武南 孫凱

摘 要：深化校院兩級管理是建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。作為深化校院兩級管理的重要舉措――權(quán)責(zé)清單制度，在破解校院權(quán)責(zé)界定不清、權(quán)責(zé)調(diào)整缺乏規(guī)劃、權(quán)責(zé)不對等問題，推進(jìn)辦學(xué)資源優(yōu)化配置、帶動內(nèi)部綜合治理改革等方面具有積極意義。明確權(quán)責(zé)清單制度內(nèi)涵、把握權(quán)責(zé)清單制定關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)注權(quán)責(zé)清單制定的“聯(lián)動效應(yīng)”、“配套要求”和“螺旋上升”等特點，使權(quán)責(zé)清單制度真正成為深化校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)清單制度;高職院校;治理能力;兩級管理

中圖分類號：G717? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-2346（2019）01-0089-05

2010年7月國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》將“完善治理結(jié)構(gòu)”作為“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的核心內(nèi)容。[1]“十二五”建設(shè)期間，依據(jù)《綱要》意見，各地高等職業(yè)院校圍繞“完善治理結(jié)構(gòu)”開展了積極的探索。僅以浙江省為例，在浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中就把“加強(qiáng)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)”、“依法制定和完善高校辦學(xué)章程”作為“深化教育管理體制改革”主要任務(wù)之一。[2]截止2016年8月，浙江省公辦高校已基本實現(xiàn)“一校一章程”。[3]浙江省公辦高職院校無一例外，在章程中列明“實行校院兩級管理體制”。浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中明確將“實施校、院兩級權(quán)力清單和責(zé)任清單，優(yōu)化管理層次、結(jié)構(gòu)和職能”，作為“切實改革教育管理體制”和“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”重要舉措。[4]從“十二五”期間校院兩級管理的“謀劃”到“十三五”期間校院兩級管理的“深化”，校院兩級管理需要更加完備的制度支撐和體系構(gòu)建。

1? ? 校院兩級管理需要破解的問題

校院兩級管理是高校按照一定的目標(biāo)和原則，整合、優(yōu)化學(xué)校教育教學(xué)資源，形成學(xué)校和學(xué)院2個管理層級，通過學(xué)校分權(quán)和管理重心下移，轉(zhuǎn)變學(xué)校部門的管理職能，明確學(xué)校和學(xué)院的職責(zé)和權(quán)限，形成學(xué)校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學(xué)院實體運行的管理模式。[5]這一模式下，學(xué)校層面要構(gòu)建以簡政放權(quán)、目標(biāo)績效考核為主的宏觀調(diào)控系統(tǒng)，主要進(jìn)行頂層設(shè)計、調(diào)控協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督。學(xué)院則在學(xué)?？傮w部署下，履行相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、科研服務(wù)、師資隊伍建設(shè)等職能。在對浙江省優(yōu)質(zhì)高職校建設(shè)單位調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前校院兩級管理急需破解以下問題：一是學(xué)校職能部門對基層學(xué)院存在“權(quán)力下放憂慮”，擔(dān)心下放的權(quán)力基層學(xué)院“接不住”、“用不好”，導(dǎo)致學(xué)校層面放權(quán)遲緩、不到位;二是基層學(xué)院對“權(quán)力下放”后所面臨的“決策壓力”、“績效壓力”、“考核壓力”等感到“恐慌”，存在“不想要”、“不敢要”的心態(tài)，導(dǎo)致“等政策”、“要依據(jù)”的現(xiàn)象時有發(fā)生;三是校院之間存在權(quán)責(zé)界定不清、權(quán)責(zé)調(diào)整缺乏規(guī)劃、權(quán)責(zé)不對等問題;四是當(dāng)前的兩級管理狀態(tài)下，校內(nèi)資源的有效整合、科學(xué)分配、高效使用并不理想。學(xué)校職能處室與基層學(xué)院之間沒有真正建立起科學(xué)有效、權(quán)責(zé)匹配的規(guī)則體系，校院兩級管理存在深入難的問題。

2? ? 權(quán)責(zé)清單制度是深化校院兩級管理的重要舉措

校院兩級管理的核心是學(xué)校與學(xué)院在“人”、“事”、“財”、“物”等內(nèi)部權(quán)力和資源占有方面的權(quán)責(zé)劃分。而“人”、“財”、“物”的配置應(yīng)該緊緊圍繞“事”的權(quán)責(zé)劃分。因此，學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)的合理劃分，特別是“事”權(quán)劃分是深化校院兩級管理的基礎(chǔ)。學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度就是落實“事”權(quán)劃分的具體路徑，是深化校院兩級管理的重要舉措。

