[摘 要]縱觀已有的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，既往對(duì)西方監(jiān)管理論的研究多采用按時(shí)間順序進(jìn)行排列介紹及按照經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)分學(xué)科的觀點(diǎn)羅列這兩種傳統(tǒng)的研究方式。文章一改這一傳統(tǒng)的研究路徑，對(duì)西方監(jiān)管理論的演變研究是按照跨學(xué)科的視角進(jìn)行的，分別為政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角與法和社會(huì)學(xué)視角。在政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，基于政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)、政府監(jiān)管失靈和政府監(jiān)管改革三個(gè)階段又將現(xiàn)有的監(jiān)管理論劃分為相對(duì)應(yīng)的三個(gè)研究主題共五個(gè)相關(guān)理論。法和社會(huì)學(xué)視角下的監(jiān)管理論，文章則是引入了在西方多國(guó)有較佳實(shí)踐表現(xiàn)的回應(yīng)性監(jiān)管理論作為該視角下的代表理論進(jìn)行了相關(guān)闡釋。通過(guò)對(duì)西方監(jiān)管理論研究視角、階段和研究主題的把握可對(duì)當(dāng)前中國(guó)的監(jiān)管治理改革進(jìn)行準(zhǔn)確定位，并通過(guò)探討回應(yīng)性監(jiān)管于中國(guó)的適用性可為深化我國(guó)的監(jiān)管改革提供一定的理論參考。

[關(guān)鍵詞]西方監(jiān)管理論;政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角;法和社會(huì)學(xué)視角;回應(yīng)性監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2019）04-0078-09

一、西方監(jiān)管理論的演變過(guò)程

監(jiān)管的最早雛形可追溯到古羅馬時(shí)代，公元284年至305年期間在位的古羅馬皇帝戴克里先（Diocletianus）在發(fā)生災(zāi)荒等極端情況下，對(duì)可能會(huì)被賣(mài)方控制價(jià)格的幾百種商品制定了最高售價(jià)。安東尼·奧格斯（Anthony?Ogus）在1992年的一項(xiàng)研究中指出，早在英國(guó)的都鐸王朝時(shí)期（1485—1603年），王室就曾頒布了三百多部法規(guī)用來(lái)管理多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[1]在16世紀(jì)的歐洲，很多國(guó)家警察局的職能要比現(xiàn)代警察局更為廣泛，他們不僅要打擊犯罪，還承擔(dān)著保證商業(yè)活動(dòng)有序進(jìn)行的職責(zé)，比如檢查工廠的安全情況，發(fā)放制酒許可證以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等。[2]在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們普遍認(rèn)為政府對(duì)市場(chǎng)的正式監(jiān)管活動(dòng)始于1887年的美國(guó)，是以這年美國(guó)管理鐵路的州際商務(wù)委員會(huì)的成立為標(biāo)志。當(dāng)時(shí)，采取這一措施的根本目的是限制鐵路寡頭壟斷對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的任意操縱，確保公眾利益不受損害。隨后這一思想逐步擴(kuò)展延伸至如電力、石油、天然氣、民航等諸多自然壟斷行業(yè)，從而拉開(kāi)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)把“監(jiān)管”作為一個(gè)正式的研究主題進(jìn)行系統(tǒng)研究的序幕。

而在1887年之前漫長(zhǎng)的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想對(duì)市場(chǎng)過(guò)度崇拜，這個(gè)思想是建立在完全競(jìng)爭(zhēng)和完全市場(chǎng)的假設(shè)基礎(chǔ)上的，其代表人物亞當(dāng)·斯密更是對(duì)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”頂禮膜拜，對(duì)市場(chǎng)的萬(wàn)能作用深信不疑。他堅(jiān)信市場(chǎng)可以把“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為化為共同的社會(huì)福利，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問(wèn)題。[3]直到19世紀(jì)末，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)力大發(fā)展，情況開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所暴露的市場(chǎng)固有缺陷，即完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制根本不可能存在，證明了政府干預(yù)的重要性。正如卡爾·波蘭尼（Karl?Polanyi）所言“如果讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照自己的準(zhǔn)則去運(yùn)作，那它將會(huì)產(chǎn)生巨大和永久的罪惡”[4]。OECD在關(guān)于工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管體系改革的報(bào)告中一語(yǔ)道出了監(jiān)管的重要性：“本世紀(jì)監(jiān)管型國(guó)家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面獲得了巨大的收益?！盵5]各國(guó)已達(dá)成一個(gè)基本的共識(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)主體行為的必要監(jiān)管已成為市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作的保障條件之一。

從1887年至今已有一百三十多年的時(shí)間，但對(duì)當(dāng)代監(jiān)管問(wèn)題研究的興起卻是20世紀(jì)六七十年代之后，這主要有兩個(gè)方面的背景：一是第二次世界大戰(zhàn)后西方國(guó)家普遍實(shí)行“福利國(guó)家”，政府部門(mén)為民眾提供大量免費(fèi)的公共服務(wù)。“福利國(guó)家”政策在20世紀(jì)六七十年代暴露出一系列的問(wèn)題，政府遭遇財(cái)政嚴(yán)重赤字、效率低下、公共服務(wù)質(zhì)量不佳等困境。在新自由主義思潮的影響下，西方國(guó)家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和再監(jiān)管的改革浪潮。如英國(guó)，從1979年起撒切爾政府為減少財(cái)政預(yù)算赤字、提高政府效率，開(kāi)展了公共行政的范式革新，進(jìn)入了新公共管理階段，提出著名的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E7%BB%8F%E6%B5%8E"＼t"_blank"（Economy）、效率HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%8E%87"＼t"_blank"（Efficiency）和效益HYPERLINK"https：//baike.baidu.com/item/%E6%95%88%E7%9B%8A"＼t"_blank"（Effectiveness），其中一項(xiàng)重要的改革內(nèi)容就是針對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的改革，在很多傳統(tǒng)的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如電力、電信、供水等引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行了大膽的私有化、市場(chǎng)化改革。隨著提供公共服務(wù)的市場(chǎng)主體與政府部門(mén)的脫離，英國(guó)成立了大量獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如英國(guó)電信監(jiān)管局、供水監(jiān)管局等），由這些機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的提供者進(jìn)行監(jiān)管。政府的角色變成了“掌舵”而不再是“劃槳”。[6]在這些改革措施的推動(dòng)下，很多學(xué)者認(rèn)為西方國(guó)家由此進(jìn)入了“監(jiān)管?chē)?guó)家”。20?世紀(jì)80?年代以后，發(fā)展中國(guó)家亦大力借鑒和效仿西方國(guó)家的做法，建立監(jiān)管型政府已蔚然成風(fēng)，從而引發(fā)了西方社會(huì)科學(xué)界對(duì)于監(jiān)管問(wèn)題的持續(xù)研究熱潮。

