國電信監(jiān)管局、供水監(jiān)管局等），由這些機構對公共服務的提供者進行監(jiān)管。政府的角色變成了“掌舵”而不再是“劃槳”。[6]在這些改革措施的推動下，很多學者認為西方國家由此進入了“監(jiān)管國家”。20?世紀80?年代以后，發(fā)展中國家亦大力借鑒和效仿西方國家的做法，建立監(jiān)管型政府已蔚然成風，從而引發(fā)了西方社會科學界對于監(jiān)管問題的持續(xù)研究熱潮。

二是20世紀60年代起，由于政府對社會性領域監(jiān)管的漠視和監(jiān)管能力的缺失，以美國為代表的西方國家掀起了一系列的社會運動，這些社會運動要求政府當局尊重人權，加強勞工的安全健康和消費者權益的保護，加強對環(huán)境的保護等，民眾對社會性監(jiān)管提出了更多、更高和更明確的訴求。社會運動是西方國家實現(xiàn)社會變革、推進社會發(fā)展的重要自我調(diào)節(jié)方式之一，在社會運動的影響下，政府加強了對社會領域的監(jiān)管。如美國從1969年到1970年相繼頒布的《煤炭安全法》《國家環(huán)境政策法》和《職業(yè)安全健康法》。

因此，伴隨著西方國家經(jīng)濟領域的監(jiān)管改革和對社會領域監(jiān)管的不斷強化，對政府監(jiān)管政策的研究吸引了除原先經(jīng)濟學領域外越來越多的法學和政治學領域?qū)W者們的關注，對監(jiān)管的研究呈現(xiàn)出典型的多學科視角。

時至今日，經(jīng)過近幾十年來的積累，社會科學界形成了大量的監(jiān)管研究成果，學者們研究提煉出很多不同的監(jiān)管理論，針對監(jiān)管的研究文獻已是浩如煙海。對已有的文獻進行梳理發(fā)現(xiàn)，對監(jiān)管理論的演變研究呈現(xiàn)出較為明顯的時間脈絡線交織著學科脈絡線的特點。時間脈絡線是指隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，西方的監(jiān)管理論演變呈現(xiàn)出加強監(jiān)管——放松監(jiān)管——重構監(jiān)管的一個歷程。伴隨著時間脈絡線，又呈現(xiàn)出多學科對該問題的研究，根據(jù)以上的背景分析可以看出，起初監(jiān)管是經(jīng)濟學研究的熱點領域，后發(fā)展至經(jīng)濟學、法學、政治學等多學科對監(jiān)管問題進行更為深入的探討。而到了20世紀90年代初，又有一批學者認為單一學科研究監(jiān)管不足以解決監(jiān)管動機、主體、手段等一系列問題，出現(xiàn)了一種跨學科研究的趨勢。比如經(jīng)濟學家開始運用政治學和社會學的知識思考：為什么精心設計的監(jiān)管模型不能夠達到預期的監(jiān)管效果？法學家也逐漸走出了從傳統(tǒng)的法律法規(guī)和行政程序視角探討監(jiān)管問題的局限，開始運用經(jīng)濟學、社會學、政治學及公共行政學科的知識，對社會性監(jiān)管問題開展監(jiān)管實效的拓展研究。當前，最為有代表性的跨學科研究是政治和經(jīng)濟學結合的研究視角及法學和社會學結合的研究視角。前者又被稱為管制經(jīng)濟學或規(guī)制經(jīng)濟學，主要研究政府怎樣運用監(jiān)管政策解決完全自由市場競爭帶來的三大問題：市場失靈、外部性和信息不對稱，從而達到公共利益和經(jīng)濟效益的最大化。相對于傳統(tǒng)法學，法和社會學的研究視角注意探究法律在現(xiàn)實社會中的應用和成效。

需要說明的一點是，跨學科研究是對以往分學科監(jiān)管研究理論的兼收并蓄，有理論包容也有理論創(chuàng)新。文章對西方監(jiān)管理論的演變梳理將采用跨學科視角這個國際上對監(jiān)管研究的前沿方式，分別梳理介紹政治和經(jīng)濟學視角下的西方監(jiān)管理論及法和社會學視角下的回應性監(jiān)管理論。

二、政治和經(jīng)濟學視角下的西方監(jiān)管理論

從政治和經(jīng)濟學視角研究監(jiān)管問題可追溯到新古典經(jīng)濟學派的馬歇爾的外部效應理論。自20世紀70年代初起，該視角下的監(jiān)管研究迎來了繁榮發(fā)展的高峰時期。研究主題主要側重于：政府監(jiān)管的原因分析、政府監(jiān)管政策的目的和價值、政府監(jiān)管手段及績效評價等。該領域的主要代表人物和研究成果有：卡恩（Kahn）的《規(guī)制經(jīng)濟學：原理與制度》（1970），斯蒂格勒（Stigler）的《經(jīng)濟規(guī)制論》（1971），佩爾茲曼（Peltzman）的《走向更一般的規(guī)制理論》（1976），植草益的《微觀規(guī)制經(jīng)濟學》（1990）等。這些研究者及他們的研究成果構成了規(guī)制經(jīng)濟學的學科理論基礎和體系。