學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度，是指學(xué)校部門、學(xué)院在對其所行使的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法依規(guī)界定并將職權(quán)目錄、實施主體、政策依據(jù)、內(nèi)部流程等以清單形式進(jìn)行列舉，同時通過相關(guān)運行機(jī)制予以保障的一套制度。浙江財經(jīng)大學(xué)鐘曉敏校長對學(xué)校權(quán)責(zé)清單有較為明確的分類及界定。[6]他把學(xué)校權(quán)責(zé)清單分為權(quán)限清單、職責(zé)清單、與相關(guān)部門職責(zé)邊界清單、權(quán)限下放清單等：權(quán)限清單是指依據(jù)學(xué)校章程和規(guī)范性制度文件界定學(xué)校職能部門和學(xué)院的權(quán)限，以清單方式列舉兩者的職權(quán)和具體依據(jù)，其核心是根據(jù)清單規(guī)范行使權(quán)限;職責(zé)清單是指依據(jù)學(xué)校章程和規(guī)范性制度文件界定學(xué)校職能部門和學(xué)院的職責(zé)，并以清單形式列明相關(guān)內(nèi)容，核心就是法定職責(zé)必須為;職能部門職責(zé)清單又可根據(jù)實際情況細(xì)分為協(xié)調(diào)保障類職責(zé)清單、監(jiān)督指導(dǎo)類職責(zé)清單、師生服務(wù)類職責(zé)清單;與相關(guān)部門職責(zé)邊界清單是指依據(jù)學(xué)校規(guī)范性制度文件，通過部門協(xié)商，界定學(xué)校職能部門之間需要配合完成的職責(zé)，其核心是防止職責(zé)的缺位和錯位，清單需列明主要職責(zé)、具體工作事項、具體依據(jù)、相關(guān)部門、職責(zé)分工以及工作流程等;權(quán)限下放清單是指除學(xué)校章程和規(guī)范性制度文件明確規(guī)定應(yīng)由校級職能部門行使的職權(quán)外，按照方便師生、提高服務(wù)效能、便于指導(dǎo)監(jiān)督等原則，下放到基層學(xué)院的權(quán)限，清單需列明事項編號、事項名稱、下放權(quán)限說明、依據(jù)、對接職能處室等內(nèi)容。學(xué)?？筛鶕?jù)兩級管理深化的節(jié)奏，整體把握下放權(quán)限的速度，實現(xiàn)權(quán)限下放的合理規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。

學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度的探索是對教育部2015年頒布的《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018）》和2017年頒布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》精神的落實，是“發(fā)揮管理工作對職業(yè)教育改革發(fā)展的推動、引領(lǐng)和保障作用，不斷提高職業(yè)院校管理規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化水平”的體現(xiàn)。[7]

3? ? 學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單的制定旨在依法依規(guī)厘清學(xué)校內(nèi)部權(quán)力分配情況，明確權(quán)力主體的各自作用邊界，重點將職能部門管理邊界清晰化、將學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)容具體化，進(jìn)而實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部合理配置校院兩級權(quán)責(zé)，釋放學(xué)院活力，增強(qiáng)學(xué)院在內(nèi)部管理中的地位與作用。因此權(quán)責(zé)清單制定的首要一步是以學(xué)校章程為依據(jù)開展規(guī)范性制度的清理。2016年8月浙江省教育廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全學(xué)校章程執(zhí)行機(jī)制的意見》，明確要求“學(xué)校要根據(jù)章程載明的要求，健全校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，不斷提高學(xué)校管理的制度化、科學(xué)化、法治化水平”，要求“學(xué)校要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面開展轄內(nèi)規(guī)章制度的廢、改、立工作”，要求“高等學(xué)校要積極完善兩級管理體制，逐步推動重心下移，制定校、院（系）兩級的職責(zé)清單，不斷增強(qiáng)院（系）的辦學(xué)活力”。[8]學(xué)校章程的建立和規(guī)范性制度的清理是依法依規(guī)制定校內(nèi)權(quán)責(zé)清單，深化校院兩級管理的前提。