二是20世紀(jì)60年代起，由于政府對(duì)社會(huì)性領(lǐng)域監(jiān)管的漠視和監(jiān)管能力的缺失，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家掀起了一系列的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這些社會(huì)運(yùn)動(dòng)要求政府當(dāng)局尊重人權(quán)，加強(qiáng)勞工的安全健康和消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)等，民眾對(duì)社會(huì)性監(jiān)管提出了更多、更高和更明確的訴求。社會(huì)運(yùn)動(dòng)是西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要自我調(diào)節(jié)方式之一，在社會(huì)運(yùn)動(dòng)的影響下，政府加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)管。如美國(guó)從1969年到1970年相繼頒布的《煤炭安全法》《國(guó)家環(huán)境政策法》和《職業(yè)安全健康法》。

因此，伴隨著西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管改革和對(duì)社會(huì)領(lǐng)域監(jiān)管的不斷強(qiáng)化，對(duì)政府監(jiān)管政策的研究吸引了除原先經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域外越來(lái)越多的法學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域?qū)W者們的關(guān)注，對(duì)監(jiān)管的研究呈現(xiàn)出典型的多學(xué)科視角。

時(shí)至今日，經(jīng)過(guò)近幾十年來(lái)的積累，社會(huì)科學(xué)界形成了大量的監(jiān)管研究成果，學(xué)者們研究提煉出很多不同的監(jiān)管理論，針對(duì)監(jiān)管的研究文獻(xiàn)已是浩如煙海。對(duì)已有的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，對(duì)監(jiān)管理論的演變研究呈現(xiàn)出較為明顯的時(shí)間脈絡(luò)線交織著學(xué)科脈絡(luò)線的特點(diǎn)。時(shí)間脈絡(luò)線是指隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，西方的監(jiān)管理論演變呈現(xiàn)出加強(qiáng)監(jiān)管——放松監(jiān)管——重構(gòu)監(jiān)管的一個(gè)歷程。伴隨著時(shí)間脈絡(luò)線，又呈現(xiàn)出多學(xué)科對(duì)該問(wèn)題的研究，根據(jù)以上的背景分析可以看出，起初監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，后發(fā)展至經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科對(duì)監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行更為深入的探討。而到了20世紀(jì)90年代初，又有一批學(xué)者認(rèn)為單一學(xué)科研究監(jiān)管不足以解決監(jiān)管動(dòng)機(jī)、主體、手段等一系列問(wèn)題，出現(xiàn)了一種跨學(xué)科研究的趨勢(shì)。比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始運(yùn)用政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的知識(shí)思考：為什么精心設(shè)計(jì)的監(jiān)管模型不能夠達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管效果？法學(xué)家也逐漸走出了從傳統(tǒng)的法律法規(guī)和行政程序視角探討監(jiān)管問(wèn)題的局限，開(kāi)始運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及公共行政學(xué)科的知識(shí)，對(duì)社會(huì)性監(jiān)管問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)管實(shí)效的拓展研究。當(dāng)前，最為有代表性的跨學(xué)科研究是政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)合的研究視角及法學(xué)和社會(huì)學(xué)結(jié)合的研究視角。前者又被稱為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)或規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要研究政府怎樣運(yùn)用監(jiān)管政策解決完全自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的三大問(wèn)題：市場(chǎng)失靈、外部性和信息不對(duì)稱，從而達(dá)到公共利益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。相對(duì)于傳統(tǒng)法學(xué)，法和社會(huì)學(xué)的研究視角注意探究法律在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的應(yīng)用和成效。

需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，跨學(xué)科研究是對(duì)以往分學(xué)科監(jiān)管研究理論的兼收并蓄，有理論包容也有理論創(chuàng)新。文章對(duì)西方監(jiān)管理論的演變梳理將采用跨學(xué)科視角這個(gè)國(guó)際上對(duì)監(jiān)管研究的前沿方式，分別梳理介紹政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的西方監(jiān)管理論及法和社會(huì)學(xué)視角下的回應(yīng)性監(jiān)管理論。

二、政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的西方監(jiān)管理論

從政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究監(jiān)管問(wèn)題可追溯到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的馬歇爾的外部效應(yīng)理論。自20世紀(jì)70年代初起，該視角下的監(jiān)管研究迎來(lái)了繁榮發(fā)展的高峰時(shí)期。研究主題主要側(cè)重于：政府監(jiān)管的原因分析、政府監(jiān)管政策的目的和價(jià)值、政府監(jiān)管手段及績(jī)效評(píng)價(jià)等。該領(lǐng)域的主要代表人物和研究成果有：卡恩（Kahn）的《規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)：原理與制度》（1970），斯蒂格勒（Stigler）的《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》（1971），佩爾茲曼（Peltzman）的《走向更一般的規(guī)制理論》（1976），植草益的《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1990）等。這些研究者及他們的研究成果構(gòu)成了規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科理論基礎(chǔ)和體系。

在經(jīng)過(guò)系統(tǒng)梳理后，筆者發(fā)現(xiàn)該視角下對(duì)監(jiān)管理論的研究主要是圍繞政府監(jiān)管的原因分析、政府監(jiān)管政策的目的和價(jià)值、政府監(jiān)管手段及績(jī)效評(píng)價(jià)這三個(gè)主題來(lái)回應(yīng)三個(gè)問(wèn)題：一是基于政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)的理論分析，由此產(chǎn)生了公共利益理論;二是基于政府監(jiān)管失靈的理論分析，產(chǎn)生了政府監(jiān)管俘獲理論和其直接派生的政治俘虜理論;三是為解決政府監(jiān)管失靈進(jìn)行監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵(lì)性理論。

（一）基于政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)的理論——公共利益理論

從歷史發(fā)展角度看，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)公共利益理論作為政府監(jiān)管的合理性闡釋備受各界的認(rèn)可。傳統(tǒng)規(guī)制理論被命名為“公共利益理論”卻是在20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)芝加哥學(xué)派為給新提出的監(jiān)管理論尋找理論對(duì)照而確定這一名稱。該理論認(rèn)為政府監(jiān)管的根本動(dòng)機(jī)是“糾正市場(chǎng)失靈，避免市場(chǎng)偏離公共利益”[7]。即為了公共利益的需要，由政府出面解決市場(chǎng)失靈狀況下資源配置低效和分配不公的問(wèn)題。對(duì)于什么是公共利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家的認(rèn)識(shí)各不相同。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究公共利益理論主要來(lái)源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為監(jiān)管是糾正市場(chǎng)失靈的有效工具，他們理解的公共利益，僅指有效的資源利用。而政治學(xué)家對(duì)公共利益的理解關(guān)注更廣泛的社會(huì)價(jià)值。政治學(xué)視角的公共利益理論包括實(shí)體政治和程序政治兩方面：實(shí)體政治的公共利益理論強(qiáng)調(diào)之所以需要政府監(jiān)管是因?yàn)檎O(jiān)管可以幫助實(shí)現(xiàn)很多依靠市場(chǎng)本身很難實(shí)現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值，如再分配、集體行動(dòng)的困境以及保護(hù)自然環(huán)境等;程序政治關(guān)注如何建立一個(gè)監(jiān)管政策制定的程序和平臺(tái)，可以使不同利益集團(tuán)參與或充分對(duì)話，以避免實(shí)力不平衡所帶來(lái)的負(fù)面影響，體現(xiàn)對(duì)話民主。從規(guī)范和應(yīng)然的角度，維護(hù)和增進(jìn)公共利益是政府監(jiān)管制度形成和確立的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值定位。