在經(jīng)過系統(tǒng)梳理后，筆者發(fā)現(xiàn)該視角下對監(jiān)管理論的研究主要是圍繞政府監(jiān)管的原因分析、政府監(jiān)管政策的目的和價值、政府監(jiān)管手段及績效評價這三個主題來回應三個問題：一是基于政府監(jiān)管動機的理論分析，由此產(chǎn)生了公共利益理論;二是基于政府監(jiān)管失靈的理論分析，產(chǎn)生了政府監(jiān)管俘獲理論和其直接派生的政治俘虜理論;三是為解決政府監(jiān)管失靈進行監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵性理論。

（一）基于政府監(jiān)管動機的理論——公共利益理論

從歷史發(fā)展角度看，很長一段時間以來公共利益理論作為政府監(jiān)管的合理性闡釋備受各界的認可。傳統(tǒng)規(guī)制理論被命名為“公共利益理論”卻是在20世紀70年代，當時芝加哥學派為給新提出的監(jiān)管理論尋找理論對照而確定這一名稱。該理論認為政府監(jiān)管的根本動機是“糾正市場失靈，避免市場偏離公共利益”[7]。即為了公共利益的需要，由政府出面解決市場失靈狀況下資源配置低效和分配不公的問題。對于什么是公共利益，經(jīng)濟學家和政治學家的認識各不相同。經(jīng)濟學視角研究公共利益理論主要來源于福利經(jīng)濟學，認為監(jiān)管是糾正市場失靈的有效工具，他們理解的公共利益，僅指有效的資源利用。而政治學家對公共利益的理解關注更廣泛的社會價值。政治學視角的公共利益理論包括實體政治和程序政治兩方面：實體政治的公共利益理論強調(diào)之所以需要政府監(jiān)管是因為政府監(jiān)管可以幫助實現(xiàn)很多依靠市場本身很難實現(xiàn)的社會價值，如再分配、集體行動的困境以及保護自然環(huán)境等;程序政治關注如何建立一個監(jiān)管政策制定的程序和平臺，可以使不同利益集團參與或充分對話，以避免實力不平衡所帶來的負面影響，體現(xiàn)對話民主。從規(guī)范和應然的角度，維護和增進公共利益是政府監(jiān)管制度形成和確立的邏輯起點和價值定位。

公共利益理論的研究重點是“市場失靈下的政府監(jiān)管政策及其效果檢驗”。研究是建立在三個假設之上的：一是自由放任的市場必然會導致低效率甚至是無效率;二是政府監(jiān)管幾乎是沒有成本的，[8]且政府是無私的、有效的、能完全代表社會公共利益，并會專一的追求增進公共利益這個目標;三是政府不存在對監(jiān)管對象的信息不對稱問題。這些假設使得公共利益理論遭到了來自多方面的批評和質(zhì)疑。規(guī)范方面的質(zhì)疑焦點是政府監(jiān)管是否出于公共利益的需要，并真的能代表公共利益。很多學者指出公共利益理論忽略了利益集團和政客等對政策制定的影響。在對監(jiān)管政策效果的檢驗中，一些學者通過現(xiàn)實的觀察發(fā)現(xiàn)公共利益理論所主張的政府監(jiān)管是為了糾正市場失靈的說法，并不與實際情況相符，有些不需要監(jiān)管的領域政府也在介入;另外，很多監(jiān)管政策并沒有真正有利于公共利益，反而是增加了被監(jiān)管企業(yè)的利潤。[9]這些問題促使學者開始用實證主義的方法研究監(jiān)管問題，試圖解釋監(jiān)管失靈現(xiàn)象，研究轉(zhuǎn)入“尋求政府監(jiān)管政策產(chǎn)生的原因”上來，從而誕生了政府監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論。

（二）基于政府監(jiān)管失靈的理論分析——監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論

1962年美國芝加哥大學的喬治·施蒂格勒發(fā)表了一篇《管制者能管制什么》的學術文章。該文首次采用計量經(jīng)濟學的方法研究了美國電力部門的監(jiān)管者對電力價格的影響。研究發(fā)現(xiàn)監(jiān)管并沒有降低收費標準，反而增加了被監(jiān)管企業(yè)的利潤水平。由此提出了一個假設：“監(jiān)管的目的是為了滿足被監(jiān)管企業(yè)的利益，增加企業(yè)的獲利，并不是出于公共利益的考慮?！盵10]對監(jiān)管效果的檢驗導致一些經(jīng)濟學家對公共利益理論認識的動搖，而相信在市場失靈的背后有其他原因?qū)е卤O(jiān)管的產(chǎn)生，從而將研究的重點從研究“市場失靈”轉(zhuǎn)向監(jiān)管政策的制定過程上來。20世紀70年代，以美國學者喬治·施蒂格勒為代表的一些學者正式提出了監(jiān)管俘獲理論（the?capture?theory?of?regulation），該理論的核心思想與公共利益理論大相徑庭。政府監(jiān)管俘獲理論認為公共利益并不是政府進行監(jiān)管的充分必要前提，政府的監(jiān)管機構只是由被監(jiān)管者為實現(xiàn)私利將其俘獲的獵物或俘虜。監(jiān)管措施和手段在實施之初可能還是有效的，但隨著時間的推移，當被監(jiān)管者變得對立法和行政程序相當熟悉時，監(jiān)管機構會逐漸被它所監(jiān)管的對象控制和主導，被監(jiān)管對象利用來給自己謀求更多的收益。因此，一般來說“管制機構的生命循環(huán)開始于有力地保護消費者，而終止于僵化地保護生產(chǎn)者?！盵11]政治俘虜理論（也有學者翻譯為監(jiān)管政治理論）是一種與監(jiān)管俘獲理論相近的解釋監(jiān)管失靈的理論。政治俘虜理論強調(diào)的是在政府監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管機構對于監(jiān)管措施的濫用或自肥（selfserving）情況。換言之，監(jiān)管機構可能利用監(jiān)管的權威來謀取其組織或成員的權力鞏固、組織擴張，甚至是經(jīng)濟利益。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個極端的結果：一個極端認為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團謀求利潤，監(jiān)管機構和監(jiān)管官員被動地成為俘虜;另一個極端認為，監(jiān)管本身已經(jīng)成為一種工具，監(jiān)管機構和官員通過監(jiān)管獲取私利，而被監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)集團淪為監(jiān)管機構和官員實現(xiàn)私利的平臺和載體。

