潘醒偉

摘要：本文擬梳理主權(quán)債務(wù)內(nèi)容，主權(quán)債務(wù)違約形式，介紹主權(quán)債務(wù)重組和主權(quán)債務(wù)訴訟的具體形式和發(fā)展趨勢。并在我國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)“走出去”的大背景下，提供對于主權(quán)債務(wù)風(fēng)險的防范和處置建議。

關(guān)鍵詞：主權(quán)債務(wù);違約;主權(quán)債務(wù)重組;主權(quán)債務(wù)訴訟

一、主權(quán)債務(wù)概述

（一）主權(quán)債務(wù)

主權(quán)債務(wù)，又稱“公共債務(wù)”或“國家債務(wù)”，指一國政府（如財政部、中央銀行）或其授權(quán)部門以該國的名義舉借或擔(dān)保的，以國家信譽(yù)保證償還的債務(wù)。

主權(quán)債務(wù)形式多種多樣，按舉借對象所屬國可分為國內(nèi)債務(wù)和國外債務(wù);按舉借方式可分為貸款類債務(wù)和債券類債務(wù);按舉借對象類型可分為雙邊債務(wù)、多邊債務(wù)和私人債務(wù)。

（二）主權(quán)債務(wù)違約

主權(quán)國家未支付已到期債務(wù)或表示不會支付未到期債務(wù)的行為均屬于主權(quán)債務(wù)違約。前者稱為事后違約，后者稱為事前違約。

從違約對象看，主權(quán)債務(wù)違約可分為選擇性違約和無序性違約，只針對部分債權(quán)人的違約為選擇性違約，面對全部債權(quán)人的違約為無序性違約。從違約意愿看，主權(quán)債務(wù)違約可分為主動和被動兩類：主動違約指債務(wù)國在具有一定償債能力情況下，出于種種原因主動選擇違反債務(wù)償還約定。債務(wù)違約會極大程度傷害債務(wù)國聲譽(yù)，大幅縮減債務(wù)國融資渠道，急劇提高債務(wù)國融資成本，經(jīng)濟(jì)成本非常高昂。被動違約指違約國因償付能力不足，無法償還到期債務(wù)引發(fā)的違約，造成償付能力不足問題的原因不一，有些是源于原始赤字，有些是源于銀行危機(jī)或自然災(zāi)害，還有一些是由于機(jī)會主義行為所導(dǎo)致。

二、主權(quán)債務(wù)重組和主權(quán)債務(wù)訴訟

雖然主權(quán)債務(wù)的形式不一、主權(quán)債務(wù)違約的成因各異。主權(quán)債務(wù)違約的解決方案分兩種，第一種解決方案稱為主權(quán)債務(wù)重組;另外一種解決方案稱為主權(quán)債務(wù)訴訟。

（一）主權(quán)債務(wù)重組

主權(quán)債務(wù)重組是當(dāng)今主權(quán)債務(wù)違約的主要解決手段，內(nèi)涵較為寬泛，任何滿足以下三個條件的債務(wù)解決方案都可稱之為主權(quán)債務(wù)重組：主體上滿足債務(wù)人或擔(dān)保人為主權(quán)主體，內(nèi)容上涉及對原償債方案的變更，達(dá)成方式上需經(jīng)雙方合意，單方宜告拒付債務(wù)或免除債務(wù)不屬于債務(wù)重組范疇。主權(quán)債務(wù)重組手段有債務(wù)減免，債務(wù)期限變更、債務(wù)互換、債務(wù)代償?shù)人姆N類型，四種手段可以單獨(dú)行使，也可組合形式體現(xiàn)，如債務(wù)減免計劃通常伴有債務(wù)期限變更。

主權(quán)債務(wù)以國家信用為依托，以國家財政收入作為還款來源，具有較高信用水平，而主權(quán)債務(wù)重組卻并不鮮見。據(jù)TMF統(tǒng)計，1950-2010年間有據(jù)可考的債務(wù)重組協(xié)議634個，涉及重組債務(wù)金額總計超過1.36萬億美元，涉及債務(wù)國家95個，縱觀重組項目涉及國別、期間分布、債權(quán)人占比、債務(wù)解決方式等等，整體特點(diǎn)如下：

一是主權(quán)債務(wù)重組大部分集中在發(fā)展中國家，在1950年至2010年間的債務(wù)重組項目涉及的國家全部為發(fā)展中國家。在六十年間債務(wù)重組次數(shù)超過十次，即重組頻率高于每六年一次的國家共有23個，占有重組記錄國家總數(shù)的24.2%，重組協(xié)議簽訂數(shù)日為318個，占總體協(xié)議簽訂數(shù)量的50.2%。重組協(xié)議金額最高的十個國家金額合計9567億美元，約占重組總金額的70.3%。美國、日本及歐元區(qū)發(fā)達(dá)國家雖經(jīng)歷過債務(wù)危機(jī)，但未出現(xiàn)過債務(wù)違約和債務(wù)重組，而發(fā)達(dá)國家債務(wù)危機(jī)在希臘債務(wù)危機(jī)中逐漸顯現(xiàn)。