公共利益理論的研究重點(diǎn)是“市場(chǎng)失靈下的政府監(jiān)管政策及其效果檢驗(yàn)”。研究是建立在三個(gè)假設(shè)之上的：一是自由放任的市場(chǎng)必然會(huì)導(dǎo)致低效率甚至是無(wú)效率;二是政府監(jiān)管幾乎是沒(méi)有成本的，[8]且政府是無(wú)私的、有效的、能完全代表社會(huì)公共利益，并會(huì)專一的追求增進(jìn)公共利益這個(gè)目標(biāo);三是政府不存在對(duì)監(jiān)管對(duì)象的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這些假設(shè)使得公共利益理論遭到了來(lái)自多方面的批評(píng)和質(zhì)疑。規(guī)范方面的質(zhì)疑焦點(diǎn)是政府監(jiān)管是否出于公共利益的需要，并真的能代表公共利益。很多學(xué)者指出公共利益理論忽略了利益集團(tuán)和政客等對(duì)政策制定的影響。在對(duì)監(jiān)管政策效果的檢驗(yàn)中，一些學(xué)者通過(guò)現(xiàn)實(shí)的觀察發(fā)現(xiàn)公共利益理論所主張的政府監(jiān)管是為了糾正市場(chǎng)失靈的說(shuō)法，并不與實(shí)際情況相符，有些不需要監(jiān)管的領(lǐng)域政府也在介入;另外，很多監(jiān)管政策并沒(méi)有真正有利于公共利益，反而是增加了被監(jiān)管企業(yè)的利潤(rùn)。[9]這些問(wèn)題促使學(xué)者開(kāi)始用實(shí)證主義的方法研究監(jiān)管問(wèn)題，試圖解釋監(jiān)管失靈現(xiàn)象，研究轉(zhuǎn)入“尋求政府監(jiān)管政策產(chǎn)生的原因”上來(lái)，從而誕生了政府監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論。

（二）基于政府監(jiān)管失靈的理論分析——監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論

1962年美國(guó)芝加哥大學(xué)的喬治·施蒂格勒發(fā)表了一篇《管制者能管制什么》的學(xué)術(shù)文章。該文首次采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究了美國(guó)電力部門(mén)的監(jiān)管者對(duì)電力價(jià)格的影響。研究發(fā)現(xiàn)監(jiān)管并沒(méi)有降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，反而增加了被監(jiān)管企業(yè)的利潤(rùn)水平。由此提出了一個(gè)假設(shè)：“監(jiān)管的目的是為了滿足被監(jiān)管企業(yè)的利益，增加企業(yè)的獲利，并不是出于公共利益的考慮?！盵10]對(duì)監(jiān)管效果的檢驗(yàn)導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)公共利益理論認(rèn)識(shí)的動(dòng)搖，而相信在市場(chǎng)失靈的背后有其他原因?qū)е卤O(jiān)管的產(chǎn)生，從而將研究的重點(diǎn)從研究“市場(chǎng)失靈”轉(zhuǎn)向監(jiān)管政策的制定過(guò)程上來(lái)。20世紀(jì)70年代，以美國(guó)學(xué)者喬治·施蒂格勒為代表的一些學(xué)者正式提出了監(jiān)管俘獲理論（the?capture?theory?of?regulation），該理論的核心思想與公共利益理論大相徑庭。政府監(jiān)管俘獲理論認(rèn)為公共利益并不是政府進(jìn)行監(jiān)管的充分必要前提，政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是由被監(jiān)管者為實(shí)現(xiàn)私利將其俘獲的獵物或俘虜。監(jiān)管措施和手段在實(shí)施之初可能還是有效的，但隨著時(shí)間的推移，當(dāng)被監(jiān)管者變得對(duì)立法和行政程序相當(dāng)熟悉時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸被它所監(jiān)管的對(duì)象控制和主導(dǎo)，被監(jiān)管對(duì)象利用來(lái)給自己謀求更多的收益。因此，一般來(lái)說(shuō)“管制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)開(kāi)始于有力地保護(hù)消費(fèi)者，而終止于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者?！盵11]政治俘虜理論（也有學(xué)者翻譯為監(jiān)管政治理論）是一種與監(jiān)管俘獲理論相近的解釋監(jiān)管失靈的理論。政治俘虜理論強(qiáng)調(diào)的是在政府監(jiān)管過(guò)程中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管措施的濫用或自肥（selfserving）情況。換言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能利用監(jiān)管的權(quán)威來(lái)謀取其組織或成員的權(quán)力鞏固、組織擴(kuò)張，甚至是經(jīng)濟(jì)利益。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個(gè)極端的結(jié)果：一個(gè)極端認(rèn)為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)謀求利潤(rùn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員被動(dòng)地成為俘虜;另一個(gè)極端認(rèn)為，監(jiān)管本身已經(jīng)成為一種工具，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和官員通過(guò)監(jiān)管獲取私利，而被監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)淪為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和官員實(shí)現(xiàn)私利的平臺(tái)和載體。

這兩種理論都認(rèn)為在監(jiān)管和被監(jiān)管者之間存在著一個(gè)監(jiān)管市場(chǎng)，而監(jiān)管政策就是這個(gè)市場(chǎng)交易的“商品”，它是由監(jiān)管者的供應(yīng)和被監(jiān)管者的需求決定的，雙方都以獲取自己利益最大化為目的。他們是和公共利益理論相對(duì)應(yīng)存在的，理論的基本假設(shè)是監(jiān)管的產(chǎn)生是利益集團(tuán)通過(guò)尋求監(jiān)管來(lái)增進(jìn)他們（私人）的利益最大化的結(jié)果，并不是促進(jìn)公共利益。有學(xué)者將這兩個(gè)理論合并稱為私人利益理論。

