[摘 要]本文通過對(duì)新中國(guó)成立七十年來，江蘇農(nóng)村土地所有制三次變革的系統(tǒng)梳理，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，深刻闡明江蘇農(nóng)村土地制度變革取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)、存在的問題及原因，揭示了土地制度變革的客觀規(guī)律。著重提出了新時(shí)代進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度變革的任務(wù)及其對(duì)策思考，促進(jìn)農(nóng)村土地改革健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]江蘇農(nóng)村;土地制度;改革與發(fā)展

[中圖分類號(hào)]D619 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2019）06-0001-07

土地問題一直是人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，歷朝歷代都十分重視通過制定土地制度調(diào)整土地關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。好的土地制度，能夠調(diào)動(dòng)人民群眾的生產(chǎn)積極性，提高土地效益，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。反之，不合時(shí)宜的土地制度，將阻礙社會(huì)文明進(jìn)步。中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視農(nóng)村土地制度的變革，把它作為民主革命、社會(huì)主義革命和建設(shè)以及改革開放新時(shí)期必須解決的首要問題。新中國(guó)成立七十年來，江蘇人民在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了一系列的變革，取得了舉世矚目的成就，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了人民生活水平，為江蘇經(jīng)濟(jì)的騰飛和現(xiàn)代化建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。本文從釋疑土地制度入手，通過比較的方式，對(duì)江蘇農(nóng)村土地制度的變革實(shí)踐，進(jìn)行了回顧和分析，并針對(duì)當(dāng)前存在的問題提出對(duì)策和思考。

一、江蘇農(nóng)村土地制度的“三次”重大變革

七十年來江蘇始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，先后進(jìn)行了廢除封建私有制土地制度、從農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制三次重大變革。

第一次是徹底廢除封建土地制度，實(shí)行“耕者有其田”，讓廣大農(nóng)民占有土地，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力

新中國(guó)成立初期，江蘇的土地改革是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土改的繼續(xù)。1950年我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路?！盵1]

中共江蘇省委和江蘇省人民政府根據(jù)中共中央的部署，從1950年秋收之后加快推進(jìn)土改工作。因?yàn)榻K大部分地區(qū)過去已經(jīng)進(jìn)行了土改，因此，建國(guó)初期江蘇不是普遍地再搞一次土改，而是在老區(qū)和恢復(fù)區(qū)完成土改，在新解放區(qū)開展土改。土地改革因地區(qū)不同而有所區(qū)別：

對(duì)于老區(qū)，一是結(jié)合生產(chǎn)，通過總結(jié)過去生產(chǎn)救災(zāi)與土改經(jīng)驗(yàn)，肯定成績(jī)，糾正缺點(diǎn);二是進(jìn)一步發(fā)動(dòng)群眾，明確結(jié)束土改的意義、政策和步驟;三是按照上級(jí)要求，改訂錯(cuò)劃成分，個(gè)別調(diào)劑土地，頒發(fā)土地證，確定地權(quán);四是調(diào)整地級(jí)，使農(nóng)村負(fù)擔(dān)公平合理，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

對(duì)于恢復(fù)區(qū)，參照老區(qū)步驟進(jìn)行。但在村組織及地權(quán)混亂的地區(qū)，首先依靠積極分子去團(tuán)結(jié)與發(fā)動(dòng)群眾，按照政策，改訂錯(cuò)劃成分，并劃定階級(jí)成份;其次以縣為單位，建立人民法庭，懲治敵戰(zhàn)期間那些反攻倒算、殘害群眾的首要罪犯，慎重處理地主、富農(nóng)的倒算糾紛;最后按照政策規(guī)定處理地權(quán)、頒發(fā)土地證，結(jié)束土改。

對(duì)于新區(qū)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制訂符合實(shí)際情況的土地計(jì)劃;依靠貧雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，壯大農(nóng)民隊(duì)伍，按照政策，民主評(píng)定階級(jí)成分;對(duì)應(yīng)沒收或征收的土地及其他生產(chǎn)資料，進(jìn)行公平合理的分配，并有重點(diǎn)地發(fā)動(dòng)與組織群眾進(jìn)行必要的土地改革斗爭(zhēng);頒發(fā)土地證，確定地權(quán)，在土改中，結(jié)合召開鄉(xiāng)人民代表大會(huì)，建立健全鄉(xiāng)政權(quán)。

