高如峰 彭琳 溫泉 彭欣 陳雪初

摘要：如何妥善處理海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間的矛盾關(guān)系是我國沿海城市面臨的重大挑戰(zhàn)。文章分析了海洋生態(tài)補償模式現(xiàn)狀及其存在的問題，認為單純收取生態(tài)補償金并不能實質(zhì)性解決海洋開發(fā)活動帶來的海洋生態(tài)損失問題，實施生態(tài)修復(fù)是降低和減緩海洋生態(tài)系統(tǒng)損失的主要手段;建議利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來連接海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)，量化用海單位所造成的海洋生態(tài)損失和生態(tài)修復(fù)所帶來生態(tài)系統(tǒng)功能增益，進而指示海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)是否達到平衡;進一步提出以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的海洋生態(tài)補償模式的技術(shù)框架，為落實與完善海洋生態(tài)補償制度提供參考。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)補償;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);貨幣化;生態(tài)修復(fù);生態(tài)損失

中圖分類號：P76文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0053-04

The Ecological Restoration Aimed Marine Ecological Compensation Mode

GAO Rufeng1，PENG Lin2，WEN Quan3，PENG Xin4，CHEN Xuechu2

（1Shanghai Administration Center for Ocean Affairs，Shanghai 200050，China;2Shanghai Key Laboratory for Urban Ecology and Sustainability，East China Normal University，Shanghai 200241，China;3Environmental Monitoring Center，State Oceanic Administration，Dalian 116203，China;4Zhejiang Mariculture Research Institute，Wenzhou 325005，China）

Abstract：How to properly handle the contradiction between marine development and marine ecosystem losses is a major challenge for coastal cities in China.The current situation and problems of marine ecological compensation mode were analyzed in this paper.It was suggested that simply collecting ecological compensation funds could not solve the marine ecosystem loss problem caused by development activities，and ecological restoration was the proper way to reduce and slow down the marine ecosystem losses.It was proposed that monetized ecosystem services might be used as a mediator to connect marine ecosystem loss and marine ecological restoration，and quantify the loss of marine ecosystem service caused by marine utilizing units and increment of the ecosystem service gained from ecological restoration，and thus the balance between the loss of marine ecosystem and marine ecological restoration could be indicated.Furthermore，the technical framework of restoration aimed marine ecological compensation mode was presented，providing reference for the implementing and improving marine ecological compensation system in future.

Key word：Marine ecological compensation，Ecosystem Services，Monetization，Ecological restoration，Ecological loss

0引言

近年來，我國各大沿海城市為支撐和推動經(jīng)濟快速發(fā)展，對海洋的開發(fā)規(guī)模日益擴大，與此同時海洋環(huán)境生態(tài)受損現(xiàn)象越發(fā)嚴重[1]。從我國社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢來看，在今后相當(dāng)長的一段時期里，沿海地區(qū)城市化進程仍會持續(xù)加劇，進一步開發(fā)利用海洋尤其是岸線資源的需求不可避免，而人類活動必然會對海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生不同程度的持續(xù)性影響。因此，在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，如何妥善處理海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間的矛盾關(guān)系是我國沿海城市面臨的重大挑戰(zhàn)。

1現(xiàn)行海洋生態(tài)補償模式及其問題

從近年來的理論研究和地方實踐來看，在海洋管理中引入生態(tài)補償機制，是解決海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間矛盾的有效手段之一。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種管理手段[2]。從國內(nèi)外的實施情況來看，經(jīng)濟補償是海洋生態(tài)補償最常見的方式。這一類的海洋生態(tài)補償基于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”或者“環(huán)境服務(wù)付費”理論，即以保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目標而開展的付費活動，其概念起源于20世紀70年代，1996年哥斯達黎加最早在《森林法》中規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費制度，美國和歐洲很多國家目前都建立了不同形式的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費制度[3]。近年來，我國學(xué)者針對圍填海、風(fēng)電、跨海大橋等的多種類型用?；顒娱_展了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算的大量研究，最近幾年一些地區(qū)逐漸應(yīng)用到實際的海洋管理中，具體實踐中大多針對用?；顒铀斐傻纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失進行貨幣化評估，在此基礎(chǔ)上向用海單位收取生態(tài)補償金[1，4-5]。