以上是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)分析政府監(jiān)管失靈的原因。政治學(xué)對(duì)政府監(jiān)管失靈的分析主要是引入利益集團(tuán)的多元主義視角。學(xué)者們分析指出，各利益集團(tuán)是根據(jù)其自身訴求而提出的對(duì)監(jiān)管政策的主張。在這個(gè)過(guò)程中，因?yàn)楦髯該碛匈Y源的不同，利益集團(tuán)有強(qiáng)弱之分，各個(gè)有組織的利益集團(tuán)之間相互競(jìng)爭(zhēng)（使用選票和其他政治資源）來(lái)獲取有利于自身的政府監(jiān)管政策，但各個(gè)利益集團(tuán)無(wú)法超越其各自利益而形成共同的意見(jiàn)。故多元主義認(rèn)為監(jiān)管是在各利益集團(tuán)互相競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的過(guò)程中把不同利益集團(tuán)的要求綜合起來(lái)，得到一個(gè)折中的方案，使不同利益集團(tuán)的要求都能得到一定滿足的過(guò)程，這正是因?yàn)檫@樣一個(gè)折中的方案使得監(jiān)管的效果大打折扣或根本無(wú)效。

針對(duì)政府監(jiān)管失靈的研究而產(chǎn)生的監(jiān)管理論，有著很大的學(xué)術(shù)影響力，但是這兩種理論分析過(guò)分強(qiáng)調(diào)利益最大化對(duì)利益集團(tuán)選擇的影響，而忽視了價(jià)值觀等人的內(nèi)生因素對(duì)監(jiān)管政策制定的影響。

（三）基于政府監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵(lì)性監(jiān)管理論

鑒于以上的理論分析，推演出西方監(jiān)管理論研究重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移：進(jìn)行監(jiān)管改革，以保證監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)作。因?yàn)榇嬖谥O(jiān)管失靈的現(xiàn)實(shí)威脅，所以就要對(duì)是否需要監(jiān)管進(jìn)行衡量與評(píng)估，從而導(dǎo)致了西方國(guó)家在新自由主義思潮影響下的放松監(jiān)管和再監(jiān)管運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展。新自由主義者堅(jiān)持監(jiān)管的采用與否要秉持一個(gè)最基本的原則，就是要有充足的證據(jù)表明監(jiān)管的成本小于沒(méi)有監(jiān)管時(shí)的成本。當(dāng)政府必須要介入監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)和監(jiān)管模式的選擇要以防止監(jiān)管俘獲的形成作為最低標(biāo)準(zhǔn)?；谡O(jiān)管改革而產(chǎn)生的理論較為集中的體現(xiàn)了這些要求和思想。本文選取兩個(gè)代表性理論進(jìn)行介紹分析：一是為西方發(fā)達(dá)國(guó)家放松監(jiān)管實(shí)踐提供理論指導(dǎo)的成本-收益理論;二是為切實(shí)提高監(jiān)管績(jī)效而誕生的激勵(lì)性監(jiān)管理論。兩種理論的最終目標(biāo)是通過(guò)政府監(jiān)管改革提升政府監(jiān)管的實(shí)效，增進(jìn)公共利益。

在成本-收益理論看來(lái)，因一項(xiàng)新的監(jiān)管政策帶來(lái)的新增收益可稱為監(jiān)管收益，因此項(xiàng)監(jiān)管政策失敗所帶來(lái)的成本稱為監(jiān)管成本。是否要繼續(xù)實(shí)施監(jiān)管，取決于收益和成本之間的比較，當(dāng)收益大于成本時(shí)就成為繼續(xù)實(shí)施監(jiān)管的理由;而當(dāng)收益小于成本時(shí)則說(shuō)明此項(xiàng)監(jiān)管政策有設(shè)計(jì)上的缺陷，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行改革。簡(jiǎn)言之，該理論是通過(guò)比較監(jiān)管政策實(shí)施前后兩種均衡狀態(tài)下各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體獲得的收益和承擔(dān)的成本來(lái)衡量監(jiān)管政策的優(yōu)劣，通過(guò)以成本最小化和收益最大化帶來(lái)的社會(huì)凈福利最大化衡量監(jiān)管政策的績(jī)效。成本-收益理論雖然為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域放松監(jiān)管提供了一定的理論依據(jù)，但是在一些特殊的情況下，如自然壟斷的情況下，即便是監(jiān)管收益小于監(jiān)管成本仍然要實(shí)行政府監(jiān)管，否則會(huì)帶來(lái)更大的危害。還有一種情況引起了學(xué)者的關(guān)注，表面上看起來(lái)通過(guò)成本-收益的比較，似乎實(shí)施監(jiān)管理由十分充分，但監(jiān)管成本和監(jiān)管收益同時(shí)上升的現(xiàn)象導(dǎo)致差值漸小。因此，學(xué)者們指出要用新的理論來(lái)鼓勵(lì)受監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡可能的提高效率，降低政府的監(jiān)管成本，努力擴(kuò)大收益與成本的差值，在此背景下激勵(lì)性監(jiān)管理論的出現(xiàn)水到渠成。

激勵(lì)性監(jiān)管理論的出現(xiàn)是內(nèi)部力量和外部力量共同推動(dòng)的結(jié)果。內(nèi)部推動(dòng)力量是公共利益理論的假設(shè)之一“政府占有完全理性的監(jiān)管信息”面臨危機(jī)：政府認(rèn)識(shí)到客觀存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管政策在實(shí)踐時(shí)低效甚至無(wú)效。外部推動(dòng)力量表現(xiàn)為：委托-代理理論的迅速發(fā)展為分析監(jiān)管問(wèn)題提供了新的理論工具。激勵(lì)性監(jiān)管理論不同于傳統(tǒng)監(jiān)管理論關(guān)注于具體的、特定的監(jiān)管制度，而是主要考慮信息不對(duì)稱以及監(jiān)管者與被監(jiān)管者的對(duì)策性互動(dòng)來(lái)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。政府可依托博弈論、委托-代理理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等內(nèi)容，綜合運(yùn)用如特許投標(biāo)、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格上限和社會(huì)契約制度這些監(jiān)管工具來(lái)嘗試解決由于“信息不對(duì)稱”而導(dǎo)致的監(jiān)管困境。該理論的目標(biāo)是試圖設(shè)計(jì)一種新的監(jiān)管體系，這個(gè)新體系既能引導(dǎo)激勵(lì)被監(jiān)管企業(yè)積極提高效率，還要有效防范被監(jiān)管的企業(yè)濫用它擁有的信息謀取不當(dāng)?shù)美?。如植草益?993年指出，激勵(lì)性監(jiān)管理論的核心體現(xiàn)在監(jiān)管者要提供足夠的誘因吸引被監(jiān)管企業(yè)主動(dòng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和提效來(lái)降低成本。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家福格爾桑（Vogelsan）認(rèn)為，激勵(lì)性監(jiān)管的主要做法是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)要下放一定的定價(jià)權(quán)給企業(yè)，企業(yè)能夠從自身的成本節(jié)約中直接獲利，從而形成良性循環(huán)，政府監(jiān)管的目標(biāo)就是通過(guò)利用企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[12]這一理論的代表人物還有Demsetz（最早研究交易成本的問(wèn)題，1968）、Littlechild（1983）、Joskow（明確提出以激勵(lì)為基礎(chǔ)的監(jiān)管，1986）、Berg&Tschirhart（1988）等一批學(xué)者。拉豐和蒂若爾（Laffont&Tirole）?于1993年出版了《政府采購(gòu)與監(jiān)管中的激勵(lì)理論》一書(shū)，在書(shū)中構(gòu)建了較完整的激勵(lì)監(jiān)管理論框架，成為該理論最具代表性的學(xué)術(shù)著作。

