李濱勇 王權(quán)明 黃杰 林勇

摘要：文章基于“多規(guī)合一”的視角，從概念內(nèi)涵、規(guī)劃體系、區(qū)別聯(lián)系等方面，對比分析了海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的差異性和關(guān)聯(lián)性。重點分析兩者在功能定位、時間定位、層級體系、分類體系、評價制度等方面的差異，研究海洋功能區(qū)劃需完善之處，并提出完善海洋功能區(qū)劃期限及目標(biāo)的設(shè)置、明確不同層級的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和要求、增加海洋保護、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)類等功能區(qū)類型、加強海洋功能區(qū)劃實施情況評估制度的建設(shè)等對策和建議，為實現(xiàn)海洋功能區(qū)劃在“多規(guī)合一”進(jìn)程中與土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃統(tǒng)籌銜接提供研究基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：海洋功能區(qū)劃;土地利用總體規(guī)劃;區(qū)別聯(lián)系;多規(guī)合一;國土空間規(guī)劃

中圖分類號：P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0003-06

Comparing Analysis of the Relationship between Marine Functional Zoning and the overall Planning of Land Use in the Context of Multiple Planning Integration

LI Binyong1，2，WANG Quanming1，2，HUANG Jie1，2，LIN Yong1

（1National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;

2Key Laboratory of Sea Areas Management Technology，SOA，Dalian 116023，China）

Abstract： Based on the integration of multiple planning systems，this paper compared and analyzed the differences and relevance between marine functional zoning and overall land use planning from the perspectives of concept connotation，planning system，and their relationship.The marine functional zoning was further analyzed through comparing its functional orientation，timetable，gradation system，classification system，and evaluation system with that of land use planning.Countermeasures and suggestions were put forward to improve the marine functional zoning，which were to improve the timetable and the goals of marine functional zoning，clarify the standards and requirements at different levels，increase the types of functional areas （such as marine protection，ecological rehabilitation and restoration，etc.），strengthen the evaluation system for the implementation of marine functional zoning，so as to provide a research foundation for coordinating marine functional zoning with land use planning as well as other planning during the process of integrating multiple planning systems.

Key words：Marine functional zoning，Land use planning，Relationship，Multiple planning integration，National spatial planning

0引言

空間規(guī)劃是各級政府進(jìn)行空間治理、用途管制的核心手段，調(diào)控資源配置、引導(dǎo)發(fā)展的空間政策工具，是堅持“五位一體”的總體布局、落實生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[1]。中共中央、國務(wù)院2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對空間規(guī)劃體系提出了“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”的新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年1月印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，提出了統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署，并明確了“建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系”“統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)”等要求。目前關(guān)于“多規(guī)合一”的改革和試點工作，正在全國逐步展開。海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃，作為海洋和陸域重要的空間規(guī)劃，兩者的有效統(tǒng)一和銜接，對于實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、推進(jìn)“多規(guī)合一”具有重要意義。對比分析兩者的規(guī)劃體系，探索相互之間的關(guān)聯(lián)性與互補性，成為實現(xiàn)從海陸統(tǒng)籌的角度統(tǒng)一規(guī)劃國土空間的關(guān)鍵。而目前關(guān)于這方面的研究尚不多見。因此，本研究旨在厘清海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系，提出完善海洋功能區(qū)劃的對策和建議，為統(tǒng)籌銜接海洋功能區(qū)劃與土地利用規(guī)劃提供基礎(chǔ)研究，以便進(jìn)一步完善“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系。

1海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)涵

海洋功能區(qū)劃基于諸如海域地理位置，自然環(huán)境和自然資源以及社會需求等因素，按照海洋功能標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行不同類型海洋功能區(qū)的選劃，用以指導(dǎo)、約束海洋開發(fā)利用實踐活動，旨在加強海洋生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，促進(jìn)海洋資源合理開發(fā)利用[2]。

土地利用總體規(guī)劃是在各級行政區(qū)域內(nèi)，一段時期內(nèi)（通常為15年），對土地利用的總安排[1]，是根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，從時間和空間上對部門之間（用途之間）土地資源數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位分布狀態(tài)的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)[1]。