這兩種理論都認為在監(jiān)管和被監(jiān)管者之間存在著一個監(jiān)管市場，而監(jiān)管政策就是這個市場交易的“商品”，它是由監(jiān)管者的供應和被監(jiān)管者的需求決定的，雙方都以獲取自己利益最大化為目的。他們是和公共利益理論相對應存在的，理論的基本假設是監(jiān)管的產(chǎn)生是利益集團通過尋求監(jiān)管來增進他們（私人）的利益最大化的結果，并不是促進公共利益。有學者將這兩個理論合并稱為私人利益理論。

以上是從經(jīng)濟學視角來分析政府監(jiān)管失靈的原因。政治學對政府監(jiān)管失靈的分析主要是引入利益集團的多元主義視角。學者們分析指出，各利益集團是根據(jù)其自身訴求而提出的對監(jiān)管政策的主張。在這個過程中，因為各自擁有資源的不同，利益集團有強弱之分，各個有組織的利益集團之間相互競爭（使用選票和其他政治資源）來獲取有利于自身的政府監(jiān)管政策，但各個利益集團無法超越其各自利益而形成共同的意見。故多元主義認為監(jiān)管是在各利益集團互相競爭和妥協(xié)的過程中把不同利益集團的要求綜合起來，得到一個折中的方案，使不同利益集團的要求都能得到一定滿足的過程，這正是因為這樣一個折中的方案使得監(jiān)管的效果大打折扣或根本無效。

針對政府監(jiān)管失靈的研究而產(chǎn)生的監(jiān)管理論，有著很大的學術影響力，但是這兩種理論分析過分強調(diào)利益最大化對利益集團選擇的影響，而忽視了價值觀等人的內(nèi)生因素對監(jiān)管政策制定的影響。

（三）基于政府監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵性監(jiān)管理論

鑒于以上的理論分析，推演出西方監(jiān)管理論研究重點的轉(zhuǎn)移：進行監(jiān)管改革，以保證監(jiān)管機制的有效運作。因為存在著政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)實威脅，所以就要對是否需要監(jiān)管進行衡量與評估，從而導致了西方國家在新自由主義思潮影響下的放松監(jiān)管和再監(jiān)管運動的開展。新自由主義者堅持監(jiān)管的采用與否要秉持一個最基本的原則，就是要有充足的證據(jù)表明監(jiān)管的成本小于沒有監(jiān)管時的成本。當政府必須要介入監(jiān)管時，監(jiān)管制度的設計和監(jiān)管模式的選擇要以防止監(jiān)管俘獲的形成作為最低標準?；谡O(jiān)管改革而產(chǎn)生的理論較為集中的體現(xiàn)了這些要求和思想。本文選取兩個代表性理論進行介紹分析：一是為西方發(fā)達國家放松監(jiān)管實踐提供理論指導的成本-收益理論;二是為切實提高監(jiān)管績效而誕生的激勵性監(jiān)管理論。兩種理論的最終目標是通過政府監(jiān)管改革提升政府監(jiān)管的實效，增進公共利益。

在成本-收益理論看來，因一項新的監(jiān)管政策帶來的新增收益可稱為監(jiān)管收益，因此項監(jiān)管政策失敗所帶來的成本稱為監(jiān)管成本。是否要繼續(xù)實施監(jiān)管，取決于收益和成本之間的比較，當收益大于成本時就成為繼續(xù)實施監(jiān)管的理由;而當收益小于成本時則說明此項監(jiān)管政策有設計上的缺陷，應該對其進行改革。簡言之，該理論是通過比較監(jiān)管政策實施前后兩種均衡狀態(tài)下各個經(jīng)濟主體獲得的收益和承擔的成本來衡量監(jiān)管政策的優(yōu)劣，通過以成本最小化和收益最大化帶來的社會凈福利最大化衡量監(jiān)管政策的績效。成本-收益理論雖然為經(jīng)濟性監(jiān)管領域放松監(jiān)管提供了一定的理論依據(jù)，但是在一些特殊的情況下，如自然壟斷的情況下，即便是監(jiān)管收益小于監(jiān)管成本仍然要實行政府監(jiān)管，否則會帶來更大的危害。還有一種情況引起了學者的關注，表面上看起來通過成本-收益的比較，似乎實施監(jiān)管理由十分充分，但監(jiān)管成本和監(jiān)管收益同時上升的現(xiàn)象導致差值漸小。因此，學者們指出要用新的理論來鼓勵受監(jiān)管機構盡可能的提高效率，降低政府的監(jiān)管成本，努力擴大收益與成本的差值，在此背景下激勵性監(jiān)管理論的出現(xiàn)水到渠成。