通過(guò)以上的分析可以看出，基于政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)的分析下的公共利益理論，指出政府的監(jiān)管目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)福利最大化和社會(huì)公平正義等，這是對(duì)監(jiān)管的規(guī)范性解釋;基于政府監(jiān)管失靈的理論分析下的監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論，是一種對(duì)監(jiān)管政策產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)維度闡釋，修正了以政府的表現(xiàn)過(guò)于樂(lè)觀的公共利益理論;基于政府監(jiān)管改革而產(chǎn)生的成本-收益理論及激勵(lì)性監(jiān)管理論是給了衡量監(jiān)管政策優(yōu)劣和進(jìn)一步提高監(jiān)管績(jī)效的方法手段。

這些理論都有一些共同的不足：一是把公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)明顯區(qū)分開(kāi)來(lái)，公共機(jī)構(gòu)就是監(jiān)管者，而個(gè)人或企業(yè)是被監(jiān)管者，對(duì)監(jiān)管的主體是種狹義的理解，把非政府組織的監(jiān)管行為（如企業(yè)或行業(yè)組織的自律行為）排除在研究之外;同時(shí)也忽視了客觀上監(jiān)管主體多元性下不同社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管活動(dòng)之間的相互作用，如政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管和企業(yè)自身監(jiān)管行為的相互影響。二是，政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的監(jiān)管理論對(duì)于監(jiān)管政策執(zhí)行中會(huì)產(chǎn)生影響作用的制度、組織、文化等方面沒(méi)有給予足夠的重視。這些局限和不足為運(yùn)用法和社會(huì)學(xué)知識(shí)來(lái)研究監(jiān)管問(wèn)題提供了契機(jī)。

三、法和社會(huì)學(xué)視角下的西方監(jiān)管理論——回應(yīng)性監(jiān)管理論

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，從法和社會(huì)學(xué)角度對(duì)監(jiān)管問(wèn)題的研究呈現(xiàn)出方興未艾之勢(shì)。從這一跨學(xué)科視角對(duì)監(jiān)管理論進(jìn)行研究的學(xué)者主要分布在法學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政管理等學(xué)科當(dāng)中。以美國(guó)的法律和社會(huì)學(xué)會(huì)為主要聯(lián)系基地，其代表學(xué)者有來(lái)自美國(guó)的伊恩·艾爾斯（Ian?Ayres）、卡里·考格利亞尼斯（Cary?Coglianese）、約瑟夫·里斯（Joseph?Rees），澳大利亞的約翰·布雷斯維特（John?Braithwaite）、克里斯蒂娜·帕克（Christina?Parker）、尼爾·甘寧漢（Neil?Gunningham），英國(guó)的布里奇特·哈特（Bridget?Hutter）等。

和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的西方監(jiān)管理論相比較，法和社會(huì)學(xué)視角下的西方監(jiān)管理論有兩個(gè)比較明顯的不同：第一，該視角下對(duì)監(jiān)管的研究并不認(rèn)同政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)無(wú)論是政府還是被監(jiān)管對(duì)象都是“理性經(jīng)濟(jì)人”只會(huì)追求利益最大化的假設(shè)，認(rèn)為作為任何組織中個(gè)人的行為選擇都會(huì)受到所處環(huán)境、價(jià)值規(guī)范、文化傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)則等多種因素的共同影響，政府監(jiān)管是個(gè)體與多種要素互動(dòng)的結(jié)果，是特定制度環(huán)境下的產(chǎn)物。故該視角下對(duì)監(jiān)管的研究聚焦于價(jià)值規(guī)范、文化傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)則等一些“軟”因素在監(jiān)管政策制定和執(zhí)行過(guò)程的影響。第二，該視角下的監(jiān)管理論不再簡(jiǎn)單的區(qū)分監(jiān)管者和被監(jiān)管者就是相對(duì)應(yīng)的公共部門(mén)和私人組織，也不再把公共利益和私人利益作為對(duì)立的不可兼得的監(jiān)管結(jié)果看待，開(kāi)始用一種多維融合的視角開(kāi)創(chuàng)了監(jiān)管理論研究的新視閾。在法和社會(huì)學(xué)研究的視角下，有一個(gè)監(jiān)管理論因其在實(shí)踐領(lǐng)域有著較佳的表現(xiàn)從而嶄露頭角，成為近20多年來(lái)指導(dǎo)西方監(jiān)管治理改革的前沿理論——回應(yīng)性監(jiān)管理論。本文把該理論作為法和社會(huì)學(xué)視角下監(jiān)管理論的代表理論進(jìn)行理論綜述，并在后文把它作為重要的理論工具來(lái)指導(dǎo)我國(guó)的電力監(jiān)管體制改革。

（一）回應(yīng)性監(jiān)管理論的提出有其獨(dú)特的時(shí)代背景

自20世紀(jì)六七十年代，伴隨著西方國(guó)家社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，政府的監(jiān)管職能在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域大量擴(kuò)張，監(jiān)管手段則主要是依靠分散、繁雜的法律法規(guī)，這種缺乏彈性和具有滯后性的手段使被監(jiān)管對(duì)象產(chǎn)生了被動(dòng)的消極守法心態(tài)，并沒(méi)有帶來(lái)監(jiān)管效果的明顯提升。而同時(shí)期的新自由主義運(yùn)動(dòng)的主要思想是“放松監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，對(duì)這種政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大量擴(kuò)張和政府主導(dǎo)監(jiān)管的現(xiàn)象持明確的批評(píng)和反對(duì)的態(tài)度。兩種思想運(yùn)動(dòng)的主張背道而馳，從而引發(fā)學(xué)術(shù)界對(duì)政府監(jiān)管應(yīng)加強(qiáng)還是放松的爭(zhēng)論持續(xù)了較長(zhǎng)時(shí)間。在此背景下，美國(guó)學(xué)者伊恩·艾爾斯（Ian?Ayres）結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論學(xué)科背景和澳大利亞學(xué)者約翰·布雷斯維特（John?Braithwaite）結(jié)合自身的社會(huì)學(xué)和犯罪學(xué)學(xué)科背景于1992年提出了這種全新跨學(xué)科研究視角的回應(yīng)性監(jiān)管理論。