江蘇各地的土改工作，由于較好地貫徹執(zhí)行了黨的農(nóng)村政策，因此得到了廣大人民群眾的擁護(hù)。到1951年底，全省頒發(fā)土地證工作基本結(jié)束。土地改革廢除了封建土地制度，摧毀了封建制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展很快。通過土地改革，新政權(quán)獲得了農(nóng)民的高度信任，使其成為穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。這次土改在發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)方面發(fā)揮了巨大的作用，同時(shí)也為全省的工業(yè)化開辟了道路。

第二次是五十年代實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，由農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w所有制，較好地改善了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)條件

為了解決個(gè)體農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)，資金缺乏，不能興辦較大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，難以抵御自然災(zāi)害的現(xiàn)狀，從1953年到1957年，江蘇進(jìn)行了第一次土地集體經(jīng)營(yíng)的探索，將農(nóng)民個(gè)體所有制變?yōu)榧w所有制。

先是成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。1953年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)由恢復(fù)時(shí)期進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，開始了第一個(gè)五年計(jì)劃。全省在貫徹黨的過渡時(shí)期總路線、總?cè)蝿?wù)和第一個(gè)五年計(jì)劃中，以發(fā)展互助合作為中心，大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，并在城鄉(xiāng)全面實(shí)行糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。至1953年底，全省組織起來的互助組達(dá)41萬(wàn)個(gè)，參加農(nóng)戶達(dá)200萬(wàn)戶，約占總農(nóng)戶數(shù)的39.5%[2]4。江蘇的互助組由開始單純的勞力、畜力的互助，逐步發(fā)展到生產(chǎn)上、經(jīng)濟(jì)上的全面互助。克服了生產(chǎn)中缺乏耕牛、農(nóng)具和勞動(dòng)力不足的困難，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)逐年增產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造做了較好的思想準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備。

初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，原來的互助組已不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，廣大農(nóng)民迫切要求進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。為了解決互助組難以解決的共同勞動(dòng)和分散經(jīng)營(yíng)的矛盾，在省委的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村的互助合作運(yùn)動(dòng)發(fā)展成為農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社逐漸建立。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的初級(jí)階段，是以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、土勞分紅為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。合作社采取了對(duì)富農(nóng)經(jīng)濟(jì)由限制剝削到逐步消滅、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行典型示范與國(guó)家扶持和逐步過渡等政策措施。同時(shí)，堅(jiān)持自愿互利的原則，處理好貧農(nóng)、中農(nóng)以及其他社員之間的利益分配關(guān)系。這一組織形式既適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)民覺悟和經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民樂于接受;又適合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，對(duì)全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定起到了積極的促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1955年全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)36.32億元，比互助組時(shí)的1952年增長(zhǎng)12.1%;糧食產(chǎn)量1179.15萬(wàn)擔(dān)，比1952年增長(zhǎng)18.2%[2]18。

高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，是以土地和主要生產(chǎn)資料公有化為特征的集體經(jīng)濟(jì)組織，它取消了土地分紅，把耕畜和大型農(nóng)具作價(jià)入社，實(shí)行按勞分配。1953年12月31日高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在濱海縣試辦，取得經(jīng)驗(yàn)后在全省逐漸推開。在全國(guó)大辦高級(jí)合作社“高潮”和貪大求快思想的影響和推動(dòng)下，片面追求“小社并大社”“完全社會(huì)主義”，將原定的建社步驟完全打亂。從1956年2月全省掀起辦高級(jí)社的高潮，到3月全省高級(jí)社即發(fā)展到23770個(gè)，入社農(nóng)戶達(dá)7089678戶，入社農(nóng)戶占總戶數(shù)的78.8%，使原來預(yù)計(jì)要幾年才能完成的任務(wù)，僅一個(gè)多月時(shí)間就完成了。到1956年底，全省高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社繼續(xù)發(fā)展到29218個(gè)，入社農(nóng)戶8291528戶，占農(nóng)戶總數(shù)的91.3%，全省全面實(shí)現(xiàn)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化[2]19。