2兩者在我國規(guī)劃體系中的關(guān)系

徐東[4]、李劍等[5]學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系根據(jù)功能的不同可以分為總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃3類，其中國土空間規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等均屬于專項規(guī)劃。筆者結(jié)合其他相關(guān)文獻(xiàn)[6-8]，研究認(rèn)為國土空間規(guī)劃按照陸地、海洋和城鎮(zhèn)等規(guī)劃對象的不同，可劃分為土地利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、城市規(guī)劃以及涉及海島的海島保護規(guī)劃等，其中土地利用規(guī)劃按照等級層次可以劃分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃[9]。環(huán)境保護規(guī)劃按照陸地、海洋和海島等規(guī)劃對象的不同，可劃分為涉及陸地的環(huán)境保護規(guī)劃（環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃和城市環(huán)境保護規(guī)劃）和涉及海洋的環(huán)境保護規(guī)劃等?？梢姡Ｑ蠊δ軈^(qū)劃是國土空間規(guī)劃的重要類型（圖1）。另外，海洋功能區(qū)劃又具備總體規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性的特點[9]，這也決定了海洋功能區(qū)劃在海洋開發(fā)利用與保護中的特殊地位。

3海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別

31區(qū)劃與規(guī)劃定位不同

編制海洋功能區(qū)劃，是要掌握不同海域的主導(dǎo)功能和功能順序[11]，目的是科學(xué)合理地開發(fā)和保護海洋資源，為海洋資源開發(fā)與管理提供宏觀指導(dǎo)，使得海洋開發(fā)符合海洋功能需求。其區(qū)劃基礎(chǔ)也在于以海域自然屬性為主，海域社會屬性為輔，擬解決的是明確某海域最適宜的開發(fā)或保護行為的問題，與時間關(guān)系不密切。

土地利用總體規(guī)劃，是在一定的規(guī)劃期內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，以滿足有限的土地資源與不斷增長的用地需求之間矛盾，實現(xiàn)土地資源利用的優(yōu)化配置。其作用旨在引導(dǎo)和優(yōu)化人們的土地利用行為，在資源保護與可持續(xù)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面符合國家政策及法律要求[12]。

海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃均具備引導(dǎo)國土空間開發(fā)、保障地方發(fā)展經(jīng)濟的需求，保護生態(tài)空間的作用。但由于區(qū)劃與規(guī)劃特征的區(qū)別，前者側(cè)重于現(xiàn)實空間狀況的類型界定，而后者側(cè)重于空間發(fā)展前景的預(yù)測與政策建設(shè)。

32時間定位不同

海洋功能區(qū)劃目的是如何最佳地劃分各種功能區(qū)，關(guān)注空間要素，而不強調(diào)從現(xiàn)狀到實現(xiàn)目標(biāo)狀態(tài)的時間過程[13]。因此，依據(jù)科學(xué)方法制定的海洋功能區(qū)劃具有相對穩(wěn)定性，短期內(nèi)不會發(fā)生大的改變。

土地利用總體規(guī)劃是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要為依據(jù)，以土地本身適宜性為基礎(chǔ)，針對土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護等，做出時間進(jìn)程的總體安排[14]?！耙?guī)劃”具有時間坐標(biāo)，體現(xiàn)一種時間上的安排，規(guī)劃指標(biāo)中的預(yù)期指標(biāo)在未來的不同時間節(jié)點，將實現(xiàn)不同的預(yù)期值。其往往根據(jù)土地利用現(xiàn)狀及未來需求，分別設(shè)置近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。

相比而言，海洋功能區(qū)劃僅設(shè)置了區(qū)劃期限及需實現(xiàn)的最終目標(biāo)，而未像土地利用總體規(guī)劃分階段設(shè)置近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。這使得海洋功能區(qū)劃在評估實施效果、判斷區(qū)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度、適時修編海洋功能區(qū)劃方面略顯靈活性不足。

33層級體系不同

海洋功能區(qū)劃的層級體系，按照行政區(qū)劃可分為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣四級。全國海洋功能區(qū)劃側(cè)重于宏觀指導(dǎo)，主要提出指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)，明確海洋功能區(qū)劃分區(qū)分類體系及其管理要求，明確保障區(qū)劃實施的政策措施。省級區(qū)劃較為宏觀，但又強調(diào)可操作性。該層次區(qū)劃需要從目標(biāo)要求、功能定位等方面分解落實全國海洋功能區(qū)劃，同時還要發(fā)揮指導(dǎo)市、縣級區(qū)劃編制和實施的作用。省級海洋功能區(qū)劃將劃定一級類和二級類海洋功能區(qū)，并進(jìn)一步確定其主要功能。市級、縣級區(qū)劃為微觀操作型區(qū)劃，主要根據(jù)省級海洋功能區(qū)劃，詳細(xì)劃分海洋功能區(qū)[15]。