激勵性監(jiān)管理論的出現(xiàn)是內(nèi)部力量和外部力量共同推動的結果。內(nèi)部推動力量是公共利益理論的假設之一“政府占有完全理性的監(jiān)管信息”面臨危機：政府認識到客觀存在信息不對稱的問題，導致監(jiān)管政策在實踐時低效甚至無效。外部推動力量表現(xiàn)為：委托-代理理論的迅速發(fā)展為分析監(jiān)管問題提供了新的理論工具。激勵性監(jiān)管理論不同于傳統(tǒng)監(jiān)管理論關注于具體的、特定的監(jiān)管制度，而是主要考慮信息不對稱以及監(jiān)管者與被監(jiān)管者的對策性互動來設計激勵機制。政府可依托博弈論、委托-代理理論、信息經(jīng)濟學等內(nèi)容，綜合運用如特許投標、區(qū)域間競爭、價格上限和社會契約制度這些監(jiān)管工具來嘗試解決由于“信息不對稱”而導致的監(jiān)管困境。該理論的目標是試圖設計一種新的監(jiān)管體系，這個新體系既能引導激勵被監(jiān)管企業(yè)積極提高效率，還要有效防范被監(jiān)管的企業(yè)濫用它擁有的信息謀取不當?shù)美?。如植草益?993年指出，激勵性監(jiān)管理論的核心體現(xiàn)在監(jiān)管者要提供足夠的誘因吸引被監(jiān)管企業(yè)主動通過競爭和提效來降低成本。美國經(jīng)濟學家福格爾桑（Vogelsan）認為，激勵性監(jiān)管的主要做法是政府監(jiān)管機構要下放一定的定價權給企業(yè)，企業(yè)能夠從自身的成本節(jié)約中直接獲利，從而形成良性循環(huán)，政府監(jiān)管的目標就是通過利用企業(yè)的逐利動機來實現(xiàn)的。[12]這一理論的代表人物還有Demsetz（最早研究交易成本的問題，1968）、Littlechild（1983）、Joskow（明確提出以激勵為基礎的監(jiān)管，1986）、Berg&Tschirhart（1988）等一批學者。拉豐和蒂若爾（Laffont&Tirole）?于1993年出版了《政府采購與監(jiān)管中的激勵理論》一書，在書中構建了較完整的激勵監(jiān)管理論框架，成為該理論最具代表性的學術著作。

通過以上的分析可以看出，基于政府監(jiān)管動機的分析下的公共利益理論，指出政府的監(jiān)管目標是促進社會福利最大化和社會公平正義等，這是對監(jiān)管的規(guī)范性解釋;基于政府監(jiān)管失靈的理論分析下的監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論，是一種對監(jiān)管政策產(chǎn)生的現(xiàn)實維度闡釋，修正了以政府的表現(xiàn)過于樂觀的公共利益理論;基于政府監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵性監(jiān)管理論是給了衡量監(jiān)管政策優(yōu)劣和進一步提高監(jiān)管績效的方法手段。

這些理論都有一些共同的不足：一是把公共機構和私人機構明顯區(qū)分開來，公共機構就是監(jiān)管者，而個人或企業(yè)是被監(jiān)管者，對監(jiān)管的主體是種狹義的理解，把非政府組織的監(jiān)管行為（如企業(yè)或行業(yè)組織的自律行為）排除在研究之外;同時也忽視了客觀上監(jiān)管主體多元性下不同社會系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管活動之間的相互作用，如政府對企業(yè)的監(jiān)管和企業(yè)自身監(jiān)管行為的相互影響。二是，政治和經(jīng)濟學視角的監(jiān)管理論對于監(jiān)管政策執(zhí)行中會產(chǎn)生影響作用的制度、組織、文化等方面沒有給予足夠的重視。這些局限和不足為運用法和社會學知識來研究監(jiān)管問題提供了契機。

三、法和社會學視角下的西方監(jiān)管理論——回應性監(jiān)管理論

自20世紀80年代以來，從法和社會學角度對監(jiān)管問題的研究呈現(xiàn)出方興未艾之勢。從這一跨學科視角對監(jiān)管理論進行研究的學者主要分布在法學、社會學、行政管理等學科當中。以美國的法律和社會學會為主要聯(lián)系基地，其代表學者有來自美國的伊恩·艾爾斯（Ian?Ayres）、卡里·考格利亞尼斯（Cary?Coglianese）、約瑟夫·里斯（Joseph?Rees），澳大利亞的約翰·布雷斯維特（John?Braithwaite）、克里斯蒂娜·帕克（Christina?Parker）、尼爾·甘寧漢（Neil?Gunningham），英國的布里奇特·哈特（Bridget?Hutter）等。

