燕蕊樺

摘 要：行政訴訟受案范圍呈逐步放寬趨勢(shì)，然而行政訴訟受案范圍過(guò)于狹窄一直為人們所詬病。雖然行政訴訟受案范圍圍繞保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)行了擴(kuò)大，就現(xiàn)階段形勢(shì)來(lái)看行政訴訟受案范圍仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，如今行政訴訟受案范圍受到不合理起訴期限的限制;規(guī)定模式有缺陷;將所有行政內(nèi)部行為排除在外;將抽象行政行為排除在外都是不合理的。因此，改變行政訴訟受案范圍的規(guī)定模式;為了保護(hù)基本權(quán)利可突破行政訴訟期限;將部分行政內(nèi)部行為、部分抽象行政行為納入受案范圍都是再次擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的可取之處。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;受案范圍;行政行為;訴訟期限

一、問(wèn)題的提出

自1990年《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“舊法”）實(shí)行以來(lái)，學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為行政訴訟法規(guī)定的受案范圍體現(xiàn)為三個(gè)條文：第2條概括規(guī)定、第11條肯定列舉以及第12條列否定列舉。第2條明確規(guī)定對(duì)于侵犯合法權(quán)益的具體行政行為可以提起訴訟，這條規(guī)定限定了可訴行政行為的類型只能是具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為就不能提起訴訟;第11條以肯定的模式列舉了能夠提起訴訟的具體行政行為，如：對(duì)拘留、罰款等行政處罰不服，對(duì)限制人身自由等強(qiáng)制措施不服的具體行政行為等;第12條以否定的方式列舉了不能歸于行政訴訟受案范圍的行為，如：國(guó)家行為、抽象行政行為等?？偟膩?lái)看，舊法對(duì)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定是非常明確的，同時(shí)也非常狹窄，這體現(xiàn)出立法者對(duì)于“民告官”的慎重。

隨著經(jīng)濟(jì)、文化和政治的發(fā)展，為了適應(yīng)中國(guó)社會(huì)法治水平的提高，2017年實(shí)行的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）在舊法的基礎(chǔ)上將行政訴訟受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，具體表現(xiàn)為第2條的概括式規(guī)定和第12條的肯定式列舉。新法第2條將其他組織作出的行政行為列入受案范圍，同時(shí)將具體行政行為改成了行政行為，沒(méi)有了“具體”二字的局限，可作為司法審查對(duì)象的行政行為得到了擴(kuò)張。在具體的列舉上，舊法第11條的肯定式列舉在新法中對(duì)應(yīng)第12條，從數(shù)量上來(lái)看，舊法列舉了八項(xiàng)可以列入司法審查的行政行為而新法列舉了十二條，從數(shù)量的明顯增加體現(xiàn)出了新法擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。相比舊法，新法在受案范圍有大幅度的擴(kuò)大，然而還是沿用舊法中列舉的方式限定受案范圍，體現(xiàn)出立法者為了滿足社會(huì)需求逐步放寬受案范圍的意圖，同時(shí)也透露出行政訴訟范圍將繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

二、現(xiàn)階段行政訴訟受案范圍仍過(guò)于狹窄及主要原因

（一）我國(guó)行政訴訟受案范圍仍不能滿足社會(huì)需求

我國(guó)《行政訴訟法》經(jīng)過(guò)二次大修后，對(duì)于行政訴訟受案范圍確實(shí)擴(kuò)大了許多，但是擴(kuò)大后的行政訴訟受案范圍仍不能解決某些實(shí)際問(wèn)題?，F(xiàn)階段行政訴訟不僅要有司法監(jiān)督的作用，同時(shí)還要求行政訴訟能夠解決老百姓的實(shí)際問(wèn)題。由于行政訴訟受案范圍的局限性，立案難仍是行政訴訟程序的一個(gè)缺陷，司法實(shí)務(wù)界認(rèn)為行政訴訟受案范圍經(jīng)過(guò)一次大的調(diào)整并沒(méi)有解決立案難的問(wèn)題也就是行政訴訟受案范圍仍然過(guò)于狹窄。