從近年來國內(nèi)海洋生態(tài)補償?shù)膶嵺`情況來看，除了經(jīng)濟補償之外，還實行過“資源補償和生境補償”這兩種補償形式[6-7]。其中資源補償是對海洋生態(tài)環(huán)境中缺失的生物資源以及其他資源，以人為的方式進行數(shù)量補充，使其恢復(fù)到最初的狀態(tài)，在我國目前資源補償方式主要為增殖放流;生境補償則是通過建設(shè)人工魚礁、海洋牧場等方式，對海洋生境進行補償，修復(fù)海洋的生境和生態(tài)功能[8]。上述兩種補償形式本質(zhì)上屬于海洋生態(tài)修復(fù)工程，但從其具體操作情況來看，“資源補償和生境補償”往往與實際的海洋生態(tài)損失差距甚遠，實際修復(fù)作用也極為有效。如，增殖放流的補償對象為海洋漁業(yè)資源的損失，這僅為生態(tài)系統(tǒng)功能損失的一小部分，且生態(tài)修復(fù)成效難以定量評估;生境補償雖然在相對固定的區(qū)域內(nèi)實施，但也往往只是作為恢復(fù)漁業(yè)資源的一種手段，其修復(fù)成效與實際損失相比仍有相當(dāng)大的距離。

2連接海洋生態(tài)補償與海洋生態(tài)修復(fù)的必要性

從海洋生態(tài)系統(tǒng)損失問題的本質(zhì)來看，與海洋的公地性質(zhì)關(guān)系密切。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的大部分如氣候調(diào)節(jié)、初級生產(chǎn)、漁業(yè)資源、污染物凈化等服務(wù)，都屬于公共產(chǎn)品。而海洋的公共產(chǎn)品屬性必然會導(dǎo)致其外部性，要解決外部性內(nèi)部化問題，基于政府干預(yù)的“庇古稅”是較為常用的經(jīng)濟手段，但是值得注意的是，“庇古稅”在具體運作過程中是通過繳納“生態(tài)環(huán)境稅”的形式將生態(tài)環(huán)境損失納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中，其本身并不能直接解決企業(yè)生產(chǎn)活動造成的生態(tài)環(huán)境損害問題[9]。同樣道理，單純收取生態(tài)補償金并不能實質(zhì)性解決海洋開發(fā)活動帶來的海洋生態(tài)損失問題;針對已經(jīng)受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)，除了限制進一步的海洋開發(fā)活動之外，實施生態(tài)修復(fù)是降低和減緩海洋生態(tài)系統(tǒng)損失的主要手段。海洋生態(tài)損失問題的嚴峻性使得我們更需要關(guān)注的是如何修復(fù)業(yè)已受損的生態(tài)系統(tǒng)，而不僅僅局限于規(guī)定用海單位承擔(dān)海洋生態(tài)損失成本，因此海洋生態(tài)補償金不能簡單地理解為“庇古稅”的特殊形式，它除了在一定程度上可以像“庇古稅”那樣解決海洋公共產(chǎn)品外部性問題之外，更為重要的是如何利用海洋生態(tài)補償金進一步支持海洋生態(tài)修復(fù)。然而，迄今為止，我國的海洋生態(tài)修復(fù)工程大多數(shù)都在政府主導(dǎo)下開展，需要投入大量的國家和地方資金，實際上成為了一種特殊形式的政府財政轉(zhuǎn)移支付，并沒有充分體現(xiàn)造成海洋生態(tài)損失的用海企業(yè)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任[10]。因此，在當(dāng)前各個地方紛紛出臺海洋生態(tài)補償管理地方標準和法規(guī)，海洋生態(tài)補償制度體系正逐步建立和完善的形勢下，如果能從制度設(shè)計層面進一步引導(dǎo)海洋生態(tài)補償真正落實到實地的海洋生態(tài)修復(fù)，將有可能對我國的海洋生態(tài)保護事業(yè)起到新的推動作用。

3海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化的連接作用

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指“人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益”，海洋生態(tài)系統(tǒng)至少可以提供以下重要的服務(wù)功能包括，氣候調(diào)節(jié)（維持空氣質(zhì)量）、防洪（穩(wěn)定岸線）、養(yǎng)分調(diào)節(jié)、污染處理及控制、繁殖與棲息地（生物多樣性）、漁業(yè)資源、休閑娛樂景觀服務(wù)和科研教育服務(wù)等[11]。近年來，我國許多地方開展了用?；顒訉χ苓厖^(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響研究，并基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化價值進一步評估海洋生態(tài)損失，為實際用海規(guī)劃和海洋工程管理提供了基礎(chǔ)參考[4-5，12]。

從實際操作層面來看，連接海洋生態(tài)補償與海洋生態(tài)修復(fù)的主要難點在于如何度量和判別相應(yīng)海洋生態(tài)修復(fù)活動所帶來的增益可以在多大程度上補償用海單位所造成的海洋生態(tài)損失。而對于上述問題，可考慮在現(xiàn)有海洋生態(tài)損失評估實踐中所取得的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來連接海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化的意義恰恰在于，它能起到一個中介物的作用，可以利用它來量化用海單位所造成的海洋生態(tài)損失，和生態(tài)修復(fù)所帶來生態(tài)系統(tǒng)功能增益，進而指示海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)是否達到某種程度上的平衡。事實上，利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來連接海洋生態(tài)補償與海洋生態(tài)修復(fù)的優(yōu)勢還表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）為異地修復(fù)創(chuàng)造條件。不少用海工程在實施后，沒有足夠的空間再進行生態(tài)修復(fù)工作，或者在原位開展生態(tài)修復(fù)工作難度很大，修復(fù)帶來的生態(tài)增益遠低于所要投入的人力和物力，在此類情況下，可將異地修復(fù)作為一種替代措施。而將海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化之后，就有條件將用海工程造成的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失與異地修復(fù)帶來的生態(tài)系統(tǒng)功能增益進行比較，找到相對優(yōu)化的生態(tài)修復(fù)策略。