（二）回應(yīng)性監(jiān)管理論的主旨思想

該理論的主要提出者通過(guò)觀察指出，實(shí)踐表明在以政府為唯一監(jiān)管主體的監(jiān)管模式和新自由主義倡導(dǎo)的完全依靠市場(chǎng)的監(jiān)管模式下監(jiān)管績(jī)效都不能達(dá)到民眾的要求，應(yīng)該用一種全新的模式來(lái)改革現(xiàn)狀，提出了融合政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管的?“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點(diǎn)是追求多樣化和可選擇性：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇性。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)自律組織等非政府機(jī)構(gòu)，甚至包括通常被認(rèn)為是被監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)本身;從策略上來(lái)說(shuō)，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管兩部分;從手段上看，有比較溫和的說(shuō)服教育、比較嚴(yán)厲的行政處罰和更為嚴(yán)厲的刑事處罰等。[13]

回應(yīng)性監(jiān)管理論的研究重點(diǎn)聚集在兩個(gè)領(lǐng)域：一是橫向視閾下監(jiān)管權(quán)在監(jiān)管主體間的分配方案設(shè)計(jì)。該理論提出可以用三種方法將監(jiān)管權(quán)分配到多樣化的監(jiān)管主體手中。第一種方案是“三方理論”（tripartism）。這一理論的提出是為了解決一個(gè)困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合作往往會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管者被企業(yè)俘獲或是監(jiān)管者自身腐敗，但是監(jiān)管政策的有效實(shí)施又需要雙方一定程度的合作。為促進(jìn)合作又防止俘虜，“三方理論”指出要分配部分監(jiān)管權(quán)到政府和被監(jiān)管企業(yè)之外的第三方，特別是公共利益代表（public?interest?groups，PIGs）手中，充分發(fā)揮公共利益代表的作用去監(jiān)管政府和企業(yè)的行為，以期可趨利避害。[14]74第二種監(jiān)管權(quán)力的分配方案是“強(qiáng)制型自我監(jiān)管”（enforced?selfregulation），這種方案提倡政府把一定的監(jiān)管權(quán)下放給被監(jiān)管的企業(yè)，企業(yè)可根據(jù)自己的情況來(lái)制定規(guī)則，再對(duì)自身進(jìn)行監(jiān)督審查，政府保留對(duì)其規(guī)則制定的審批權(quán)和對(duì)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行的監(jiān)督和裁判權(quán)。[14]123第三種方案是不對(duì)稱監(jiān)管（partial?industry?regulation），即區(qū)別對(duì)待特定行業(yè)中眾多企業(yè)，依次通過(guò)對(duì)邊緣企業(yè)給予稅收補(bǔ)貼，對(duì)主導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行定價(jià)控制和多樣化競(jìng)爭(zhēng)的方式達(dá)到限制企業(yè)行為的目的。[14]159二是縱向視閾下監(jiān)管策略的構(gòu)建問(wèn)題。該理論提出政府在決定采用不同程度的干預(yù)和監(jiān)管手段之前，首先要做的是綜合衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況、被監(jiān)管企業(yè)的真實(shí)動(dòng)機(jī)和被監(jiān)管企業(yè)的自我監(jiān)管能力，依據(jù)具體情況選擇使用。當(dāng)被監(jiān)管對(duì)象是微觀的企業(yè)個(gè)體時(shí)采用分層次和階段的強(qiáng)制策略模型，監(jiān)管手段和措施分別“從勸說(shuō)、警告、民事處罰、刑事處罰、暫停營(yíng)業(yè)最后到吊銷執(zhí)照”;[14]49而針對(duì)中觀的整個(gè)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管政策設(shè)計(jì)是建立了監(jiān)管策略模型，就要根據(jù)對(duì)該行業(yè)下放監(jiān)管權(quán)的程度采用不同層次的監(jiān)管策略，從自我監(jiān)管到強(qiáng)化型自我監(jiān)管到命令控制型監(jiān)管。[14]53

（三）回應(yīng)性監(jiān)管的理論貢獻(xiàn)

法和社會(huì)學(xué)視角下的回應(yīng)性監(jiān)管理論對(duì)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的監(jiān)管研究的不足進(jìn)行了相對(duì)有效的彌補(bǔ)。該理論提出了橫向維度監(jiān)管主體的多樣化和縱向維度監(jiān)管手段及策略多樣化的具體實(shí)施方案，為政府監(jiān)管政策的制定者提供了決定何時(shí)進(jìn)行監(jiān)管和采取怎樣的監(jiān)管手段的參考。回應(yīng)性監(jiān)管理論的提出既有“道”的層面的意義，一改政府“江湖一統(tǒng)”的監(jiān)管格局;又有“術(shù)”的層面的意義，提供了具體的操作手冊(cè)。在“道”和“術(shù)”的統(tǒng)一時(shí)，強(qiáng)調(diào)首先要使用勸服優(yōu)先和鼓勵(lì)自我管制，其目的是要調(diào)動(dòng)被監(jiān)管者的自身積極性，培養(yǎng)他們的責(zé)任感和使命感，促使形成一套價(jià)值規(guī)范。然后受這些價(jià)值規(guī)范的影響，企業(yè)和個(gè)人會(huì)更加自覺(jué)地約束自身的行為。這改變了原有監(jiān)管理論中政府只是把被監(jiān)管者當(dāng)成只會(huì)逐利的“經(jīng)濟(jì)人”，僅通過(guò)缺乏彈性的法律法規(guī)來(lái)約束、懲罰被監(jiān)管者行為的做法，轉(zhuǎn)向社會(huì)價(jià)值體系的構(gòu)建。