（二）列舉式規(guī)定的弊端

我國(guó)行政訴訟受案范圍主要采取“肯定式+否定式”列舉的形式，當(dāng)然還應(yīng)當(dāng)包括第二條的肯定式概括。但是，由于具體規(guī)定是列舉式，而行政行為表現(xiàn)形式多種多樣，在列舉時(shí)不可能面面俱到。因此，在受案范圍中就產(chǎn)生了不少空白，給法院不予受理依據(jù)，導(dǎo)致現(xiàn)在行政訴訟中一大難題就是立案難的問(wèn)題。因?yàn)樾姓袨椴豢赡茉跅l文中一一列舉，因此不論增加多少列舉項(xiàng)目，都只是形式上的擴(kuò)大，沒(méi)有從根本上解決受案范圍狹窄的問(wèn)題。

（三）受不合理行政訴訟期限的限制

（1）超過(guò)行政訴訟期限的行政行為不屬于行政訴訟受案范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第四十六條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第二款的規(guī)定超過(guò)行政訴訟起訴期限的行政行為不屬于行政訴訟受案范圍。

（2）行政訴訟期限規(guī)定混亂

我國(guó)行政訴訟的起訴期限分類混亂，現(xiàn)階段大概有這樣幾類規(guī)定：一般的起訴期限為六個(gè)月，是指行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)告知了具體行政行為的內(nèi)容、訴權(quán)、起訴期限的;特殊訴訟時(shí)效，相對(duì)人或者利害關(guān)系人知道具體行政行為的內(nèi)容但是不知道訴權(quán)和起訴期限情況下的起訴期限，一般有10天、15天、30天等;最長(zhǎng)起訴期限是指相對(duì)人或者利害關(guān)系人不論知不知道具體行政行為內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)就開(kāi)始計(jì)算的起訴期限，涉及不動(dòng)產(chǎn)具體行政行為的起訴時(shí)限最長(zhǎng)為20年，其他具體行政行為最長(zhǎng)為5年。

（四）內(nèi)部行政行為未納入受案范圍

新法第13條第3款載明因行政內(nèi)部獎(jiǎng)懲、任免決定提起訴訟的，人民法院不予受理。筆者認(rèn)為，將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外是不合理的，在社會(huì)主義法治框架下，杜絕行政權(quán)利的濫用是重中之重。同時(shí)，行政內(nèi)部的行為涉及的人員也不僅僅只是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，也有機(jī)關(guān)聘任工作人員，實(shí)習(xí)期人員。實(shí)習(xí)期人員的獎(jiǎng)懲和任免也有極大可能受到不公正的對(duì)待，從而被侵犯權(quán)益。因此，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為全部排除是一種不合理的規(guī)定。

三、我國(guó)行政訴訟受案范圍再次擴(kuò)大的相關(guān)建議

（一）肯定式概括加否定式列舉規(guī)定

現(xiàn)階段行政訴訟受案范圍以肯定概括、肯定列舉、否定列舉來(lái)規(guī)定，由于肯定概括和肯定列舉同時(shí)存在，使得肯定列舉成為肯定概括的限制。因而，在法院立案時(shí)大多數(shù)情況下都是以肯定式列舉行為為主要判斷依據(jù)，而如今行政訴訟法列舉的也只是眾多行政行為中的小小一部分，導(dǎo)致許多立案難的情況，許多相對(duì)人不能得到司法救濟(jì)?？隙ㄊ礁爬軌虼蠓秶陌姓袨?，能夠大面積的擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，但是司法機(jī)關(guān)不能過(guò)多的干涉行政機(jī)關(guān)工作，因此，需要局限的部分以否定式列舉的方式明確指出，這樣既擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，更大可能保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，又能保障行政機(jī)關(guān)工作順利進(jìn)行，法院在處理時(shí)也能清晰明確的使用自己的司法權(quán)力。

（二）法院撤銷(xiāo)虛構(gòu)身份的婚姻登記等涉及基本權(quán)利的行為不宜固守訴訟期

對(duì)于行政訴訟來(lái)說(shuō)超過(guò)訴訟時(shí)效，就意味著當(dāng)事人就失去了起訴的權(quán)利。但是行政訴訟期限的規(guī)定是為了督促當(dāng)事人更及時(shí)的行使自己的權(quán)利，同時(shí)提高行政效率，維護(hù)行政管理秩序。因此，行政訴訟期限作為行政訴訟中的一般規(guī)則也是一種保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的手段。婚姻對(duì)公民來(lái)講是否作為權(quán)利雖然沒(méi)有明確，但是我國(guó)憲法第49條明確“禁止破壞婚姻自由”，民法總則第103條規(guī)定“公民享有婚姻自主權(quán)”，有學(xué)者依據(jù)上述規(guī)定認(rèn)為婚姻自主權(quán)是一種自由權(quán)。也有學(xué)者認(rèn)為結(jié)婚是人一出生就享有的權(quán)利，因此婚姻自主權(quán)是我國(guó)公民基本權(quán)利的組成部分。婚姻自主權(quán)不僅指結(jié)婚自由，還有離婚自由。