二是主權(quán)債務(wù)重組區(qū)間性較為顯著，1980年以前，主權(quán)債務(wù)重組整體數(shù)量和金額都相對較小，趨勢也較為平穩(wěn)。直至20世紀(jì)80年代后主權(quán)債務(wù)的數(shù)量和規(guī)模因拉美債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)呈現(xiàn)出急劇增長。20世紀(jì)90年代，拉美債務(wù)危機(jī)余波未平，俄羅斯債務(wù)危機(jī)又引發(fā)了新一輪主權(quán)債務(wù)重組的高潮，直至2000年以后，主權(quán)債務(wù)重組態(tài)勢才呈現(xiàn)出逐漸放緩的態(tài)勢。

三是私人債務(wù)人的重組協(xié)議數(shù)量和金額出現(xiàn)倒掛，1950年至2010年間以來，官方債務(wù)問題協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)巴黎俱樂部共達(dá)成了449個債務(wù)重組協(xié)議，協(xié)議金額總計5483億美元。與此同時，私人機(jī)構(gòu)共達(dá)成了186個債務(wù)重組協(xié)議，協(xié)議金額總計8122億美元。私人債權(quán)人達(dá)成重組協(xié)議數(shù)量僅為官方債權(quán)人的42%，重組協(xié)議總計金額為官方債權(quán)人的148%，平均單個協(xié)議金額達(dá)到官方債權(quán)的352.38%。

四是債務(wù)減免現(xiàn)象越來越普遍，隨著時間的推移，越來越多債務(wù)減免方案被嵌入到主權(quán)債務(wù)重組中來，這一點(diǎn)無論官方債權(quán)人還是私人債權(quán)人概不能外：官方債權(quán)人方面，巴黎俱樂部自1956年成立至1987年近30年間達(dá)成的債務(wù)重組協(xié)議幾乎均不涉及債務(wù)減免，而自1987年后，巴黎俱樂部通過債務(wù)減免形式解決債務(wù)問題的比例明顯升高，自2004年至今，巴黎俱樂部通過的含有折價方案的重組協(xié)議比例占比已經(jīng)超過80%。在私人債權(quán)方面，含自折價方案的重組數(shù)量不足整體重組數(shù)量的1/3，近年來呈出逐年上升趨勢。

（二）主權(quán)債務(wù)訴訟

主權(quán)債務(wù)歷史悠久，主權(quán)債務(wù)違約和重組的案例至少可以追溯到中世紀(jì)，主權(quán)債務(wù)重組是主權(quán)債務(wù)解決的唯一手段，這種情況一直持續(xù)到近代。一則因主權(quán)債務(wù)重組內(nèi)涵豐富、形式多樣、能夠滿足債權(quán)債務(wù)方的多樣需求。二則因主權(quán)國家地位特殊，享有主權(quán)豁免，免受他國法律管轄和執(zhí)行，債權(quán)人長久以來缺乏迫使主權(quán)國家償付債務(wù)的強(qiáng)制性手段。

（三）主權(quán)債務(wù)訴訟的興起

主權(quán)債務(wù)訴訟的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了主權(quán)債務(wù)重組約束力方面的不足，平衡了債權(quán)債務(wù)雙方的不平等地位，為債權(quán)人提供了友好協(xié)商無效情形下的備選方案，成為債權(quán)人維護(hù)自身權(quán)益的有效工具。主權(quán)債務(wù)訴訟起源于20世紀(jì)80年代，遠(yuǎn)遲于主權(quán)債務(wù)重組。若要分析個中緣由，不得不提到國際社會對于主權(quán)豁免態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

（四）主權(quán)豁免態(tài)度的轉(zhuǎn)變

主權(quán)豁免是一個司法意義上的概念，核心內(nèi)容是一國之行為或財產(chǎn)不受外國法律管轄約束。在主權(quán)豁免制度產(chǎn)生的早期過程中，該制度主張未經(jīng)國家自身同意，主權(quán)國家不得在另一主權(quán)國家法院成為被告。是故此制度又稱為絕對豁免主義。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對政府扮演角色有了更廣泛的要求，政府部門在社會中承載的職能由主權(quán)職能延展向商事職能，日益廣泛地參與商業(yè)活動使得從事商業(yè)活動的人們需要能夠請求法院決定其權(quán)利。相對豁免的理論隨之興起。1952年前后，奧地利、比利時等國紛紛開始支持有限豁免論。1972年部分西歐國家于巴塞爾通過了《關(guān)于國家豁免的歐洲公約》，美國國務(wù)院于1952年通過了“泰特公函”宜告其主權(quán)豁免政策的轉(zhuǎn)變。