在完成學(xué)校規(guī)范化制度清理的基礎(chǔ)上，可進(jìn)入到權(quán)責(zé)清單實施方案的制定和培訓(xùn)階段?！皺?quán)責(zé)清單實施方案”應(yīng)包括指導(dǎo)思想、基本原則、依據(jù)和范圍、主要任務(wù)和實施步驟、組織保障等內(nèi)容，還應(yīng)包括權(quán)責(zé)清單制作流程及各類表單模版?！皺?quán)責(zé)清單實施方案”中最為關(guān)鍵的內(nèi)容是方案實施的基本原則：應(yīng)包括履職有法，盡責(zé)有據(jù)的“依法治?！痹瓌t;決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務(wù)相匹配的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則;科學(xué)配置校院兩級權(quán)力的“放管結(jié)合”原則;清單制定過程的“公開透明”原則;以及清單制定伊始的“全面清理”原則等?！皺?quán)責(zé)清單實施方案”的制定要結(jié)合學(xué)校的實際情況，靈活編制權(quán)責(zé)清單制作流程表（表1）。培訓(xùn)過程中要把權(quán)責(zé)清單制定工作定位到完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)高度，由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭分層、分批進(jìn)行培訓(xùn)，做到統(tǒng)一思想、明確任務(wù)、把握流程、執(zhí)行到位。

權(quán)責(zé)清單制定進(jìn)入到實施階段后，要把握清單制作的關(guān)鍵與難點：一是在清理學(xué)校職能部門與基層學(xué)院的權(quán)責(zé)清單過程中，要花力氣做好“權(quán)限下放清單”（表2）?！皺?quán)限下放清單”的制定可以根據(jù)學(xué)校實際進(jìn)一步細(xì)分為“擬下放的權(quán)限清單”、“已下放的權(quán)限清單”和“未下放的權(quán)限清單”，明確學(xué)校內(nèi)部兩級管理改革的進(jìn)度。“權(quán)限下放清單”直接關(guān)系學(xué)校與學(xué)院權(quán)責(zé)的劃分，涉及后續(xù)辦學(xué)資源的劃分和辦學(xué)績效的考核。二是在制定學(xué)校職能部門權(quán)責(zé)清單過程中，重點關(guān)注“與相關(guān)部門的職責(zé)邊界清單”的制定（表3）?！芭c相關(guān)部門的職責(zé)邊界清單”是對傳統(tǒng)意義上部門工作職責(zé)制定過程中條塊分割方式的一次顛覆，是增強(qiáng)溝通、提倡協(xié)作、打破部門邊界壁壘的有效措施，也是學(xué)校進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)。三是在制作部門權(quán)限清單過程中，明確審批事項、確認(rèn)事項、獎懲事項、委托事項、備案事項等內(nèi)容的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)與分類把握（表4）。審批事項是指學(xué)校職能處室對有指標(biāo)和額度限定項目具有選擇決定權(quán)的事項;確認(rèn)事項是指需要由學(xué)校職能處室予以確定、認(rèn)定和證明的事項;獎懲事項是指由某個職能處室牽頭評定的獎懲內(nèi)容;委托事項是指職能處室在其職責(zé)范圍內(nèi)，依法依規(guī)將其職權(quán)事項委托給其他單位行使的事項;備案事項是指依據(jù)相關(guān)規(guī)定需要報告的事項。四是在制作學(xué)院權(quán)責(zé)清單過程中，要貫徹權(quán)責(zé)對等原則，做到“合理授權(quán)”與“依規(guī)履職”的相統(tǒng)一。五是在權(quán)責(zé)清單公布后，要注意權(quán)責(zé)的動態(tài)調(diào)整和保障機(jī)制的建立，使學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制定與調(diào)整成為常態(tài)工作。

4? ? 學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度實施過程中應(yīng)關(guān)注的問題

學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度作為深化校院兩級管理的關(guān)鍵舉措，在整體謀劃和具體實施過程中要關(guān)注以下問題。

注意權(quán)責(zé)清單制定的聯(lián)動效應(yīng)。校內(nèi)權(quán)責(zé)清單的制定過程是推進(jìn)學(xué)校章程落實執(zhí)行的過程，是學(xué)校規(guī)范制度梳理完善的過程，是學(xué)校權(quán)力向基層學(xué)院下放的過程，是部門崗位職責(zé)深化調(diào)整的過程，是學(xué)院辦學(xué)權(quán)限逐步明晰的過程，是校院兩級考核深化完善的過程，是學(xué)校內(nèi)控體系建設(shè)的過程。學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單的制定工作會引發(fā)一系列的聯(lián)動反應(yīng)。這些聯(lián)動反應(yīng)充分體現(xiàn)了學(xué)校內(nèi)部治理體系是一個擁有充分反應(yīng)機(jī)制有機(jī)整體，每一個局部環(huán)節(jié)的改變都將引發(fā)整體性的聯(lián)動反應(yīng)，因此權(quán)責(zé)清單制定工作需要整體把握、全局定位。