所謂結(jié)婚自由，就是符合法定結(jié)婚條件的當(dāng)事人雙方自愿的情況下，兩人有權(quán)向婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記結(jié)婚形成合法的婚姻關(guān)系，任何人不可以強(qiáng)迫和阻撓。具體的法律保護(hù)體現(xiàn)為《中華人民共和國(guó)婚姻法》和《中華人民共和國(guó)刑法》，法律規(guī)定實(shí)行婚姻自由制度，禁止包辦婚姻、買(mǎi)賣(mài)婚姻，任何人不能干涉婚姻自由，受脅迫的結(jié)婚登記可以被撤銷(xiāo)，干涉婚姻自由嚴(yán)重的可能會(huì)被處以刑罰。離婚自由是指在婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻雙方可自愿向婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)解除婚姻關(guān)系或者一方向法院起訴解除婚姻關(guān)系。因此撤銷(xiāo)婚姻登記行為是維護(hù)當(dāng)事人的離婚自由。憲法規(guī)定的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是凌駕于制度之上的，原則上不允許被限制和剝奪，對(duì)公民權(quán)利作出限制的理由有三個(gè)：（1）必須以保護(hù)公民權(quán)利為目的;（2）必須有顯著的、公正的理由;（3）作出限制的機(jī)關(guān)必須是立法機(jī)關(guān)，或者有憲法、法律明確授權(quán)的其他機(jī)關(guān)。由于婚姻關(guān)系是一種長(zhǎng)時(shí)間的關(guān)系狀態(tài)，也是人與人之間比較特殊的關(guān)系，因而《行政訴訟法》在限制虛構(gòu)身份婚姻登記行為的訴訟期限上就不能體現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利的目的，不符合憲法的規(guī)定。

（三）將部分內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍

（1）上級(jí)對(duì)下級(jí)的請(qǐng)示批復(fù)可作為行政訴訟受案范圍

一般來(lái)說(shuō)，行政上級(jí)管理部門(mén)對(duì)下級(jí)的請(qǐng)示批復(fù)是一種內(nèi)部行政行為，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)人受到這種行政內(nèi)部行為的侵害不應(yīng)當(dāng)列為行政訴訟受案范圍。但是從最高院公布的第5批第22號(hào)指導(dǎo)性案例來(lái)分析，這種批復(fù)性行政行為也應(yīng)當(dāng)被列入受案范圍。雖然我國(guó)不承認(rèn)判例法，但是指導(dǎo)性案件對(duì)司法實(shí)務(wù)的指導(dǎo)性作用是非常大的。從某個(gè)層面來(lái)說(shuō)，指導(dǎo)性案例的頒布也是對(duì)處理這種特殊案件的一種指示。因此，將此類內(nèi)部行政行為納入受案范圍也是具有極大可能性的。

（2）公務(wù)員的報(bào)考錄用、聘用應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍

我國(guó)以《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》作為保障公務(wù)員合法權(quán)益的依據(jù)，因此，將行政人員的任免、獎(jiǎng)懲排除于行政訴訟受案范圍。但是，我國(guó)行政內(nèi)部最大的腐敗問(wèn)題仍沒(méi)有得到根治，雖然經(jīng)過(guò)多年的努力得到了一定的效果，但是不可否認(rèn)的是行政腐敗問(wèn)題仍然存在，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益亟待解決。因此，將對(duì)行政人員的任免、獎(jiǎng)懲納入司法救濟(jì)范圍也是一種保護(hù)公務(wù)員權(quán)益的途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

行政訴訟法是行政救濟(jì)中最公正、有效的途徑，在整個(gè)行政法的系統(tǒng)下具有獨(dú)一無(wú)二的作用。行政訴訟的受案范圍正順應(yīng)時(shí)代的需求逐步擴(kuò)展，現(xiàn)階段行政訴訟受案范圍也有不少缺陷，但是許多人都在為此出謀劃策，通過(guò)行政界不斷地努力，行政訴訟程序也將更加完善，成為解決百姓實(shí)際問(wèn)題、給予行政救濟(jì)的好途徑。

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