四、中國(guó)對(duì)監(jiān)管理論的研究梳理及回應(yīng)性監(jiān)管于中國(guó)的適用性分析

近年來(lái)中國(guó)在監(jiān)管領(lǐng)域改革的盛況，似乎也并沒(méi)有帶來(lái)監(jiān)管理論實(shí)質(zhì)性研究方面的突破，尚未形成相關(guān)的理論體系，當(dāng)前中國(guó)對(duì)監(jiān)管理論的研究多集中在對(duì)西方監(jiān)管理論的介紹、引入方面。圍繞著政府監(jiān)管的原因、目標(biāo)、政府與其他相關(guān)利益主體的互動(dòng)及政府監(jiān)管手段這些問(wèn)題，中國(guó)的一些學(xué)者通過(guò)結(jié)合自身的學(xué)科背景對(duì)西方監(jiān)管理論和相關(guān)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論進(jìn)行了梳理。如張紅鳳在對(duì)西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行梳理和研究后發(fā)現(xiàn)西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)歷了“市場(chǎng)失靈與政府的矯正措施、檢驗(yàn)規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、規(guī)制中的激勵(lì)問(wèn)題”四次研究主題的轉(zhuǎn)換，?并據(jù)此將其劃分為公共利益規(guī)制理論、利益集團(tuán)理論、激勵(lì)性監(jiān)管理論、規(guī)制框架下的競(jìng)爭(zhēng)理論四大理論。[15]劉鵬（2009）根據(jù)政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)的變遷把西方監(jiān)管理論共分為五類，“即公共利益理論、利益集團(tuán)理論、監(jiān)管政治理論、制度主義理論以及觀念推動(dòng)理論”。[16]同時(shí)，劉鵬（2009）對(duì)監(jiān)管理論的研究也是國(guó)內(nèi)較早關(guān)注法和社會(huì)學(xué)視角下制度主義理論的。劉佳麗（2013）梳理自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管理論的思路采用的是雙線并行的方式，同時(shí)關(guān)注了監(jiān)管改革的歷史演進(jìn)和監(jiān)管思想變遷兩條線，將監(jiān)管理論的發(fā)展與演變歸納為三個(gè)階段：“即基于市場(chǎng)失靈考量的監(jiān)管迷信期、基于政府失靈考量的監(jiān)管質(zhì)疑期和引入激勵(lì)性監(jiān)管的監(jiān)管重構(gòu)期”。[17]楊炳霖（2015、2017）認(rèn)為隨著監(jiān)管理論和實(shí)踐的發(fā)展，在西方國(guó)家正逐漸模糊各學(xué)科監(jiān)管理論的影響形成了在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域的兩種監(jiān)管模式，分別是“對(duì)抗型監(jiān)管模式與協(xié)同型監(jiān)管模式”，[18]并撰寫(xiě)了相關(guān)學(xué)術(shù)文章介紹法和社會(huì)學(xué)研究視角下的回應(yīng)性監(jiān)管理論，提煉出該理論的精髓與問(wèn)題。[19]國(guó)內(nèi)還有幾位學(xué)者撰文探討回應(yīng)性監(jiān)管理論及其衍生思想在食品安全應(yīng)急管理、國(guó)際物流安全管理、基本醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管及普遍意義下監(jiān)管改革中的運(yùn)用①。從目前可得資料來(lái)看，中國(guó)對(duì)于監(jiān)管理論的研究以政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下偏多，法和社會(huì)學(xué)視角下的研究匱缺。

那么法和社會(huì)學(xué)視角下的回應(yīng)性監(jiān)管理論是否適用于中國(guó)當(dāng)下的政策環(huán)境呢？回應(yīng)性監(jiān)管理論的提出除有上文所分析的時(shí)代背景外，還來(lái)源于學(xué)者們對(duì)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域監(jiān)管實(shí)踐的切身觀察。如英國(guó)、澳大利亞在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械摹傲_本斯模式”[20]（Robens?Model），其核心思想就是明確指出要想改變對(duì)安全、健康、環(huán)保等領(lǐng)域的漠視，只靠政府來(lái)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的思路行不通，必須通過(guò)調(diào)動(dòng)各個(gè)層面、不同主體的力量、綜合運(yùn)用各種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。企業(yè)的安全生產(chǎn)和員工健康保障是政府、企業(yè)主、員工及所有利益相關(guān)者的共同職責(zé)。挪威、瑞典等國(guó)都通過(guò)立法的方式明確要求企業(yè)在工作場(chǎng)所必須建立統(tǒng)籌兼顧安全、健康、環(huán)保的監(jiān)管體系。正如布雷斯維特的學(xué)生、學(xué)者帕克（Christina?Parker）所言：“回應(yīng)性監(jiān)管并不是一個(gè)柏拉圖式的理想，是學(xué)者把他們觀察到的日常監(jiān)管活動(dòng)中的一些特定實(shí)踐用一種話語(yǔ)、原理和體系表達(dá)出來(lái)?！被貞?yīng)性監(jiān)管理論在不斷的發(fā)展和成熟，西方國(guó)家在該理論的指導(dǎo)下開(kāi)展了更規(guī)范化的改革實(shí)踐，將其廣泛運(yùn)用到安全生產(chǎn)、員工健康保障、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域中，監(jiān)管改革實(shí)踐均取得了一定的成效。國(guó)外的成功先例可為中國(guó)使用這一理論改革監(jiān)管體制提供有益的實(shí)踐參考，這是其一。

其二，中國(guó)當(dāng)前的改革環(huán)境為構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管體制提供了制度土壤。我國(guó)于2013年11月15日明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”②，“治理”一詞首次寫(xiě)入黨的文件?！爸卫怼钡暮诵臑橹黧w多元性和手段上的協(xié)商性、互動(dòng)性，《決定》中提及的政府治理現(xiàn)代化就是要把以往政府單向、命令控制型的管理模式，改為多元共治模式，這些特征和改革設(shè)想恰恰體現(xiàn)在了回應(yīng)性監(jiān)管理論中。這就不得不提回應(yīng)性監(jiān)管的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)：治理術(shù)理論。治理術(shù)理論是由法國(guó)著名哲學(xué)家米歇爾·?？拢∕ichel?Foucault）于20世紀(jì)70年代末提出的。該理論的最大貢獻(xiàn)是建構(gòu)了全新的權(quán)力觀，這套全新的權(quán)力觀認(rèn)為我們應(yīng)多維度的進(jìn)行權(quán)力視野轉(zhuǎn)移，具體包括從關(guān)注國(guó)家轉(zhuǎn)向關(guān)注社會(huì)，從關(guān)注權(quán)力主體轉(zhuǎn)至關(guān)注權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，從關(guān)注宏觀移至關(guān)注微觀。[21]治理術(shù)理論認(rèn)為權(quán)力存在于多元的控制機(jī)構(gòu)中，存在于普遍的社會(huì)關(guān)系中，表現(xiàn)為通過(guò)多樣化的手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制。[22]?？掠谩爸卫硇g(shù)”一詞來(lái)概括當(dāng)代國(guó)家權(quán)力分布的狀態(tài)，并認(rèn)為以多樣性和無(wú)中心性為典型表現(xiàn)的治理社會(huì)已經(jīng)到來(lái)，“治理”已擴(kuò)張到社會(huì)關(guān)系中的各個(gè)方面?？梢哉J(rèn)為回應(yīng)性監(jiān)管理論的主旨思想與國(guó)家治理的要求高度契合。“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”中的“治理”更多體現(xiàn)的是一種宏觀理念，缺乏具體的操作層面指導(dǎo)，而回應(yīng)性監(jiān)管理論提出了一套系統(tǒng)地促進(jìn)多方主體承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的策略和手段，通過(guò)回應(yīng)性監(jiān)管過(guò)程可協(xié)助實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。

其三，我們同樣關(guān)注到國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出“依據(jù)……社會(huì)共治的原則，建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系”;國(guó)發(fā)〔2017〕6號(hào)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）提出要“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會(huì)共治為支撐的市場(chǎng)監(jiān)管新格局”?！兑?guī)劃》和《意見(jiàn)》被視為當(dāng)前我國(guó)各領(lǐng)域監(jiān)管體制改革的指導(dǎo)性文件，其中的一些提法如“企業(yè)自律”和“社會(huì)共治”與回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心觀點(diǎn)不謀而合。