農(nóng)業(yè)合作化的完成，實(shí)現(xiàn)了土地的集體公有化。隨著土地及耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，全省農(nóng)村建立起勞動(dòng)群眾的社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)。這標(biāo)志著江蘇基本上完成了對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。廣大農(nóng)民徹底擺脫了小塊土地私有制的束縛，走上合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，進(jìn)入了建設(shè)社會(huì)主義農(nóng)村的歷史時(shí)期。在農(nóng)業(yè)合作化后，農(nóng)業(yè)的發(fā)展就有條件對(duì)土地的利用進(jìn)行合理規(guī)劃，逐步進(jìn)行大規(guī)模的水利灌溉、大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)，逐步推廣機(jī)械耕作、施肥、殺蟲等農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，由于合作化后期要求過急，發(fā)展過快，工作過于簡(jiǎn)單粗糙，特別是后來的人民公社搞“政社合一”“一大二公”、平均主義和吃“大鍋飯”等，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，給后來的農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展留下了很大的后遺癥[3]。

第三次是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，讓農(nóng)民擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展

從新中國(guó)成立到1978年，經(jīng)過土地改革，江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻的變化。不過也因農(nóng)業(yè)合作化和人民公社留下的后遺癥，加上十年“文化大革命”的嚴(yán)重浩劫，使全省生產(chǎn)力急速下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重破壞，廣大農(nóng)民吃不飽肚子，叫苦不迭，強(qiáng)烈要求改革土地制度。中共十一屆三中全會(huì)后，我們黨重新確立了“實(shí)事求是、實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的思想路線，黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策得到了恢復(fù)和落實(shí)。根據(jù)中央精神，江蘇省委、省政府放手讓各地農(nóng)民去實(shí)踐、選擇和試驗(yàn)，只要有利于促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的就支持。1978年冬，泗洪縣上塘公社墊湖大隊(duì)的30多戶農(nóng)民，將260多畝集體土地包產(chǎn)到戶，開啟了改革開放后江蘇農(nóng)村改革的先聲。1979年秋，墊湖糧食大豐收，人均分配翻了兩番。1981年3月4日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《春到上塘》的通訊，贊揚(yáng)了江蘇農(nóng)村的這一改革。由于墊湖大隊(duì)的創(chuàng)新符合江蘇實(shí)際，適應(yīng)全省農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合廣大農(nóng)民的意愿，短短幾年時(shí)間在全省迅速推開。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一偉大創(chuàng)舉，把土地所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，用農(nóng)民的話說，就是“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。農(nóng)民擁有了對(duì)土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，釋放出巨大的勞動(dòng)熱情，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大的解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增收[4]。至1984年底，全省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到253.8億元，比1978年增長(zhǎng)1.4倍;糧食連續(xù)跨越2500萬(wàn)噸、3000萬(wàn)噸兩個(gè)臺(tái)階，達(dá)到3353.6萬(wàn)噸，創(chuàng)歷史最高水平;棉花產(chǎn)量達(dá)66.59萬(wàn)噸，為歷史最高紀(jì)錄，其他農(nóng)產(chǎn)品顯著增長(zhǎng)。農(nóng)民人均收入比1978年增長(zhǎng)1.9倍，年均增長(zhǎng)19.3%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全省迅速推開的同時(shí)，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，這是江蘇農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)舉，它使全省整個(gè)工業(yè)化的道路發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。1978年到1984年，農(nóng)民的人均收入連續(xù)6年大幅增長(zhǎng)，大部分地區(qū)的溫飽問題得到了解決，農(nóng)民在第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為后來民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了大批經(jīng)營(yíng)管理人才。

但是，隨著情況的變化，農(nóng)村在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中又出現(xiàn)了一些新的問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)和完善。從1987年起，省委、省政府本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，從調(diào)整地塊開始，逐步完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制，解決了土地承包過于零碎的問題。在此基礎(chǔ)上，省委、省政府認(rèn)真調(diào)研，根據(jù)農(nóng)業(yè)分工不斷細(xì)化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)育的客觀實(shí)際，因勢(shì)利導(dǎo)，充分尊重農(nóng)民的意愿，積極推廣土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。到1995年不同程度的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展。全省已有商品糧基地縣28個(gè)、優(yōu)質(zhì)糧基地縣19個(gè)、商品瘦肉豬基地縣37個(gè)，以及一大批水產(chǎn)、林果、蔬菜等名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地和1萬(wàn)多家以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)，規(guī)模效益十分明顯。