和政治經(jīng)濟學視角下的西方監(jiān)管理論相比較，法和社會學視角下的西方監(jiān)管理論有兩個比較明顯的不同：第一，該視角下對監(jiān)管的研究并不認同政治經(jīng)濟學視角下對無論是政府還是被監(jiān)管對象都是“理性經(jīng)濟人”只會追求利益最大化的假設，認為作為任何組織中個人的行為選擇都會受到所處環(huán)境、價值規(guī)范、文化傳統(tǒng)、社會規(guī)則等多種因素的共同影響，政府監(jiān)管是個體與多種要素互動的結果，是特定制度環(huán)境下的產(chǎn)物。故該視角下對監(jiān)管的研究聚焦于價值規(guī)范、文化傳統(tǒng)、社會規(guī)則等一些“軟”因素在監(jiān)管政策制定和執(zhí)行過程的影響。第二，該視角下的監(jiān)管理論不再簡單的區(qū)分監(jiān)管者和被監(jiān)管者就是相對應的公共部門和私人組織，也不再把公共利益和私人利益作為對立的不可兼得的監(jiān)管結果看待，開始用一種多維融合的視角開創(chuàng)了監(jiān)管理論研究的新視閾。在法和社會學研究的視角下，有一個監(jiān)管理論因其在實踐領域有著較佳的表現(xiàn)從而嶄露頭角，成為近20多年來指導西方監(jiān)管治理改革的前沿理論——回應性監(jiān)管理論。本文把該理論作為法和社會學視角下監(jiān)管理論的代表理論進行理論綜述，并在后文把它作為重要的理論工具來指導我國的電力監(jiān)管體制改革。

（一）回應性監(jiān)管理論的提出有其獨特的時代背景

自20世紀六七十年代，伴隨著西方國家社會運動的發(fā)展，政府的監(jiān)管職能在社會性監(jiān)管領域大量擴張，監(jiān)管手段則主要是依靠分散、繁雜的法律法規(guī)，這種缺乏彈性和具有滯后性的手段使被監(jiān)管對象產(chǎn)生了被動的消極守法心態(tài)，并沒有帶來監(jiān)管效果的明顯提升。而同時期的新自由主義運動的主要思想是“放松監(jiān)管”強調(diào)市場機制的調(diào)節(jié)作用，對這種政府監(jiān)管機構的大量擴張和政府主導監(jiān)管的現(xiàn)象持明確的批評和反對的態(tài)度。兩種思想運動的主張背道而馳，從而引發(fā)學術界對政府監(jiān)管應加強還是放松的爭論持續(xù)了較長時間。在此背景下，美國學者伊恩·艾爾斯（Ian?Ayres）結合自身的經(jīng)濟學、博弈論學科背景和澳大利亞學者約翰·布雷斯維特（John?Braithwaite）結合自身的社會學和犯罪學學科背景于1992年提出了這種全新跨學科研究視角的回應性監(jiān)管理論。

（二）回應性監(jiān)管理論的主旨思想

該理論的主要提出者通過觀察指出，實踐表明在以政府為唯一監(jiān)管主體的監(jiān)管模式和新自由主義倡導的完全依靠市場的監(jiān)管模式下監(jiān)管績效都不能達到民眾的要求，應該用一種全新的模式來改革現(xiàn)狀，提出了融合政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管的?“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點是追求多樣化和可選擇性：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇性。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機構，還包括社會團體、行業(yè)自律組織等非政府機構，甚至包括通常被認為是被監(jiān)管對象的企業(yè)本身;從策略上來說，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對象的自我監(jiān)管兩部分;從手段上看，有比較溫和的說服教育、比較嚴厲的行政處罰和更為嚴厲的刑事處罰等。[13]

回應性監(jiān)管理論的研究重點聚集在兩個領域：一是橫向視閾下監(jiān)管權在監(jiān)管主體間的分配方案設計。該理論提出可以用三種方法將監(jiān)管權分配到多樣化的監(jiān)管主體手中。第一種方案是“三方理論”（tripartism）。這一理論的提出是為了解決一個困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合作往往會導致監(jiān)管者被企業(yè)俘獲或是監(jiān)管者自身腐敗，但是監(jiān)管政策的有效實施又需要雙方一定程度的合作。為促進合作又防止俘虜，“三方理論”指出要分配部分監(jiān)管權到政府和被監(jiān)管企業(yè)之外的第三方，特別是公共利益代表（public?interest?groups，PIGs）手中，充分發(fā)揮公共利益代表的作用去監(jiān)管政府和企業(yè)的行為，以期可趨利避害。[14]74第二種監(jiān)管權力的分配方案是“強制型自我監(jiān)管”（enforced?selfregulation），這種方案提倡政府把一定的監(jiān)管權下放給被監(jiān)管的企業(yè)，企業(yè)可根據(jù)自己的情況來制定規(guī)則，再對自身進行監(jiān)督審查，政府保留對其規(guī)則制定的審批權和對企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行的監(jiān)督和裁判權。[14]123第三種方案是不對稱監(jiān)管（partial?industry?regulation），即區(qū)別對待特定行業(yè)中眾多企業(yè)，依次通過對邊緣企業(yè)給予稅收補貼，對主導企業(yè)進行定價控制和多樣化競爭的方式達到限制企業(yè)行為的目的。[14]159二是縱向視閾下監(jiān)管策略的構建問題。該理論提出政府在決定采用不同程度的干預和監(jiān)管手段之前，首先要做的是綜合衡量產(chǎn)業(yè)結構的情況、被監(jiān)管企業(yè)的真實動機和被監(jiān)管企業(yè)的自我監(jiān)管能力，依據(jù)具體情況選擇使用。當被監(jiān)管對象是微觀的企業(yè)個體時采用分層次和階段的強制策略模型，監(jiān)管手段和措施分別“從勸說、警告、民事處罰、刑事處罰、暫停營業(yè)最后到吊銷執(zhí)照”;[14]49而針對中觀的整個產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管政策設計是建立了監(jiān)管策略模型，就要根據(jù)對該行業(yè)下放監(jiān)管權的程度采用不同層次的監(jiān)管策略，從自我監(jiān)管到強化型自我監(jiān)管到命令控制型監(jiān)管。[14]53