主權(quán)豁免由絕對主義向相對主義過渡給予了主權(quán)債務(wù)訴訟生長的士壤，也改善了債權(quán)人和債務(wù)國交易條件，于債權(quán)人而言，主權(quán)限制豁免為主權(quán)債務(wù)訴訟鋪就了通路，提供了除談判重組之外的另外一種求償手段，降低了出借風(fēng)險。于債務(wù)國而言，采用主權(quán)限制豁免主義部分打消了出借人對于主權(quán)豁免方面的憂慮，打開了更多融資渠道，降低了融資成本。

（五）主權(quán)債務(wù)訴訟的發(fā)展

美英先后通過了主權(quán)豁免法，為私人債權(quán)人提供了管轄依據(jù)。兩國法律體系較為健全，英語為國際金融市場語言，具有良好的訴訟基礎(chǔ)。美元和英鎊具有較強(qiáng)的流通性，在國際貿(mào)易中常被作為結(jié)算貨幣，為債權(quán)人提供了執(zhí)行便利。越來越多的私人債權(quán)人選在紐約或倫敦進(jìn)行主權(quán)債務(wù)訴訟，但整體數(shù)量仍然十分有限。在1980年至2010年間，在紐約和倫敦法院有據(jù)可考的主權(quán)債務(wù)訴訟僅有109宗，但是上升趨勢很快。

（六）主權(quán)債務(wù)訴訟引發(fā)的囚徒困境

由于當(dāng)前國際法律框架下對主權(quán)國家的債務(wù)困境并無類似破產(chǎn)保護(hù)的規(guī)則，也不存在破產(chǎn)管理人和清算人之類的角色來“接管”主權(quán)國家和規(guī)制債權(quán)人行為，更不存在類似美國破產(chǎn)法第十一章之中關(guān)于“偏頗性清償”一類的規(guī)定，導(dǎo)致債務(wù)人具有較大的先動優(yōu)勢，即優(yōu)先通過債務(wù)訴訟向主權(quán)國家追索的債權(quán)人會獲得更為優(yōu)厚的回報。

在利益驅(qū)動下，甚至滋生了禿鷲基金（Vulture Captital）這一行當(dāng)，禿鷲基金通常以非常低廉的價格收購主權(quán)債務(wù)，利用自身在法律訴訟及資產(chǎn)搜索、扣押方面的優(yōu)勢迫使主權(quán)國家償還債務(wù)，獲取高額回報。

（七）對中國債權(quán)人的啟示和建議

隨著中國經(jīng)濟(jì)總量和綜合國力的不斷增強(qiáng)，中國的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形式已經(jīng)逐漸對外貿(mào)易向?qū)ν馔顿Y、對外融資轉(zhuǎn)換，其中中巴經(jīng)濟(jì)走廊、中埃產(chǎn)能合作等一系列政府間合作為拓展國際合作鋪平了道路，而在主權(quán)債務(wù)問題逐漸復(fù)雜和嚴(yán)峻的背景下，主權(quán)借款的增加也提高了主權(quán)債務(wù)違約的潛在風(fēng)險，對于中國債權(quán)人而言，一方面需要嚴(yán)格把牢信用管控端口，另外一方面在風(fēng)險發(fā)生之時要做好以下幾方面主權(quán)債務(wù)解決的推動工作。

（八）豐富主權(quán)債務(wù)追償手段

對于主權(quán)債務(wù)，可以嘗試通過引入債務(wù)互換以豐富重組還款來源，一是其他幣種互換，即在匯兌風(fēng)險可控前提下，考慮嘗試包含人民幣還款在內(nèi)的其他幣種還款方式。二是股權(quán)互換，債務(wù)國政府部分項目具有潛在豐厚收益，但有時受運(yùn)營能力限制無法實(shí)現(xiàn)，中國債權(quán)人可發(fā)揮廣泛的中國的資源消納優(yōu)勢，引入投資人入主債務(wù)國政府項目或參與到公私合營中來，能夠緩解債務(wù)國政府的財政困境，提高債務(wù)政府的造血能力。三是資源互換，我國作為一個資源的需求大國，具備旺盛的資源需求和開采能力，相對于債務(wù)國而言，我國企業(yè)在對債務(wù)國資源進(jìn)行勘探、發(fā)掘、冶煉、運(yùn)輸、銷售具備比較優(yōu)勢，在詳盡調(diào)查的前提下，采用債權(quán)資源互換可以滿足國內(nèi)外市場的資源需求，同時能夠切實(shí)提高債務(wù)國政府償債能力。