土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃分為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)5級。國家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀管理型規(guī)劃，其功能主要是落實社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，明確土地利用方向，并制定土地利用配套政策措施、保障規(guī)劃的實施。市級、縣級2級則屬于微觀型規(guī)劃，其功能主要是積極落實上級土地利用控制指標(biāo)體系，具體實施土地利用布局分區(qū)，同時針對分區(qū)進(jìn)一步確定土地管控措施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級是實施型規(guī)劃，其功能主要側(cè)重于土地用途分區(qū)管制和用途編定。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制國家、省、市縣三級統(tǒng)一的空間規(guī)劃。海洋功能區(qū)劃的層級設(shè)置符合要求，但目前?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市縣海洋功能區(qū)劃的宏觀區(qū)劃和微觀區(qū)劃的區(qū)別不明顯。尤其是兩者均屬于具有分區(qū)功能的可操作型區(qū)劃，編制內(nèi)容體系有一定程度的雷同。市縣級海洋功能區(qū)劃未發(fā)揮其更加具體、便于操作的作用。

34分類體系不同

現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃基于《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 17018—2006）的規(guī)定，在原來海洋功能區(qū)劃分類體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，提出了8個一級類，22個二級類的分類體系（表1）。

土地利用總體規(guī)劃中主要涉及兩類土地分類體系，分別是土地利用現(xiàn)狀分類體系和土地規(guī)劃用途分類體系。土地利用現(xiàn)狀分類主要是為了客觀描述土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，而土體規(guī)劃用途分類主要是在規(guī)劃編制過程中，依據(jù)規(guī)劃管理需要，將土地利用現(xiàn)狀分類利用規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換而成的土地規(guī)劃用途類別[17]。2017年11月，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn)并發(fā)布實施國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），為第三次全國土地調(diào)查土地利用類型的劃分提供了標(biāo)準(zhǔn)。目前，與最新土地利用現(xiàn)狀分類體系相對應(yīng)的土地用途分類體系尚未出臺。因此，基于從規(guī)劃用途分類的角度比較海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的目的，此處列出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中采用的土地規(guī)劃用途分類體系[18]。該分類體系共分3級，包括3個一級類，10個二級類，25個三級類（表2）。表2中僅顯示一級和二級分類，以便與海洋功能區(qū)劃對比分析。

可見，土地利用總體規(guī)劃中土地按照用途劃分為“三大類”，是基于“保證土地資源的合理利用”為目的進(jìn)行的用途分類?，F(xiàn)有分類方法對生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能的體現(xiàn)不夠充分，分類類型中“生態(tài)用地類型”設(shè)置不足[19]。而海洋功能區(qū)劃是從海域資源的開發(fā)和保護的角度進(jìn)行的海洋基本功能區(qū)分類，其中的“海洋保護區(qū)”“保留區(qū)”等類型的設(shè)置是為了有效地保護重要的海洋資源，實現(xiàn)可持續(xù)的開發(fā)利用[20]。

35評價制度不同

為了完善海洋功能區(qū)劃的方法體系和配套制度，加強對區(qū)劃實施的跟蹤管理，2007年8月出臺的《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，提出海洋功能區(qū)劃評估的概念，并指出實施評估的時限及實施主體。2010年，國家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展省級海洋功能區(qū)劃修編工作的通知》中明確了海洋功能區(qū)劃實施情況評估的主要內(nèi)容（表3）。

相對而言，土地利用總體規(guī)劃較早提出開展實施情況的評價。2004年，國土資源部發(fā)文，提出開展土地利用總體規(guī)劃實施情況評價。在2005年、2008年國土資源部分別出臺了相關(guān)文件[21-22]，進(jìn)一步強調(diào)土地利用總體規(guī)劃評估是修編的基礎(chǔ)與前提。2011年，國土資源部制定土地利用總體規(guī)劃評估和修改的工作指南，明確了評估內(nèi)容和程序等。