（三）回應性監(jiān)管的理論貢獻

法和社會學視角下的回應性監(jiān)管理論對政治經(jīng)濟學視角下的監(jiān)管研究的不足進行了相對有效的彌補。該理論提出了橫向維度監(jiān)管主體的多樣化和縱向維度監(jiān)管手段及策略多樣化的具體實施方案，為政府監(jiān)管政策的制定者提供了決定何時進行監(jiān)管和采取怎樣的監(jiān)管手段的參考?；貞员O(jiān)管理論的提出既有“道”的層面的意義，一改政府“江湖一統(tǒng)”的監(jiān)管格局;又有“術”的層面的意義，提供了具體的操作手冊。在“道”和“術”的統(tǒng)一時，強調(diào)首先要使用勸服優(yōu)先和鼓勵自我管制，其目的是要調(diào)動被監(jiān)管者的自身積極性，培養(yǎng)他們的責任感和使命感，促使形成一套價值規(guī)范。然后受這些價值規(guī)范的影響，企業(yè)和個人會更加自覺地約束自身的行為。這改變了原有監(jiān)管理論中政府只是把被監(jiān)管者當成只會逐利的“經(jīng)濟人”，僅通過缺乏彈性的法律法規(guī)來約束、懲罰被監(jiān)管者行為的做法，轉(zhuǎn)向社會價值體系的構建。

四、中國對監(jiān)管理論的研究梳理及回應性監(jiān)管于中國的適用性分析

近年來中國在監(jiān)管領域改革的盛況，似乎也并沒有帶來監(jiān)管理論實質(zhì)性研究方面的突破，尚未形成相關的理論體系，當前中國對監(jiān)管理論的研究多集中在對西方監(jiān)管理論的介紹、引入方面。圍繞著政府監(jiān)管的原因、目標、政府與其他相關利益主體的互動及政府監(jiān)管手段這些問題，中國的一些學者通過結合自身的學科背景對西方監(jiān)管理論和相關學術爭論進行了梳理。如張紅鳳在對西方規(guī)制經(jīng)濟學進行梳理和研究后發(fā)現(xiàn)西方規(guī)制經(jīng)濟學經(jīng)歷了“市場失靈與政府的矯正措施、檢驗規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、規(guī)制中的激勵問題”四次研究主題的轉(zhuǎn)換，?并據(jù)此將其劃分為公共利益規(guī)制理論、利益集團理論、激勵性監(jiān)管理論、規(guī)制框架下的競爭理論四大理論。[15]劉鵬（2009）根據(jù)政府監(jiān)管動機的變遷把西方監(jiān)管理論共分為五類，“即公共利益理論、利益集團理論、監(jiān)管政治理論、制度主義理論以及觀念推動理論”。[16]同時，劉鵬（2009）對監(jiān)管理論的研究也是國內(nèi)較早關注法和社會學視角下制度主義理論的。劉佳麗（2013）梳理自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管理論的思路采用的是雙線并行的方式，同時關注了監(jiān)管改革的歷史演進和監(jiān)管思想變遷兩條線，將監(jiān)管理論的發(fā)展與演變歸納為三個階段：“即基于市場失靈考量的監(jiān)管迷信期、基于政府失靈考量的監(jiān)管質(zhì)疑期和引入激勵性監(jiān)管的監(jiān)管重構期”。[17]楊炳霖（2015、2017）認為隨著監(jiān)管理論和實踐的發(fā)展，在西方國家正逐漸模糊各學科監(jiān)管理論的影響形成了在社會性監(jiān)管領域的兩種監(jiān)管模式，分別是“對抗型監(jiān)管模式與協(xié)同型監(jiān)管模式”，[18]并撰寫了相關學術文章介紹法和社會學研究視角下的回應性監(jiān)管理論，提煉出該理論的精髓與問題。[19]國內(nèi)還有幾位學者撰文探討回應性監(jiān)管理論及其衍生思想在食品安全應急管理、國際物流安全管理、基本醫(yī)療保險監(jiān)管及普遍意義下監(jiān)管改革中的運用①。從目前可得資料來看，中國對于監(jiān)管理論的研究以政治和經(jīng)濟學視角下偏多，法和社會學視角下的研究匱缺。