其四，自2013年以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為政府深化政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵手段，力求將“放管服”改革工作向縱深推進(jìn)。經(jīng)過(guò)多輪簡(jiǎn)政放權(quán)工作，由誰(shuí)、如何來(lái)承擔(dān)行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移和下放出來(lái)的監(jiān)管權(quán)力，保證轉(zhuǎn)移和下放的行政權(quán)力不回位、不移位、不錯(cuò)位，更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，做到放管結(jié)合、放管并重，這就需要綜合借助非政府機(jī)構(gòu)的力量來(lái)共同完成。

綜上所述，一方面回應(yīng)性監(jiān)管理論的主旨思想可為我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管體制改革提供價(jià)值指導(dǎo);另一方面因具有該理論特點(diǎn)的監(jiān)管實(shí)踐在西方國(guó)家取得了顯著成效，可為我國(guó)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒;再有中國(guó)當(dāng)前的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、監(jiān)管型國(guó)家③的建設(shè)、“放管服”改革及社會(huì)主義核心價(jià)值體系的建立④皆對(duì)監(jiān)管改革提出了具體的要求。大的改革環(huán)境倒逼我們應(yīng)盡快認(rèn)識(shí)到非政府組織在監(jiān)管實(shí)踐中的主體角色界定問(wèn)題，政府所獨(dú)享的監(jiān)管權(quán)力重新劃分問(wèn)題，當(dāng)前引入多主體監(jiān)管和增強(qiáng)多主體格局下的合作互動(dòng)，統(tǒng)籌使用多種監(jiān)管手段都是回應(yīng)改革大環(huán)境的應(yīng)有之舉。這些現(xiàn)實(shí)的環(huán)境共同提供了回應(yīng)性監(jiān)管理論指導(dǎo)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的制度土壤。本文認(rèn)為回應(yīng)性監(jiān)管理論可用來(lái)回答我國(guó)監(jiān)管體制改革中的一些基本問(wèn)題，如誰(shuí)是監(jiān)管的主體，政府與非政府主體權(quán)力關(guān)系的分配等，用回應(yīng)性監(jiān)管理論指導(dǎo)我國(guó)的監(jiān)管體制改革，構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管體制框架具有一定的現(xiàn)實(shí)可行性。

五、結(jié)論

文章對(duì)監(jiān)管理論的研究是按照跨學(xué)科的視角進(jìn)行的。在政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，按照基于政府監(jiān)管動(dòng)機(jī)、基于政府監(jiān)管失靈和基于政府監(jiān)管改革三個(gè)階段將該視角下監(jiān)管理論的研究又劃分為三個(gè)主題，分別是：市場(chǎng)失靈下的政府監(jiān)管政策及其效果檢驗(yàn);尋求政府監(jiān)管政策產(chǎn)生的原因;進(jìn)行政府監(jiān)管改革以保證監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)作。在三個(gè)階段與三個(gè)主題之下，文章共梳理了五個(gè)相關(guān)理論。這五個(gè)理論既有對(duì)監(jiān)管研究領(lǐng)域中的宏觀探討（公共利益理論、監(jiān)管俘獲理論、政治俘虜理論），也有對(duì)監(jiān)管微觀理論的介紹（成本-收益理論、激勵(lì)監(jiān)管理論），雖不能全部涵蓋，但有一定的代表性和一定的邏輯關(guān)系。法和社會(huì)學(xué)視角下的監(jiān)管理論，則是引入了在西方多國(guó)有較佳實(shí)踐表現(xiàn)的回應(yīng)性監(jiān)管理論作為該視角下的代表理論。因法和社會(huì)學(xué)視角下對(duì)于監(jiān)管理論的研究在國(guó)際理論界產(chǎn)生的時(shí)間并不長(zhǎng)，且回應(yīng)性監(jiān)管理論屬于國(guó)際前沿監(jiān)管理論，在國(guó)內(nèi)對(duì)該研究的研究相對(duì)匱乏，僅幾位學(xué)者有所涉獵，故本文對(duì)這一視角下的監(jiān)管理論的述評(píng)亦相對(duì)單薄，這也是本文研究的不足之處。

注釋：

①具體可參見(jiàn)劉洋洋.?回應(yīng)性監(jiān)管：一種食品安全應(yīng)急管理新途徑[J].?山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（2）：84-88.?周延?xùn)|.?回應(yīng)性監(jiān)管視野下的國(guó)際物流安全比較研究[J].?經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2017（2）：178-186.?梅麗萍.?“聰明監(jiān)管”：基本醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管的模式和路徑選擇[J].?中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2016（6）：13-18.?劉鵬，王力.?西方后設(shè)監(jiān)管理論及其對(duì)中國(guó)監(jiān)管改革的啟示[J].?新視野，2016（6）：83-89.

②2013年11月15日黨的十八屆三中全會(huì)審計(jì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），是為了貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署而在十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上對(duì)全面深化改革的若干重大問(wèn)題作出的研究決定，《決定》是當(dāng)前我國(guó)全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。

③一批學(xué)者認(rèn)為我們生活在一個(gè)“監(jiān)管?chē)?guó)家”的時(shí)代，監(jiān)管型國(guó)家的崛起是20世紀(jì)人類重要的制度創(chuàng)新。可參見(jiàn)Majone?G.?The?rise?of?the?regulatory?state?in?Europe[J].?West?European?Politics，?1994，?17（3）：77-101.?Loughlin?M.，?Scott?C.?The?Regulatory?State[M].Developments?in?British?Politics?5.?Macmillan?Education?UK，?1997。學(xué)者們把監(jiān)管型國(guó)家定義為一個(gè)歷史范疇的概念，其核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，而運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行調(diào)控。我國(guó)正處于重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，高度重視并正確履行政府的監(jiān)管職能、建設(shè)監(jiān)管?chē)?guó)家對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和促成“雙轉(zhuǎn)”意義重大。自1988年到2013年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行的多輪機(jī)構(gòu)改革工作中撤銷多個(gè)行業(yè)管理部門(mén)，取而代之的是一系列的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立，可以說(shuō)我國(guó)正處于監(jiān)管型國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程中。

④本文認(rèn)為監(jiān)管中有些問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是社會(huì)價(jià)值體系的缺失造成的，因?yàn)槿鄙賰r(jià)值規(guī)范的約束，無(wú)論是企業(yè)還是政府都淪為利益計(jì)算者，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂。正是鑒于這些問(wèn)題，黨的十六屆六中全會(huì)提出社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，以期實(shí)現(xiàn)“軟”約束?；貞?yīng)性監(jiān)管理論有把價(jià)值觀制度化的重要功能，對(duì)弘揚(yáng)社會(huì)價(jià)值可提供有益思路。

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（責(zé)任編輯：青 山）

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基于整體性治理的地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革研究”（14CGL041）。

[收稿日期]2019-07-18

[作者簡(jiǎn)介]徐鳴（1979—），女，安徽淮南人，管理學(xué)博士，中共南京市委黨校（南京市行政學(xué)院）教授，?主要研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。