（2）修復(fù)資金來源穩(wěn)定。政府需要資金才能提供一些特定的公共服務(wù)或提供準公共物品。為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費，體現(xiàn)了公共消費品的使用者的受益與負擔(dān)的公平性。而且付費機制也是保證政府提供公共服務(wù)的必要財力支撐。有些特定的服務(wù)或者準公共物品并非全體社會組成成員都會消費和受益，海洋生態(tài)資源的開發(fā)利用也是如此，因此受益的用海單位也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分海洋生態(tài)修復(fù)的費用[13]。

（3）實現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)”。過去很多地方對于損害海洋生態(tài)的行為雖然收取過補償費用，但這部分資金并不一定用于實際的生態(tài)修復(fù)。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化作為生態(tài)損失補償與生態(tài)修復(fù)的橋梁，從具體操作層面來看容易度量，指示性好，進而便于形成標準化流程，以確?！罢l開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)”的原則。

4以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的海洋生態(tài)補償模式的技術(shù)框架

以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補償模式應(yīng)由政策與法規(guī)引導(dǎo)，在制定配套的生態(tài)補償標準與實施辦法的基礎(chǔ)上，引入市場機制推動以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補償工作，同時提高全社會的參與度（圖1）。

41建立海洋生態(tài)補償基金

以國家或地方財政先期投入，建立海洋生態(tài)補償基金，組成海洋生態(tài)補償基金管理機構(gòu)，同時接受海洋管理部門監(jiān)督。

42建立“海洋生態(tài)補償額度儲備庫”

根據(jù)海洋規(guī)劃及地方發(fā)展需求，選擇適宜的區(qū)域，投入海洋生態(tài)補償基金開展生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護工作，評估修復(fù)和保護成果，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)測算海洋生態(tài)資產(chǎn)增加量，以此建立“海洋生態(tài)補償額度儲備庫”。

43生態(tài)補償額度值的確定與協(xié)商機制

海洋生態(tài)補償基金管理機構(gòu)建立補償資金賬戶。針對用海單位，按照本研究提供的方法，測算用?；顒拥暮Ｑ笊鷳B(tài)損失，提出生態(tài)補償額度值，通知用海單位及時繳納補償基金。用海單位如認為生態(tài)補償額度值過高，可以提出自己對于應(yīng)繳納的海洋生態(tài)補償金額的意見，與海洋管理部門溝通，經(jīng)過專家論證適度調(diào)整補償金額。

44生態(tài)補償流程的完成

用海單位繳納生態(tài)補償金，用于抵充相應(yīng)的“海洋生態(tài)補償額度”;特定金額的“海洋生態(tài)補償額度”被抵充后即認為“用海單位所造成的生態(tài)損失”已由先期開展生態(tài)修復(fù)工作所獲取的“海洋生態(tài)資產(chǎn)增加量”平衡補償，可視之為生態(tài)補償流程完成。

45生態(tài)修復(fù)-生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)推進

海洋管理部門會同專家論證下一階段生態(tài)修復(fù)任務(wù)，建立海洋生態(tài)修復(fù)項目庫（待修復(fù)海域的信息包括：面積、擬定修復(fù)手段、修復(fù)預(yù)算、修復(fù)時長等），按照海域需要修復(fù)的緊迫性、生態(tài)修復(fù)工程投資和生態(tài)資產(chǎn)增益比等因素對等待修復(fù)的海域進行排序，制訂修復(fù)計劃;在先期財政資金基礎(chǔ)上，持續(xù)利用收取的補償基金，依次開展修復(fù)海域的修復(fù)工作。

5結(jié)語

綜上所述，海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化是引導(dǎo)海洋生態(tài)補償真正落實到實地的海洋生態(tài)修復(fù)的有效方法，而且對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進行貨幣化不僅能使生態(tài)修復(fù)更為靈活，還可以為生態(tài)修復(fù)提供政府轉(zhuǎn)移支付以外的資金來源。在以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補償工作中，引入市場機制，同時讓社會積極參與，多方配合，使得生態(tài)補償機制更為健全。海洋生態(tài)補償額度儲備庫的建立又為日后的海洋生態(tài)修復(fù)工作提供場所，盡量減少海洋開發(fā)活動對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的凈損失。以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向，完善海洋生態(tài)補償制度，將有可能對我國海洋生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展起到重要的推動作用。

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