那么法和社會學視角下的回應性監(jiān)管理論是否適用于中國當下的政策環(huán)境呢？回應性監(jiān)管理論的提出除有上文所分析的時代背景外，還來源于學者們對安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領域監(jiān)管實踐的切身觀察。如英國、澳大利亞在社會性監(jiān)管領域?qū)嵭械摹傲_本斯模式”[20]（Robens?Model），其核心思想就是明確指出要想改變對安全、健康、環(huán)保等領域的漠視，只靠政府來承擔監(jiān)管職責的思路行不通，必須通過調(diào)動各個層面、不同主體的力量、綜合運用各種手段來實現(xiàn)。企業(yè)的安全生產(chǎn)和員工健康保障是政府、企業(yè)主、員工及所有利益相關者的共同職責。挪威、瑞典等國都通過立法的方式明確要求企業(yè)在工作場所必須建立統(tǒng)籌兼顧安全、健康、環(huán)保的監(jiān)管體系。正如布雷斯維特的學生、學者帕克（Christina?Parker）所言：“回應性監(jiān)管并不是一個柏拉圖式的理想，是學者把他們觀察到的日常監(jiān)管活動中的一些特定實踐用一種話語、原理和體系表達出來。”回應性監(jiān)管理論在不斷的發(fā)展和成熟，西方國家在該理論的指導下開展了更規(guī)范化的改革實踐，將其廣泛運用到安全生產(chǎn)、員工健康保障、環(huán)境保護等眾多領域中，監(jiān)管改革實踐均取得了一定的成效。國外的成功先例可為中國使用這一理論改革監(jiān)管體制提供有益的實踐參考，這是其一。

其二，中國當前的改革環(huán)境為構建回應性監(jiān)管體制提供了制度土壤。我國于2013年11月15日明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”②，“治理”一詞首次寫入黨的文件?！爸卫怼钡暮诵臑橹黧w多元性和手段上的協(xié)商性、互動性，《決定》中提及的政府治理現(xiàn)代化就是要把以往政府單向、命令控制型的管理模式，改為多元共治模式，這些特征和改革設想恰恰體現(xiàn)在了回應性監(jiān)管理論中。這就不得不提回應性監(jiān)管的一個重要理論基礎：治理術理論。治理術理論是由法國著名哲學家米歇爾·?？拢∕ichel?Foucault）于20世紀70年代末提出的。該理論的最大貢獻是建構了全新的權力觀，這套全新的權力觀認為我們應多維度的進行權力視野轉(zhuǎn)移，具體包括從關注國家轉(zhuǎn)向關注社會，從關注權力主體轉(zhuǎn)至關注權力的運行機制，從關注宏觀移至關注微觀。[21]治理術理論認為權力存在于多元的控制機構中，存在于普遍的社會關系中，表現(xiàn)為通過多樣化的手段對社會進行控制。[22]?？掠谩爸卫硇g”一詞來概括當代國家權力分布的狀態(tài)，并認為以多樣性和無中心性為典型表現(xiàn)的治理社會已經(jīng)到來，“治理”已擴張到社會關系中的各個方面?？梢哉J為回應性監(jiān)管理論的主旨思想與國家治理的要求高度契合?！皣抑卫眢w系現(xiàn)代化”中的“治理”更多體現(xiàn)的是一種宏觀理念，缺乏具體的操作層面指導，而回應性監(jiān)管理論提出了一套系統(tǒng)地促進多方主體承擔監(jiān)管職責的策略和手段，通過回應性監(jiān)管過程可協(xié)助實現(xiàn)治理的目標。

其三，我們同樣關注到國發(fā)〔2014〕20號《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出“依據(jù)……社會共治的原則，建設現(xiàn)代市場體系”;國發(fā)〔2017〕6號《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出要“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”。《規(guī)劃》和《意見》被視為當前我國各領域監(jiān)管體制改革的指導性文件，其中的一些提法如“企業(yè)自律”和“社會共治”與回應性監(jiān)管理論的核心觀點不謀而合。

其四，自2013年以來，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務成為政府深化政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵手段，力求將“放管服”改革工作向縱深推進。經(jīng)過多輪簡政放權工作，由誰、如何來承擔行政機構轉(zhuǎn)移和下放出來的監(jiān)管權力，保證轉(zhuǎn)移和下放的行政權力不回位、不移位、不錯位，更好地發(fā)揮市場的作用，做到放管結合、放管并重，這就需要綜合借助非政府機構的力量來共同完成。