1997年下半年，根據(jù)中央精神，由省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省委農(nóng)工部《關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的意見》，要求各地穩(wěn)定承包關(guān)系，積極穩(wěn)妥地做好延長(zhǎng)土地承包期工作，做到“到期一批”“續(xù)訂一批”，承包期再延長(zhǎng)30年，開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目和山林、果園、魚塘的承包期可以更長(zhǎng)些。并允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。到1998年底，全省農(nóng)村土地第二輪承包工作基本完成，96%的農(nóng)戶領(lǐng)到《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》。尤其是，黨的十八大以來，不少農(nóng)村出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的勢(shì)頭。進(jìn)一步豐富和發(fā)展了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

在七十年的農(nóng)村土地制度變革實(shí)踐中，江蘇認(rèn)真貫徹土地法律法規(guī)和黨的各項(xiàng)農(nóng)村政策，取得了巨大成績(jī)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村土地制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)廣大人民群眾積極投身改革，是成功進(jìn)行土地改革的根本保證;二是處理好農(nóng)村土地制度改革與其他改革的關(guān)系，是保證改革綜合效益的有效措施;三是因地制宜，把中央精神和本地實(shí)際結(jié)合起來，制定切實(shí)可行的操作辦法，分類指導(dǎo)，是落實(shí)好中央土地政策和改革精神的關(guān)鍵;四是農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持“試點(diǎn)—完善—推廣”的辦法，是確保土地改革更加有利于提高人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的最終出發(fā)點(diǎn)。我們?cè)诳偨Y(jié)成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要實(shí)事求是地分析存在的問題與原因，以便更好地制定措施補(bǔ)齊短板。

二、新時(shí)代江蘇農(nóng)村土地改革中存在的問題與原因

（一）存在的主要問題

1.?農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢

一些地方土地流轉(zhuǎn)機(jī)制阻力大，缺少完善土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，沒有形成可操作性強(qiáng)的流轉(zhuǎn)參照模式;有的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)協(xié)議搞“君子協(xié)定”，存在土地確權(quán)不到位，流轉(zhuǎn)無合同，合同不完備等問題，為日后土地糾紛處理留下隱患，也使接包方不能作長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)打算，不愿增加投入，造成土地粗放經(jīng)營(yíng)，收益不高;有的地方流轉(zhuǎn)靈活性不強(qiáng)，條條框框多，操作起來比較煩瑣，嚴(yán)重阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。

2.?農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

一些農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“不愿流轉(zhuǎn)”或“不能流轉(zhuǎn)”。他們對(duì)現(xiàn)有流轉(zhuǎn)政策不大了解，持觀望態(tài)度;有的在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中主體地位難以保障，農(nóng)民把土地當(dāng)作最基本的生活保障，留有一畝二分地心里踏實(shí)，對(duì)于土地流出害怕今后政策有變難以收回，有后顧之憂;有的流轉(zhuǎn)雙方在土地收益分配機(jī)制方面存在意見分歧，而農(nóng)民在土地入股方式中，又與工商資本地位不對(duì)等，土地折價(jià)較低，難以獲得增值收益，所以，情愿拋荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去。

3.?干部不作為、亂作為影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

有的干部在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，服務(wù)不到位。本應(yīng)該為流轉(zhuǎn)雙方建立市場(chǎng)信息服務(wù)，如認(rèn)真搞好地籍地權(quán)畝數(shù)調(diào)查，及時(shí)上網(wǎng)公布，幫助流轉(zhuǎn)雙方訂立完善合同、矛盾調(diào)處和合同糾紛裁決等?？墒?，他們怕麻煩不作為，反而利用手中權(quán)力，強(qiáng)行推行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。有的一刀切搞雙置換，即用農(nóng)戶宅基地?fù)Q樓房，用耕地?fù)Q社會(huì)保障，侵害農(nóng)民利益。有的不按政策、法律規(guī)定片面追求集體經(jīng)濟(jì)效益，隨意改變土地承包關(guān)系和農(nóng)地用途，將農(nóng)戶承包地租給他人發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和長(zhǎng)時(shí)間低價(jià)出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等。這些給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)造成很大的阻礙。