海洋功能區(qū)劃評估是區(qū)劃進(jìn)行修改修編的前提和依據(jù)。相對于土地利用總體規(guī)劃，海洋功能區(qū)劃實施情況評估制度的建設(shè)起步較晚，存在評估指標(biāo)選取難度大、許多指標(biāo)難以量化等難點，目前尚未形成相對完善的海洋功能區(qū)劃評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評估體系[23]。

4海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的聯(lián)系

海洋功能區(qū)劃作為海洋領(lǐng)域唯一法定的空間規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃等共同構(gòu)成了我國的國土空間規(guī)劃體系。海洋功能區(qū)劃是針對海域進(jìn)行不同類型的功能區(qū)劃分，目的是合理界定海洋開發(fā)與保護的主導(dǎo)功能和使用范圍[28];而土地利用總體規(guī)劃是以土地利用為對象的空間規(guī)劃，旨在綜合調(diào)控土地資源，并強調(diào)耕地、生態(tài)資源的保護。

沿海土地利用總體規(guī)劃業(yè)務(wù)范圍的主體不在海上，其規(guī)劃僅涉及一部分海洋的規(guī)劃利用，根據(jù)海洋的某些功能規(guī)劃其設(shè)想。土地利用總體規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃在濱海區(qū)域是“相銜接”的關(guān)系。

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)深入推進(jìn)，人民群眾對清潔的海洋環(huán)境、優(yōu)美的濱?？臻g、宜人的親水岸線的需求不斷提高，保護海洋自然生態(tài)空間，保障和提高海洋的生態(tài)服務(wù)功能，成為新時代發(fā)展的必然要求。因此把握海陸相互依托的關(guān)系，正確協(xié)調(diào)處理海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的聯(lián)系，促進(jìn)海陸國土空間統(tǒng)籌發(fā)展，將成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重點戰(zhàn)略。

5對海洋功能區(qū)劃的建議

海洋功能區(qū)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，必須納入“多規(guī)合一”要求下所構(gòu)建的統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一其規(guī)劃目標(biāo)、管制要求、核心內(nèi)容和空間基準(zhǔn)體系。海洋功能區(qū)劃需從區(qū)劃的期限、目標(biāo)、層級、分類、評估等方面進(jìn)行調(diào)整和完善，才能適應(yīng)國土空間治理體系現(xiàn)代化要求。

51完善海洋功能區(qū)劃期限及目標(biāo)的設(shè)置

海洋功能區(qū)劃需完善“側(cè)重于現(xiàn)實空間狀況類型的界定”“缺乏區(qū)劃實現(xiàn)的時間坐標(biāo)”等不足之處，在國家統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，將區(qū)劃期限與本行政區(qū)空間規(guī)劃相一致。借鑒土地利用總體規(guī)劃中設(shè)置近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的特點，增設(shè)區(qū)劃中期目標(biāo)，以便定期評估海洋功能區(qū)劃實施情況及適時修編。

52明確不同層級的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和要求

針對海洋功能區(qū)劃的層級體系，進(jìn)一步明確不同層級海洋功能區(qū)劃宏觀指導(dǎo)或管理應(yīng)用的特點，細(xì)化各級海洋功能區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求，體現(xiàn)層級區(qū)別。尤其避免省級和市縣級海洋功能區(qū)劃之間的重復(fù)和沖突。

53增加海洋保護、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)類等功能區(qū)類型

中共中央《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》中，明確了“生態(tài)空間”的范疇。海洋作為“生態(tài)空間”的一種形式，其主體功能是提供生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。因此新時期的海洋功能區(qū)劃應(yīng)在分類體系中增加海洋保護、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)類等功能區(qū)類型，為新增海洋保護區(qū)的選劃、海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成與完善增加依據(jù)[29]。

54加強海洋功能區(qū)劃實施情況評估制度的建設(shè)

建議國家海洋行政主管部門統(tǒng)一建立海洋功能區(qū)劃評估制度，健全法律規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。借鑒土地功能和城市功能區(qū)劃實施情況評價的經(jīng)驗，針對海洋功能區(qū)劃編制和實施的特點，形成完善的海洋功能區(qū)劃實施評價技術(shù)體系、評估方法。

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