對于涉及債務(wù)減免的重組協(xié)議，可以嘗試引入浮動式債務(wù)重組方案。對于普通的債務(wù)展期而言，債務(wù)國為債務(wù)展期支付了適當(dāng)?shù)娜谫Y對價，中國債權(quán)人并未因此遭受損失。而對于包含債務(wù)減免條款的債務(wù)重組協(xié)議而言，主權(quán)債務(wù)的減免幅度是以債務(wù)國重組當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)情況而制定的，對于債務(wù)國政府的未來還款，其本息應(yīng)當(dāng)盯住債務(wù)國未來經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行浮動，使債務(wù)減免應(yīng)與政府財政收入狀況相匹配。一方面能夠有效降低中國債權(quán)人因債務(wù)減免遭受的損失，另一方面能夠透過此機(jī)制要求債務(wù)國政府按時披露其財政狀況，強(qiáng)化對于債務(wù)國再次違約的信用風(fēng)險管理，為了保障債權(quán)人權(quán)利，中國債權(quán)人可嘗試在追償過程中要求債務(wù)國附加資源收入賬戶擔(dān)保。

對于可能蓄意拖欠債務(wù)或經(jīng)多次重組，協(xié)議仍未得到執(zhí)行的債務(wù)國，除繼續(xù)探索以新的方式和從新的角度同債務(wù)國進(jìn)行友好協(xié)商解決債務(wù)問題外。還應(yīng)著手對主權(quán)債務(wù)訴訟進(jìn)行布局，由于中國債權(quán)人的政策性地位較為特殊，進(jìn)行主權(quán)債務(wù)訴訟可能影響我國與債務(wù)國之間的外交關(guān)系，建議與國際上主權(quán)債務(wù)訴訟經(jīng)驗(yàn)較為豐富的律師事務(wù)所開展相關(guān)研究項目，立足中國債權(quán)人角度探討主權(quán)債務(wù)訴訟的可能性以及最優(yōu)策略，通過主權(quán)訴訟實(shí)現(xiàn)對債務(wù)國海外資產(chǎn)的扣押和執(zhí)行更好保障中國債權(quán)人利益，避免債務(wù)國惡意拖欠引發(fā)的損失。

（九）健全重組方案評價體系

對于債務(wù)國出現(xiàn)償付困難，要求進(jìn)行債務(wù)減免的情況，建議引入全面的評價體系，綜合評定債務(wù)國的債務(wù)減免方案并借此制訂中國債權(quán)人的應(yīng)對策略。可以參照IMl設(shè)計的債務(wù)可持續(xù)性評估，結(jié)合中國債權(quán)人項目承保方案中對于項目所在國家經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險分析以及債務(wù)國政府披露情況，對債務(wù)國政府提出的重組方案進(jìn)行定性分析，在條件允許的情況下進(jìn)行定量分析。分析過程中，還可參照巴黎俱樂部的標(biāo)準(zhǔn)重組條款，將減免幅度以及相應(yīng)適用條件納入重組債務(wù)減免的標(biāo)桿分析，設(shè)計菜單式的重組方案以適配債務(wù)國的償債需求，最終確定債務(wù)重組協(xié)議的初步方案。健全的重組方案評價體系保障重組方案的合理性，在債務(wù)國可承受范圍內(nèi)，最大限度保障中國債權(quán)人的利益。

（十）做好債權(quán)人博弈問題的應(yīng)對方案

目前主權(quán)國家違約時點(diǎn)由事后違約逐漸轉(zhuǎn)向事前違約，為消息靈通的債權(quán)人“捷足先登”提供了更為便利的條件。為避免此類債權(quán)人博弈對中國債權(quán)人造成不利影響，對于債務(wù)國的保后管理工作時點(diǎn)也應(yīng)相應(yīng)前移，對保后管理的重點(diǎn)國別應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和跟蹤，防患于未然。

在重組過程中，應(yīng)當(dāng)積極尋找其他債權(quán)人，在中國債權(quán)人債務(wù)占比較高時，可嘗試組成債權(quán)人委員會，統(tǒng)一協(xié)商解決債務(wù)問題。為避免其他債權(quán)人在中國債權(quán)人達(dá)成重組協(xié)議之外，以更高比例和解，可考慮在重組協(xié)議中引入可比性條款，對債務(wù)國與其他債權(quán)人達(dá)成和解的比例方式進(jìn)行限制，避免因信息不對稱給中國債權(quán)人帶來的損失。