（二）存在問題的原因

1.?思想不夠解放，改革力度不大

個(gè)別基層干部因年齡大、文化程度低，在加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面創(chuàng)新意識(shí)差。習(xí)慣于照抄照搬，不敢大膽嘗試、大膽闖關(guān)、墨守成規(guī)。面對(duì)農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中遇到的問題，缺乏魄力，不愿大膽探索，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸問題難以突破。有的基層干部思想認(rèn)識(shí)不到位。對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題研究不深，宣傳不夠。當(dāng)農(nóng)民中出現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)心存疑惑時(shí)，不能及時(shí)宣傳解釋、吃透國(guó)家對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的精神實(shí)質(zhì)，而是聽之任之、束手無策。有些干部圖舒服怕麻煩。由于土地流轉(zhuǎn)面廣量大、事務(wù)煩雜，不少基層干部能躲則躲、能拖則拖、能糊則糊、奉行多一事不如少一事，不愿碰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這塊燙手的山芋，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以流轉(zhuǎn)。

2.?缺乏高效有帶動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后盾

目前，很多農(nóng)民為何不愿流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，根本原因是有后顧之憂。如果農(nóng)村中有大量高效有帶動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目為其做后盾，解決農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出后的生活保障問題，農(nóng)民還是樂意流轉(zhuǎn)的。因?yàn)榇笃髽I(yè)實(shí)力強(qiáng)、科技含量高、容量大、可持續(xù)不斷地大量收購(gòu)農(nóng)民流出的土地。農(nóng)民土地流出后，可以到這些企業(yè)就業(yè)領(lǐng)一份工資，企業(yè)還為他們交保險(xiǎn)。這樣農(nóng)民既從土地中獲得收益，又能在工作中拿一份工資，還有保險(xiǎn)，就能放心流轉(zhuǎn)?？墒?，在一些經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，由于交通差、通信設(shè)施欠缺、無資金投入和干部整體服務(wù)能力弱等軟硬件都跟不上的情況，很難吸引成批大型高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)村落戶。加之經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)龍頭企業(yè)大多規(guī)模較小、帶動(dòng)力有限，家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶數(shù)量不多、實(shí)力不強(qiáng)等，無法消除農(nóng)民的擔(dān)心，后顧之憂難以解決，影響了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

3.?監(jiān)管缺位查處不力

在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，存在監(jiān)督管理組織不健全。各地還沒有為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成立自上而下的專門領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督管理隊(duì)伍。遇到問題，職責(zé)不清，推諉扯皮，無法追責(zé)問責(zé)。定期巡察制度不到位。類似于環(huán)保巡察，還沒有針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)開展專門巡視巡察制度。信訪舉報(bào)不夠暢通。遇到侵權(quán)行為，農(nóng)民不知如何舉報(bào)。各地還沒有專門設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的舉報(bào)箱、舉報(bào)電話和信訪接待日。問題排查力度不夠。眼下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問題很多，農(nóng)民關(guān)切度非常高，民有所需，官有所為?？墒牵骷?jí)還沒有專門為解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題訂立定期調(diào)研制度，干部沒能經(jīng)常深入農(nóng)村農(nóng)民家中了解情況、排查問題，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，往往是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力，造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)越來越困難。

三、對(duì)策與思考

從以上的梳理分析看，江蘇在農(nóng)村土地七十年改革實(shí)踐中，盡管成績(jī)喜人，但問題也不少。尤其是農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離還沒有落實(shí)到位。因此，要加大力度，敢啃硬骨頭，推進(jìn)改革向深水區(qū)邁進(jìn)，使農(nóng)村土地制度更加健全和完善。

（一）要進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)村土地制度改革的力度

土地制度改革是所有改革的核心所在，土地制度改革的成敗關(guān)系國(guó)家的前途和命運(yùn)。我國(guó)擁有14億人口，農(nóng)民數(shù)量過半，土地制度改革不僅關(guān)系到農(nóng)村和農(nóng)民，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要課題。因此，各級(jí)黨委和政府要高度重視農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民更多地分享到改革成果。

首先按照新修訂的《土地管理法》要求，盡快建立集體經(jīng)營(yíng)性土地與國(guó)有土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。各級(jí)政府可將集體經(jīng)營(yíng)性土地列入規(guī)劃，在確保18億畝紅線的前提下，每年從計(jì)劃中拿出一定比例進(jìn)行公開掛牌、招標(biāo)、拍賣，可以作為商業(yè)、建筑、工業(yè)等用地性質(zhì)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)總結(jié)上報(bào)，為中共中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府早日出臺(tái)完善具體的執(zhí)行細(xì)則提供參考依據(jù)。