注意權(quán)責(zé)清單制定的配套要求。學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單的制定工作是圍繞校院兩級“事”權(quán)的界定，帶動校院兩級“人”、“財”、“物”權(quán)的界定，從而真正推動和深化校院兩級管理的實現(xiàn)。從這一層面上講，權(quán)責(zé)清單制定工作是有配套要求的。首先要求有學(xué)校章程作為法律依據(jù)，明確兩級管理體系構(gòu)建的合法地位。其次要求有相對完善的規(guī)范制度作為權(quán)責(zé)劃分的政策依據(jù)，明確部門與學(xué)院、部門與部門之間的權(quán)責(zé)劃分。再次要求二級單位績效考核制度、二級單位資源配置清單制定、學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)等工作協(xié)調(diào)推進(jìn)，整體謀劃，最終達(dá)到深化兩級管理的目標(biāo)。實踐證明，配套機(jī)制越完備、越健全，權(quán)責(zé)清單制定過程就會越順利，執(zhí)行效果也越好。

注意權(quán)責(zé)清單實施的螺旋上升特征。學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度的實施過程具有螺旋上升的特征，其發(fā)展軌跡和使用效果不是直線上升趨勢，因為學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度與二級單位績效考核制度、二級單位資源清單配置制度、學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)等眾多工作是捆綁在一起“成長”的，因此這一成長過程會伴隨每所學(xué)校的管理現(xiàn)狀、改革基礎(chǔ)、改革決心的不同，體現(xiàn)曲折、迂回的螺旋式上升特征，這也是任何一所推進(jìn)校院兩級管理的學(xué)校應(yīng)該做好的心理準(zhǔn)備。

注意拓寬權(quán)責(zé)清單的應(yīng)用路徑。學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度作為深化校院兩級管理的具體舉措和工具，基于對其制定過程中“聯(lián)動效應(yīng)”的考慮，建議繼續(xù)豐富校內(nèi)權(quán)責(zé)清單的應(yīng)用路徑。一是嘗試“清單”+“制度”，進(jìn)一步打牢學(xué)校內(nèi)部管理的根基，改變“僵尸制度”的怪象，讓學(xué)校制度“活起來、用起來”。二是嘗試“清單”+“改革”，進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)校職能處室的簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，通過清單細(xì)化發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終形成有針對性的改革舉措，提高管理效能。三是嘗試“清單”+“OA”，從完善清單、落實清單的角度，對現(xiàn)有的校內(nèi)移動辦公系統(tǒng)（OA）進(jìn)行審視，對相應(yīng)的辦公流程進(jìn)行“再優(yōu)化”，同時正視“校內(nèi)信息孤島”問題，綜合施策實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)打通”，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的挖掘與應(yīng)用，提升管理與服務(wù)水平。

學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度不是深化校院兩級管理的靈丹妙藥，但卻是推進(jìn)校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制度的實施，要求學(xué)校站在整體內(nèi)部管理體系構(gòu)建和現(xiàn)代大學(xué)治理高度，整體謀劃，協(xié)同推進(jìn)。內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制定要求學(xué)校職能處室站在管理一隅，冷靜思考，審視反思，尋找本部門的工作偏差，通過彌補制度漏洞、填充協(xié)作盲點、優(yōu)化工作流程等手段實現(xiàn)精準(zhǔn)管理、優(yōu)化服務(wù)、有效監(jiān)督、提高效能的目標(biāo)。內(nèi)部權(quán)責(zé)清單制定可以讓基層學(xué)院更加清醒地面對“二級主體”身份，明確“職權(quán)”與“職責(zé)”，審視對現(xiàn)有辦學(xué)資源的占有和使用方式，反思資源產(chǎn)出效益，樹立資源配置與績效產(chǎn)出掛鉤的意識，改進(jìn)基層學(xué)院工作態(tài)度、提升工作潛能、增強(qiáng)工作活力，助推新一輪優(yōu)質(zhì)高職校建設(shè)工作。

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