綜上所述，一方面回應性監(jiān)管理論的主旨思想可為我國當前的監(jiān)管體制改革提供價值指導;另一方面因具有該理論特點的監(jiān)管實踐在西方國家取得了顯著成效，可為我國改革提供經(jīng)驗借鑒;再有中國當前的國家治理體系現(xiàn)代化、監(jiān)管型國家③的建設、“放管服”改革及社會主義核心價值體系的建立④皆對監(jiān)管改革提出了具體的要求。大的改革環(huán)境倒逼我們應盡快認識到非政府組織在監(jiān)管實踐中的主體角色界定問題，政府所獨享的監(jiān)管權力重新劃分問題，當前引入多主體監(jiān)管和增強多主體格局下的合作互動，統(tǒng)籌使用多種監(jiān)管手段都是回應改革大環(huán)境的應有之舉。這些現(xiàn)實的環(huán)境共同提供了回應性監(jiān)管理論指導我國市場監(jiān)管體制改革的制度土壤。本文認為回應性監(jiān)管理論可用來回答我國監(jiān)管體制改革中的一些基本問題，如誰是監(jiān)管的主體，政府與非政府主體權力關系的分配等，用回應性監(jiān)管理論指導我國的監(jiān)管體制改革，構建回應性監(jiān)管體制框架具有一定的現(xiàn)實可行性。

五、結論

文章對監(jiān)管理論的研究是按照跨學科的視角進行的。在政治和經(jīng)濟學視角下，按照基于政府監(jiān)管動機、基于政府監(jiān)管失靈和基于政府監(jiān)管改革三個階段將該視角下監(jiān)管理論的研究又劃分為三個主題，分別是：市場失靈下的政府監(jiān)管政策及其效果檢驗;尋求政府監(jiān)管政策產(chǎn)生的原因;進行政府監(jiān)管改革以保證監(jiān)管機制的有效運作。在三個階段與三個主題之下，文章共梳理了五個相關理論。這五個理論既有對監(jiān)管研究領域中的宏觀探討（公共利益理論、監(jiān)管俘獲理論、政治俘虜理論），也有對監(jiān)管微觀理論的介紹（成本-收益理論、激勵監(jiān)管理論），雖不能全部涵蓋，但有一定的代表性和一定的邏輯關系。法和社會學視角下的監(jiān)管理論，則是引入了在西方多國有較佳實踐表現(xiàn)的回應性監(jiān)管理論作為該視角下的代表理論。因法和社會學視角下對于監(jiān)管理論的研究在國際理論界產(chǎn)生的時間并不長，且回應性監(jiān)管理論屬于國際前沿監(jiān)管理論，在國內(nèi)對該研究的研究相對匱乏，僅幾位學者有所涉獵，故本文對這一視角下的監(jiān)管理論的述評亦相對單薄，這也是本文研究的不足之處。

注釋：

①具體可參見劉洋洋.?回應性監(jiān)管：一種食品安全應急管理新途徑[J].?山東行政學院學報，2016（2）：84-88.?周延東.?回應性監(jiān)管視野下的國際物流安全比較研究[J].?經(jīng)濟社會體制比較，2017（2）：178-186.?梅麗萍.?“聰明監(jiān)管”：基本醫(yī)療保險監(jiān)管的模式和路徑選擇[J].?中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2016（6）：13-18.?劉鵬，王力.?西方后設監(jiān)管理論及其對中國監(jiān)管改革的啟示[J].?新視野，2016（6）：83-89.

②2013年11月15日黨的十八屆三中全會審計通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是為了貫徹落實黨的十八大關于全面深化改革的戰(zhàn)略部署而在十八屆中央委員會第三次全體會議上對全面深化改革的若干重大問題作出的研究決定，《決定》是當前我國全面深化改革的綱領性文件。

③一批學者認為我們生活在一個“監(jiān)管國家”的時代，監(jiān)管型國家的崛起是20世紀人類重要的制度創(chuàng)新?？蓞⒁奙ajone?G.?The?rise?of?the?regulatory?state?in?Europe[J].?West?European?Politics，?1994，?17（3）：77-101.?Loughlin?M.，?Scott?C.?The?Regulatory?State[M].Developments?in?British?Politics?5.?Macmillan?Education?UK，?1997。學者們把監(jiān)管型國家定義為一個歷史范疇的概念，其核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟過程，而運用宏觀政策工具進行調(diào)控。我國正處于重要的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，高度重視并正確履行政府的監(jiān)管職能、建設監(jiān)管國家對完善社會主義市場經(jīng)濟和促成“雙轉(zhuǎn)”意義重大。自1988年到2013年，國務院進行的多輪機構改革工作中撤銷多個行業(yè)管理部門，取而代之的是一系列的政府監(jiān)管機構陸續(xù)成立，可以說我國正處于監(jiān)管型國家的建設進程中。

④本文認為監(jiān)管中有些問題產(chǎn)生的根本原因是社會價值體系的缺失造成的，因為缺少價值規(guī)范的約束，無論是企業(yè)還是政府都淪為利益計算者，導致社會秩序混亂。正是鑒于這些問題，黨的十六屆六中全會提出社會主義核心價值體系建設，以期實現(xiàn)“軟”約束?；貞员O(jiān)管理論有把價值觀制度化的重要功能，對弘揚社會價值可提供有益思路。

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（責任編輯：青 山）

[基金項目]國家社科基金項目“基于整體性治理的地方政府市場監(jiān)管體制改革研究”（14CGL041）。

[收稿日期]2019-07-18

[作者簡介]徐鳴（1979—），女，安徽淮南人，管理學博士，中共南京市委黨校（南京市行政學院）教授，?主要研究方向：公共管理理論與實踐。