其次，做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與替換工作。搞好農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與替換，對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)民向中心村、鎮(zhèn)集中，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口，加快城市化建設(shè)十分重要。各級(jí)黨委和政府要采取有效措施，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與替換。加大新修訂的《土地管理法》的宣傳力度，讓農(nóng)民了解新修訂的《土地管理法》規(guī)定“戶有所居及宅基地自愿有償退出制度”的內(nèi)涵和意義。加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，明確宅基地雖然屬于集體所有，但農(nóng)民的宅基地享有租賃權(quán)和收益權(quán)，可以自由入市流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)。各地要盡快查清宅基地的權(quán)屬、界址和面積，為宅基地使用權(quán)登記發(fā)證提供地籍調(diào)查成果。對(duì)新申請(qǐng)宅基地的，當(dāng)事人在辦理宅基地用地審批的同時(shí)申請(qǐng)土地登記，國(guó)土資源行政部門要即批即辦，在住宅建成并實(shí)地檢查合格后，報(bào)人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書。允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益則主要?dú)w原使用者所有。允許縣級(jí)政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地，經(jīng)過廣泛試點(diǎn)和實(shí)踐，逐漸形成省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償?shù)男罗k法。各地要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村宅基地的政策性文件精神，應(yīng)盡快出臺(tái)配套性措施，引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與替換健康有序地運(yùn)行。

再次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須由市場(chǎng)機(jī)制來決定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和條件，是廣大農(nóng)民最基本的權(quán)利。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，一定要尊重農(nóng)民的意愿。農(nóng)民是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，只有尊重農(nóng)民意愿才能充分保障農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益。農(nóng)民利益有了保障就能自覺自愿地流轉(zhuǎn)土地，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也就有了物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，各級(jí)黨委和政府要順應(yīng)民意，由農(nóng)民自主決定是否將承包地流轉(zhuǎn)出去、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)期限等，不能強(qiáng)迫命令強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，要依法依規(guī)進(jìn)行，保證農(nóng)民利益。要讓市場(chǎng)說話，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。供需雙方，可根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)行情，決定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、方式和規(guī)模。除代耕不超過1年的短期流轉(zhuǎn)外，所有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都要通過流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行，達(dá)到統(tǒng)一交易流程、合同文本和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槭袌?chǎng)是最公平合理的。由市場(chǎng)決定流轉(zhuǎn)，就不會(huì)出現(xiàn)公說公有理，婆說婆有理。由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，流轉(zhuǎn)雙方就能心甘情愿達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。要搞好服務(wù)。各級(jí)政府要主動(dòng)為供需雙方搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，要建立健全覆蓋全省所有鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。市要加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)工作的指導(dǎo)，縣要提高土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的效率，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要設(shè)立流轉(zhuǎn)交易的場(chǎng)所，村要設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、指導(dǎo)合同簽訂、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等相關(guān)服務(wù)。土地、農(nóng)委、司法、法院等部門，要各司其職，共同為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)提供保障。

（二）大力推進(jìn)“三權(quán)分置”加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

“三權(quán)分置”思想是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是以家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為主體，帶動(dòng)農(nóng)戶增產(chǎn)增收、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)體系[5]。就目前情況看，規(guī)?；?jīng)營(yíng)的重點(diǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心是明晰賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。“三權(quán)分置”的著眼點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流出，并保證農(nóng)民流出土地的綜合效益。二者相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一。“三權(quán)分置”有利于推動(dòng)合作經(jīng)濟(jì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)搞家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)?；?jīng)營(yíng)，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”[6]。因此，各級(jí)黨委和政府要把推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一同規(guī)劃，同步推進(jìn)。

第一，要加大政策扶持力度。根據(jù)中央要求，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。根據(jù)新修訂的《土地管理法》關(guān)于“三塊地”（農(nóng)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地）的創(chuàng)新性規(guī)定，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

第二，要以建立家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社為重點(diǎn)，加快發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。各地要按照省委、省政府關(guān)于大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社的要求，積極支持農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)辦或領(lǐng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)，并搞好認(rèn)定工作。將已經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)的家庭農(nóng)場(chǎng)全部納入名錄系統(tǒng)進(jìn)行管理。積極開展合作社規(guī)范化建設(shè)和質(zhì)量提升試點(diǎn)縣建設(shè)，建立健全扶持發(fā)展的政策體系和管理制度。通過政策激勵(lì)和示范引領(lǐng)，加快培育一批規(guī)模適度、生產(chǎn)集約、管理先進(jìn)、效益明顯的農(nóng)民合作社[7]。

第三，要加快推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。小農(nóng)戶在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面，工作中絕不能忽視。在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，要統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶，讓小農(nóng)戶共享改革發(fā)展成果，煥發(fā)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的新活力。全省上下要認(rèn)真貫徹落實(shí)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的若干措施》的通知精神，總結(jié)推廣小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接好的經(jīng)驗(yàn)、做法和模式。充分發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)小農(nóng)戶的帶動(dòng)作用，完善“農(nóng)戶+合作社”“農(nóng)戶+公司”等機(jī)制，引導(dǎo)建立股權(quán)式契約式利益分享機(jī)制，帶動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)民分享增值收益。要加快培育各類社會(huì)化服務(wù)組織，通過土地托管、生產(chǎn)服務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷等方式，把小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈。提高小農(nóng)戶組織化程度和發(fā)展能力，拓寬小農(nóng)戶增收空間。

（三）加強(qiáng)黨組織對(duì)農(nóng)村土地制度改革的領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村土地制度涉及面廣、政策性強(qiáng)，事關(guān)農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局。各級(jí)要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把落實(shí)黨中央土地政策作為政治責(zé)任，擺到重要議事日程。經(jīng)常開會(huì)討論，定期分析研判土地改革和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾問題，有針對(duì)性制定解決措施。經(jīng)常深入調(diào)研。要邁開雙腳到基層一線、村莊田頭和農(nóng)民家中，聽真話，察實(shí)情，掌握第一手資料。問政于民，問需于民。作出符合民情、符合客觀實(shí)際的決策。重視隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)為土地改革服務(wù)的能力。各級(jí)黨委要下大力氣建立一支懂政策、知民情、熱心于農(nóng)村土地改革工作的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。配齊配強(qiáng)鎮(zhèn)村黨政一把手，著力解決農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)隊(duì)伍人員少、工作經(jīng)費(fèi)短缺、工作條件差的問題。要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級(jí)黨組織要牽頭掛帥，協(xié)調(diào)有關(guān)部門密切配合，相互支持，形成齊抓共管、共同推進(jìn)土地改革的局面。農(nóng)業(yè)部門要負(fù)責(zé)相關(guān)政策的規(guī)劃、整合、銜接和協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)籌措、保障、投入所需資金并監(jiān)督資金的運(yùn)營(yíng)效果和使用規(guī)范。國(guó)土部門負(fù)責(zé)落實(shí)土地供應(yīng)和優(yōu)惠政策。金融部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)金融政策支持的服務(wù)，組織政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)提供新型金融產(chǎn)品支持。人事部門組織人事和編辦負(fù)責(zé)加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地管理和土地制度改革方面的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。工商部門要深化對(duì)各類新型經(jīng)營(yíng)主體的登記管理，規(guī)范登記行為，促進(jìn)各類經(jīng)營(yíng)主體依法登記。審批部門針對(duì)土地改革、特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的審批事項(xiàng)，要一事一議，特事特辦，搞好“一站式服務(wù)”。加強(qiáng)監(jiān)督管理。各級(jí)要建立檢查監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)肅查處和糾正侵害農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益的行為。定期開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的日常工作巡視巡察監(jiān)督，對(duì)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不正之風(fēng)要敢于亮劍。該批評(píng)的批評(píng)教育，該嚴(yán)肅紀(jì)律的要給予紀(jì)律處分，該繩之以法的要依法處理。至于個(gè)別鄉(xiāng)村出現(xiàn)的“返租倒包”，即以低價(jià)進(jìn)高價(jià)出，利用流轉(zhuǎn)過程中的程序漏洞，獲取不正當(dāng)利益和為得到補(bǔ)貼搞“假流轉(zhuǎn)”的問題，要堅(jiān)決予以打擊，確保農(nóng)村土地改革和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：向 梅）

[收稿日期]2019-11-14

[作者簡(jiǎn)介]孫家坤（1965—），男，遼寧撫順人，中共江蘇省委黨史工作辦公室研究人員，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。